個稅改革25年：納稅主力從高收入者轉向工薪階層

　　25年演變中，中國個人所得稅的納稅主力，從高收入階層，轉向普通工薪階層

　　1979年夏，大連。

　　80多名來自全國各地的財稅干部聚集在渤海飯店里，參加一場國際稅收研討會。實際上這更像是一個“國際稅收培訓班”-在剛剛改革開放的中國，幾乎沒有人了解什么是國際稅法，更無法就此展開討論。

　　當時的北京大學講師劉隆亨是其中為數不多的高校學員之一，他們不但要接受由財政部請來的美國專家的授課，還要在培訓中邊聽邊討論，并制定出中國第一部《個人所得稅法》草案。從6月到9月，這個會議在渤海飯店持續(xù)了90天。

　　中國稅法的美國老師

　　二十年多后，已經成為著名的財稅法專家、中國法學會財稅研究會會長的劉隆亨教授還記得第一次見到哈佛大學教授柯恩的情景，“1米7多的個兒，長一副‘猴子面’，皮膚白里透紅，眼睛炯炯有神，穿著米黃色的黃格子襯衣，米色的褲子，配上淡黃色微卷的頭發(fā)，講課時神情專注�！�

　　正是這個身材并不高大的柯恩，對中國《個人所得稅法》的出臺起到了重要作用。他當時是哈佛大學遠東法律事務所所長、國際知名的財稅法學者。在他的推介下，一大批來自哈佛大學、哥倫比亞大學、紐約大學以及聯合國的財稅法專家來到中國，給這批特殊的學員們從最基礎課程開始，講授以美國稅法為中心內容的稅法理論與實務，以及西方財經制度。

　　在講課之余，這些西方專家常常給中國《個稅法》的制定想點子、提建議�？露鹘淌趲ьI一些人幫助財政部設計了一個粗略的方案，然后拿到會上和學員們一起討論，哪些項目應該開征，哪些項目應該減免，費用扣除標準如何設計等等。

　　在制定一些關鍵的標準時，美國《個人所得稅法》就成了主要的參考對象，比如累進制稅率的設定、免稅額的設定，都有美國稅法的影子。

　　80多個人一起，先看教授發(fā)的提綱，然后自由討論，氣氛十分活躍。有一個場景讓劉隆亨至今不忘：五屆全國人大財經委員會的委員吳大琨教授曾對學員們說，凱恩斯這個人是鐘情于資本主義的，當資本主義不行的時候，他想出了一套方法，叫“凱恩斯主義”，挽救了資本主義；現在你們是社會主義制度的干部，當社會主義的建設遇到矛盾和困難的時候，你們不能拿出點子來、拿出辦法來嗎？！講到這里，吳掉下了眼淚，而座下的眾多干部也都為之動容。

　　此次會議結束不久，中國的《個人所得稅法》《中外合資企業(yè)所得稅法》《外國企業(yè)所得稅法》相繼出臺。

　　修修補補二十年

　　1981年，個人所得稅正式開征，當年個稅收入只有500萬元。月均收入能夠達到800元起征標準的中國公民少而又少，其余都是外籍在華高級職員交納的。那時劉隆亨在北大的工資是每月62塊錢，月薪800元對于他來說還有如天文數字。

　　為什么當時《個稅法》要定下800元的費用扣除額標準呢？劉隆亨告訴《中國新聞周刊》，這個標準一方面是參考了當年一家三口每月所需的生活費。另外，最主要的是根據當時國外在華工作專家的薪資標準�！笆杖�個人所得稅一個重要的考慮就是遵照國際慣例�！眲⒙『嗾f。

　　正是當時制定的800元這個“高標準”，使得《個稅法》在接下來的數年之內形同虛設，國內公民幾乎沒有人繳納個人所得稅。

　　1986年9月，為了改變這種狀況，國務院發(fā)布了《中華人民共和國個人收入調節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定對本國公民的個人收入統(tǒng)一征收個人收入調節(jié)稅，納稅的扣除額標準（即起征點）降低至400元。而外籍人士的800元扣除標準并沒有改變，內外雙軌的標準由此產生。

　　這種情形一直維持到1993年，當時中國稅收制度正醞釀一次大變革，而個稅的雙重標準問題也成為被關注的焦點�！吧鐣�上呼吁稅收公平的呼聲很高，專家、民主黨派人士和新聞界人士都紛紛要求統(tǒng)一稅制�！眲⒙『嗷貞浾f，伴隨著市場經濟的確立，要求稅法統(tǒng)一、稅負公平、稅制簡化的呼聲越來越大。

　　1993年10月31日，八屆全國人大常務委員會第四次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，把1986年和1987 年國務院頒布的關于個人收入調節(jié)稅和城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅的規(guī)定，同1980年制定的《個稅法》合并為《中華人民共和國個人所得稅法》。這一次大修訂實現了個人所得稅雙軌制向內外統(tǒng)一稅制的轉變。但稅收基礎沒有變化，費用扣除額還是800元，最高邊際稅率仍是45%.

　　因時而變的稅法

　　從1996年開始，中國經濟暫時進入下滑軌道，生產資料價格連續(xù)下降，經濟增長速度不斷回落，下崗失業(yè)人員逐年增多。1997年11月開始物價進入負增長，中國經濟進入通貨緊縮時期。

　　為了刺激內需，積極的財政政策被決策層采納，把老百姓的錢“趕”到市場，減輕銀行存款儲蓄壓力成為再次修改稅法的動力。1999年8月，《個稅法》第二次被修改，新開征“儲蓄存款利息稅”。

　　從1994年開始，伴隨居民收入的提高，國家個稅收入也出現“井噴式”增長，每年的增幅率平均在40%以上，成為增長最快的稅種之一。根據統(tǒng)計，從1994年到1998年之間，工資、薪金所得納稅額占據個稅總額的45%，中國個人所得稅也正是在這個時期從高收入階層納稅為主，轉向普通工薪階層納稅為主。

　　正是在此過程中，《個稅法》的種種弊端開始暴露。據財政部長金人慶稱，1992年，月工薪收入在800元以上的只占就業(yè)者總數1%，而到 2002年，已經達到52%.工薪階層承擔了大部分個稅負擔。2000年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是1978年的18.3倍，而居民消費物價指數也增加了將近4倍，但個稅中的800元扣除標準卻20年未變。

　　“從2000開始，就醞釀《個稅法》的修改，財政部、國稅總局相繼召開了一系列研討論和論證會，但最終因為當時的財政環(huán)境和經濟形勢而未能修改。”原國稅總局地稅司司長尤克介回憶說。他同時還提及，當時中國稅務學會為了此次《個稅法》修改，專門組織了大量人力進行調研，撰寫了系列報告，其中對有關扣除費用標準提高、征收模式由分類走向綜合、降低稅率、對高收入人群實行收入申報等建議都曾做過論證。

　　而這些內容至今仍是個稅改革的方向。

　　2005年8月23日，拖延數年的新一輪個稅改革終于開啟帷幕，十屆全國人大常委會第17次會議開始審議國務院提交的《個人所得稅法修正案（草案）》。此次改動最大之處是費用扣除額從800元調至1500元；同時高收入者實行自行申報納稅。這也是個稅法制定以來的第三次修訂。

　　劉隆亨將《個稅法》遲遲未能修改的部分原因歸結為一些部門慮及自身權力和方便而不愿對稅法進行過于頻繁的調整。他們擔心調整會增加業(yè)務部門的工作量，且提高扣除標準將降低稅收，比如中國個人所得稅收入由中央和政府共享，中央分享60%，地方分享40%，個稅實際上已經成為地方的主體稅種。在這種情況下，提高費用扣除額，會使得地方財政尤其是中西部地區(qū)的財政收入受到影響。但各界普遍認為，這部分損失應該可以通過對高收入加強征管的方式彌補回來。