中國(guó)政府預(yù)算的約束機(jī)制不強(qiáng)，歷來(lái)是個(gè)老大難問(wèn)題。這些年，在公共財(cái)政體制的建設(shè)進(jìn)程中，預(yù)算管理制度本身的改革取得了一些突破性進(jìn)展。但是，政府預(yù)算約束機(jī)制的宏觀環(huán)境，還存在著問(wèn)題。不僅政府預(yù)算的約束機(jī)制在總體上仍處于相對(duì)弱化狀態(tài)，甚至有了某些加強(qiáng)的跡象。
其中一個(gè)搶眼的事情，就是超預(yù)算收支規(guī)模的持續(xù)膨脹�？疾熘袊�(guó)財(cái)政收入規(guī)模的增長(zhǎng)，必須區(qū)分“增收”和“超收”兩個(gè)口徑。同以上年實(shí)際數(shù)字為參照系得到的“增收”額有所不同，“超收”是以當(dāng)年的預(yù)算數(shù)字為參照系而計(jì)算出來(lái)的財(cái)政收入增長(zhǎng)額。也就是說(shuō)，它是突破了既有預(yù)算規(guī)模的控制而處于預(yù)算框架之外或超計(jì)劃的財(cái)政收入增長(zhǎng)額。
從1994年改寫(xiě)了財(cái)政收入持續(xù)下降的歷史之后，我國(guó)每年都會(huì)有為數(shù)不小的“超收”。少則幾百億元，多則上千億元。到2004年，“超收”額達(dá)到了巔峰。在那一年，伴隨著財(cái)政收入躍上26396億元的高臺(tái)，列在“超收”欄下的數(shù)字是2826億元。事實(shí)上，如果按照規(guī)范化的口徑，將基于特殊考慮而用于解決出口退稅陳欠的那一筆1288億元的支出還原，當(dāng)年的財(cái)政收入就要改寫(xiě)為27684億元，“超收”額也要改寫(xiě)為4114億元了。這個(gè)“超收”數(shù)字，占到了當(dāng)年財(cái)政收入和財(cái)政增收額的15％和69％。
如此巨大的“超收”，錢(qián)都到哪里去了？同“超收”的計(jì)算口徑相仿，每年財(cái)政支出規(guī)模大于預(yù)算數(shù)字的部分，便形成所謂“超支”。在中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制格局下，每年形成的“超收”，幾乎都是不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的“超支”。而且，基本的情形是，“超收”多少就“超支”多少。在“超收”與“超支”之間，是一列高度相關(guān)的“直通車(chē)”。還是舉2004年的例子，高達(dá)4114億元的“超收”額，既沒(méi)用于彌補(bǔ)當(dāng)年的財(cái)政赤字，也未留作當(dāng)年的預(yù)算盈余，而是直接的、全部的轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的財(cái)政“超支”。
剛剛過(guò)去的2005年，又是一個(gè)“超收”和“超支”的年份。在年初人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算中，財(cái)政收入的預(yù)算數(shù)字為29255億元，實(shí)際的財(cái)政收入規(guī)模則為31628億元。兩相比較，“超收”2373億元。而且，還是與2004年同樣的緣由，如果將用于解決出口退稅陳欠的那一筆584億元的支出還原，事實(shí)上的“超收”數(shù)額就是2957億元了。這樣一筆巨額的“超收”會(huì)有怎樣的用途？在體制格局未有什么變化的條件下，恐怕還是跳不出以往的“超收”引致“超支”、“超收”推動(dòng)“超支”的老路子。
“超收”是一件好事情。做事總要花錢(qián)，有未許下任何“婆家”、可機(jī)動(dòng)調(diào)用的“超收”的錢(qián)，畢竟為政府解決目前面臨的一系列棘手問(wèn)題提供了相應(yīng)的空間。但是，如果換一個(gè)角度，接著問(wèn)上幾個(gè)問(wèn)題，追蹤到的線(xiàn)索可能就發(fā)人深思了。
之所以會(huì)有規(guī)模如此之大、持續(xù)如此之久的財(cái)政“超收”，一個(gè)很重要的原因，在于我們歷年沿用的預(yù)算收入規(guī)模測(cè)定辦法，都是在GDP的計(jì)劃增幅上外加2至3個(gè)百分點(diǎn)。如在2005年，GDP的計(jì)劃增幅為8％，據(jù)此測(cè)定的財(cái)政收入增幅便為11％（8％＋3％）。但是，在過(guò)去的12年中，年財(cái)政收入實(shí)際增幅為16.3％。預(yù)算與實(shí)際增幅的距離如此之遠(yuǎn)，巨額的財(cái)政“超收”也就不足為奇。那么，為什么要固守這樣一種頗有些僵化格調(diào)的測(cè)定辦法而不適時(shí)調(diào)整？筆者以為，現(xiàn)在是到了調(diào)整的時(shí)候了。
而“超收”與“超支”之間的“直通車(chē)”，在很大程度上源于現(xiàn)行的預(yù)算管理體制：“超收”收入的動(dòng)用和決策基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，而未納入人民代表大會(huì)的審批視野。即便在形式上要走某些程序，通常的情形是，先支用，后通報(bào)。本來(lái)應(yīng)互為條件的財(cái)政赤字和財(cái)政超收，也互不搭界、各行其道。仍以2004年的財(cái)政“超收”和財(cái)政赤字為例，“超收”4114億元，赤字3192億元。依一般原則，即便要?jiǎng)佑谩俺铡保惨趶浹a(bǔ)赤字之后才可進(jìn)行。那樣做的話(huà)，真正能夠動(dòng)用并用于“超支”的“超收”規(guī)模不過(guò)922億元。然而，實(shí)際的操作結(jié)果是，3192億元的財(cái)政赤字依舊，“超收”則全部轉(zhuǎn)化為“超支”。在這一操作過(guò)程中，不僅整個(gè)財(cái)政支出規(guī)模得以跳出預(yù)算控制而急劇膨脹起來(lái)，政府部門(mén)擴(kuò)張支出的欲望被極大的刺激起來(lái)，而且，財(cái)政赤字同財(cái)政收支平衡之間的相關(guān)度被弱化了，政府預(yù)算的完整性、嚴(yán)肅性被打破了。問(wèn)題是，是否真的有必要實(shí)現(xiàn)如此多的“超支”？花錢(qián)的事情是否真的到了必需躍出預(yù)算規(guī)�？刂凭�(xiàn)的緊迫地步？是否真的值得以弱化預(yù)算約束機(jī)制的代價(jià)來(lái)維系“收多少錢(qián)花多少錢(qián)、能收多少錢(qián)就花多少錢(qián)”的格局？
這種狀況長(zhǎng)期持續(xù)，同人民代表大會(huì)對(duì)于政府預(yù)算審議制約機(jī)制的弱化不無(wú)關(guān)系。正是在政府預(yù)算的審議氛圍有欠莊重、政府預(yù)算的審議力度比較薄弱，甚至不合時(shí)宜地取消政府預(yù)算口頭報(bào)告議程的情勢(shì)下，人民代表大會(huì)對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督制約作用才會(huì)在某種程度上走了過(guò)場(chǎng)，形同虛設(shè)。人民代表和人民代表大會(huì)的一個(gè)根本職責(zé)，就是代表納稅人審批好政府預(yù)算，代表納稅人監(jiān)督政府部門(mén)用好每一筆稅款。在發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的進(jìn)程中，如何才能走出一條既適合中國(guó)國(guó)情，又可有效強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)于政府預(yù)算約束機(jī)制的路子，是我們應(yīng)認(rèn)真思考的問(wèn)題。
