每到歲末年初，稅務(wù)部門總是很會(huì)拿出一張優(yōu)秀的成績單。這幾年中國稅收連續(xù)高增長，每年稅收增長都保持了5000億元左右的規(guī)模。
2004年，財(cái)政增收5900億元，中央財(cái)政實(shí)際比預(yù)算超收2537.71億元（未扣除新增出口退稅指標(biāo)）。2005年，全國稅收超過3萬億元，稅收增加5000億元。
怎么理解稅收的巨幅增長？當(dāng)政府集中了大量財(cái)力的時(shí)候，如何才能控制不亂花錢的動(dòng)機(jī)？為此本報(bào)記者采訪了中國財(cái)政學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院安體富教授、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所區(qū)域財(cái)政研究室傅志華主任和亞洲開發(fā)銀行駐中國代表處高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭龍運(yùn)。
訪談
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：財(cái)稅收入高增長已持續(xù)了幾年。為什么會(huì)增長這么快，與經(jīng)濟(jì)增長是否匹配？
傅志華：在我國稅收收入增長額中，相當(dāng)一部分是由于稅收超收形成。稅收收入增長是指當(dāng)年稅收收入比上年稅收收入增加額，既有年初確定的預(yù)算增長數(shù)，也有年末決算實(shí)際增長數(shù)；而稅收超收則是指預(yù)算執(zhí)行結(jié)果超過預(yù)算安排的稅收收入，稅收收入實(shí)際增長數(shù)超過預(yù)算增長數(shù)部分。
無疑，出現(xiàn)稅收超收對(duì)于政府來說是一件好事。然而，如果形成一種連年的、大幅度的超收趨勢，則值得從深層次上考慮其他原因和動(dòng)機(jī)。事實(shí)上，超收原因中大部分是可以預(yù)見的，在預(yù)算規(guī)劃制定過程中應(yīng)當(dāng)給予充分的考慮。但現(xiàn)實(shí)中大量增收因素我們似乎視而不見。這樣就不可回避地提出了稅收收入預(yù)算的準(zhǔn)確性問題：如此多的稅收增收因素未能充分考慮，以至政府部門不僅能“輕而易舉”地完成稅收收入任務(wù)，而且還能出現(xiàn)巨額超收。
稅收收入預(yù)算不準(zhǔn)確形成大量稅收超收，本身就反映出預(yù)算執(zhí)行的彈性較大，特別在現(xiàn)行制度下大量超收收入的使用問題必然影響到預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
安體富：如果看修正后的GDP，稅收增長與GDP增長的匹配能好看一些。按稅收彈性系數(shù)計(jì)算，稅收增長速度比GDP增長速度，1999年彈性系數(shù)在2.45，2001年2.06倍，而2003年在1.05倍，2004年1.16，2005年1.43倍，可以看出，雖然稅收收入總體高于經(jīng)濟(jì)增長，但逐漸趨于接近。
那么，為什么長期偏高呢？主要是結(jié)構(gòu)問題。GDP當(dāng)中有的對(duì)稅收貢獻(xiàn)大，有的沒有貢獻(xiàn)，有的很低，比如農(nóng)業(yè)稅的取消，這樣稅收和GDP很難掛鉤。另外，從賬面上看，國有企業(yè)扭虧情況好轉(zhuǎn)，價(jià)格變化等因素也有利于稅收增加。當(dāng)然還有一點(diǎn)就是稅收征管水平提高，征收率占應(yīng)征收率1994年大約為50%，2003年提高到70%，提高了20個(gè)百分點(diǎn)。我覺得還有一個(gè)問題也不容忽視，那就是虛收的問題，收過頭稅，突出表現(xiàn)在1998年和2001年實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)期，稅收每年定任務(wù)，層層加，最近兩年有所好轉(zhuǎn)，但一些不發(fā)達(dá)地區(qū)仍然存在這個(gè)問題。還有一種情況就是，當(dāng)?shù)貫榱苏猩桃Y，實(shí)行稅收先征后返，造成虛收水分。
彭龍運(yùn)：一般認(rèn)為，稅收的增長率與GDP的增長率是相一致的，但事實(shí)上，當(dāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處在巨大變化的時(shí)期這兩者是很難匹配的。一方面，兩者的統(tǒng)計(jì)口徑不同，稅收是按照現(xiàn)價(jià)計(jì)算征收的，而GDP增長率則是按照不變價(jià)或者叫可比價(jià)核算的。如果統(tǒng)一按現(xiàn)價(jià)或可比價(jià)計(jì)算，增幅預(yù)計(jì)只是幾個(gè)百分點(diǎn)。另一方面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與稅收結(jié)構(gòu)也存在差異，比如不同行業(yè)稅率不同，大小企業(yè)規(guī)模的征稅規(guī)范程度不同等等，很難對(duì)應(yīng)掛鉤。
還有一個(gè)因素是外貿(mào)進(jìn)口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響，與對(duì)稅收增長的影響是不一樣的。進(jìn)口在GDP核算上是做減項(xiàng)的，但在稅收上，只要發(fā)生進(jìn)口了，那就會(huì)有稅收收入，是增項(xiàng)。這也是稅收收入增長會(huì)快于GDP增長的一個(gè)因素。
此外，就是這些年加強(qiáng)稅收征收管理，加大稅務(wù)稽查的力度，實(shí)施“金關(guān)工程”，跟蹤納稅大戶，這些也促進(jìn)了稅收收入的增長。
總之，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)處于大變化的時(shí)期，各個(gè)行業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不同行業(yè)的不同稅收加大了這種差異。但是，稅收增長與GDP增長不同步只能解釋這個(gè)現(xiàn)象，不能具體算賬。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：錢多了，那么這些錢的投向就格外引人關(guān)注。財(cái)政有了更多的錢，應(yīng)該怎么安排？
傅志華：預(yù)算確定的稅收收入增長在年初就已經(jīng)被預(yù)測到，并被安排到年度預(yù)算支出中，而稅收超收則是“計(jì)劃外”收入，其用途并未在批準(zhǔn)的預(yù)算中反映。近年來我國預(yù)算執(zhí)行結(jié)果表明，在稅收大幅度超收的同時(shí)預(yù)算支出也基本同步“超支”，即每年有一千多億元稅收超收未納入年初的預(yù)算安排，而由政府在預(yù)算執(zhí)行中“自主”追加安排支出。
稅收超收是先用于彌補(bǔ)赤字還是先用于建設(shè)？是不是在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，所有的預(yù)算支出方向都是“必要的”？此外，如此大量的稅收超收收入由政府根據(jù)需要用于預(yù)算追加撥款，實(shí)際上打破了國家預(yù)算的整體安排和統(tǒng)籌規(guī)劃。這也是一些“法定”支出，如教育法規(guī)定中央和地方政府教育支出增長要高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長，在年初預(yù)算審批時(shí)看起來“合法”，可結(jié)果卻“不合法”的根本原因所在。
沒有預(yù)算的準(zhǔn)確性，就談不上預(yù)算的公開透明性，更談不上預(yù)算的嚴(yán)肅性。
彭龍運(yùn)：這些年財(cái)政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了很大的改善，比如對(duì)農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)民工培訓(xùn)、環(huán)境等方面的投入加大。那么在扣除財(cái)政法定支出外，如何安排增量？我認(rèn)為最應(yīng)該優(yōu)先解決貧富差距拉大的問題，這個(gè)方法不是把高收入者拉下來，而是將低收入者拉上去。這就需要依靠財(cái)政支出來扶助救濟(jì)，我把這種財(cái)政叫做“益貧式”財(cái)政政策。將支出主要投向農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生，社會(huì)保障、低保體系以及環(huán)境和資源方面的完善，促進(jìn)社會(huì)的和諧與公平。
安體富：今年財(cái)政部門按照“五個(gè)統(tǒng)籌”和構(gòu)建和諧社會(huì)思路安排支出投向，但如何制度化是個(gè)問題。國外財(cái)政部門的預(yù)決算是通過議會(huì)審議的，增收部分的安排必須經(jīng)議會(huì)統(tǒng)一，不能隨便改，我們盡管也有類似的制度，但不夠透明，5000億元的超收不能用完了再向人大報(bào)賬。
今年強(qiáng)調(diào)向農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、貧困問題等方面傾斜，這個(gè)思路非常好，但是地方財(cái)政面臨困難，全國一半是赤字縣，地方的義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等單靠地方政府做不來，現(xiàn)在是層層下放事權(quán)，層層上收財(cái)權(quán)，財(cái)政收支不匹配，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，這些是個(gè)制約。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：不僅中央政府，一些地方財(cái)政收入的增長也是驚人的，但與此同時(shí)，地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視，在增收的背景下，解決地方債務(wù)是否可以有所作為？
彭龍運(yùn)：發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)兩類地方債務(wù)性質(zhì)不一樣。一些發(fā)達(dá)地區(qū)舉債是發(fā)展型的，是為了建高速公路，而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)則是為了解決“吃飯”，借新債還舊債來發(fā)工資，維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。這樣超過債務(wù)承受能力的地區(qū)并不少見。
一個(gè)必須做的工作是，首先要理清什么是地方債務(wù)，哪類是真?zhèn)鶆?wù)哪類是假債務(wù)，哪類是隱性的哪類是顯性的，哪類是發(fā)展型的哪類是維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)型的，財(cái)政部對(duì)其進(jìn)行調(diào)查摸底，制定出一個(gè)明晰的標(biāo)準(zhǔn)，掌握地方到底有多大規(guī)模的債務(wù)，然后中央與地方財(cái)政部門碰頭協(xié)商出具體的解決之道，建章立制�，F(xiàn)在的確是到了解決地方政府債務(wù)的時(shí)機(jī)，但切忌盲目“下藥”。當(dāng)然，依靠增收的財(cái)政收入來解決這個(gè)問題是不夠的。
安體富：解決債務(wù)問題關(guān)鍵是解決基層的債務(wù)。我了解現(xiàn)在國家已經(jīng)在一些地方試點(diǎn)解決債務(wù)管理問題，但增收并不意味著就可以拿出錢來補(bǔ)窟窿，必須是有一套成熟的辦法。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：在財(cái)政增收每年超過5000億的同時(shí)，長期建設(shè)國債雖然已經(jīng)減少，但去年的安排仍然是900億，加上上年結(jié)轉(zhuǎn)的部分，也超過了1000億元，這種安排是否合理，目前是否意味著長期建設(shè)國債淡出到了一個(gè)比較好的時(shí)機(jī)？
彭龍運(yùn)：我認(rèn)為沒有必要再繼續(xù)發(fā)建設(shè)性國債了。政府繼續(xù)投資會(huì)刺激投資過熱。從1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來已經(jīng)持續(xù)了6年時(shí)間，從時(shí)間上看工程也到了基本完結(jié)的時(shí)期了。即使沒有完結(jié)的，啟用正常財(cái)政基建支出也夠了。并且從2003年到現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)已出現(xiàn)過熱的苗頭，不必要再擔(dān)心增長不穩(wěn)固的問題了。
如果要繼續(xù)發(fā)國債，那么關(guān)鍵是看這個(gè)債的投向。是不是應(yīng)該轉(zhuǎn)移到社會(huì)性支出方面，把過去一直未解決，現(xiàn)在急待解決的問題通過債務(wù)“買”時(shí)間的方式來彌補(bǔ)、完善，如社會(huì)保障制度的建設(shè)、低保體系的完善等等。
安體富：不是財(cái)政收入增加了就不用發(fā)國債了，兩碼事�，F(xiàn)在是長期性建設(shè)國債在逐年減少，但為什么不一下子取消？因?yàn)榍皫啄攴e極財(cái)政政策實(shí)施的項(xiàng)目還沒有完成，“振興東北”、“十一五”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府需要部分支持。
當(dāng)然應(yīng)該更多吸引民間資本，減少政府的投入，政府從贏利性投資中抽身，像支持國有銀行上市股改這樣的事今后減少參與。我認(rèn)為目前1000億元的盤子還是大了。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：這是老百姓比較擔(dān)心的問題。有什么辦法來監(jiān)督，使財(cái)政的錢花得有效率？
彭龍運(yùn)：除了繼續(xù)深化細(xì)化國庫集中支付制度，部門預(yù)算制度，收支兩條線分類制度等一系列正在推進(jìn)的財(cái)稅體制改革外，我認(rèn)為還要做三件事：一是改變公共服務(wù)責(zé)任和提供服務(wù)的方式。政府應(yīng)該提供公共服務(wù)但并不是所有的服務(wù)都必須由政府部門來做，可以通過合同委托、競標(biāo)承包等方式來運(yùn)作，這樣可以提高財(cái)政資金的使用效率。二是簡化財(cái)政程序�，F(xiàn)在是許多部門都涉及，非常復(fù)雜，大大小小的制度十分繁雜，究竟財(cái)政是怎么花錢的，具體花了多少，沒有人能看明白。三是財(cái)政監(jiān)督應(yīng)該內(nèi)外同時(shí)進(jìn)行，現(xiàn)在財(cái)政部有監(jiān)督部門，但媒體、公眾沒有辦法監(jiān)督，即使是人大監(jiān)督審議，也是不到位的。應(yīng)該考慮建立對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行事前、事中和事后的全過程監(jiān)控。
安體富：財(cái)政支出的效率問題，財(cái)政部門已經(jīng)注意到了，已經(jīng)開始進(jìn)行政府采購績效評(píng)估，收支分類等五六項(xiàng)改革，但是，坦率說這個(gè)改革難度很大。
不是財(cái)政收入越多越好，政府集中的財(cái)力越大，效率越差，所以應(yīng)該有個(gè)增收的范圍限制和比重安排，同時(shí)在支出結(jié)構(gòu)上進(jìn)行績效評(píng)估，強(qiáng)化人大預(yù)算決算監(jiān)督。尤其是超收的支出去向。
