2005年財(cái)政部用中石油集團(tuán)上繳的所得稅中的100億元彌補(bǔ)中石化集團(tuán)煉油虧損的做法到底對(duì)不對(duì)？
審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告2005年中央預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)說(shuō)，這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財(cái)政收支規(guī)模，財(cái)政部應(yīng)通過(guò)財(cái)政支出的方式安排這部分資金。
財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委，一個(gè)管中央預(yù)算，一個(gè)管國(guó)家的投資項(xiàng)目，可以說(shuō)是管理國(guó)家“錢袋子”的兩個(gè)核心部門。2005年他們的管理水平如何？
審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華向全國(guó)人大常委會(huì)提交的《2005年中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)報(bào)告》中，第一部分就把關(guān)注點(diǎn)放在了兩部委管理國(guó)家“錢袋子”的水平上。而提及財(cái)政部用中石油上繳所得稅補(bǔ)貼中石化的做法，不過(guò)是審計(jì)長(zhǎng)對(duì)兩部門中央預(yù)算管理水平的一部分描述。
這份審計(jì)報(bào)告，也是《審計(jì)法》實(shí)施以來(lái)，審計(jì)署第十一次對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。
去年213名官員受處分
審計(jì)報(bào)告透露，上一年的整改情況是：2005年審計(jì)38個(gè)中央部門查出的問(wèn)題已有95%得到糾正。通過(guò)整改，有關(guān)部門、單位上繳財(cái)政各項(xiàng)資金11.83億元，追回和歸還被擠占挪用的資金41.64億元，撥付使用被滯留閑置的資金117.62億元；有213人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，76人被依法逮捕、起訴或判刑。
穩(wěn)健的財(cái)政政策下還存在5個(gè)問(wèn)題
李金華說(shuō)，審計(jì)結(jié)果表明，2005年，財(cái)政部實(shí)施以“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”為主要內(nèi)容的穩(wěn)健的財(cái)政政策，充分發(fā)揮中央財(cái)政的宏觀調(diào)控作用，減少赤字，壓縮國(guó)債項(xiàng)目資金規(guī)模，調(diào)整國(guó)債項(xiàng)目資金的使用結(jié)構(gòu)和投向，綜合運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等多種政策手段，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入，保證了重點(diǎn)領(lǐng)域的資金需求，但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)五個(gè)方面的問(wèn)題：
——2005年，財(cái)政部從中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司上繳的所得稅中退庫(kù)100億元，彌補(bǔ)中國(guó)石油化工集團(tuán)公司煉油項(xiàng)目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財(cái)政收支規(guī)模。
——財(cái)政部2006年3月向十屆全國(guó)人大四次會(huì)議報(bào)告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，少報(bào)一項(xiàng)政府性基金2004年底結(jié)余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結(jié)余23.61億元。不符合預(yù)算法實(shí)施條例關(guān)于“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的專用基金應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算管理”的規(guī)定。
——2005年，財(cái)政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，仍從預(yù)算內(nèi)安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。
——2005年，中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理公司在處置一筆不良貸款時(shí)，財(cái)政部在其實(shí)際發(fā)生費(fèi)用4552萬(wàn)元的情況下，同意其按回收現(xiàn)金8.54億元的18%提取委托手續(xù)費(fèi)1.54億元。這一提取比例是信達(dá)公司實(shí)際費(fèi)用率5.29%的3.4倍，是2005年財(cái)政部下達(dá)該公司考核費(fèi)用率6.21%的2.89倍。
——2005年，財(cái)政部批準(zhǔn)中國(guó)中信集團(tuán)公司按上年稅后可供分配利潤(rùn)17.54億元的39%，提取公益金6.84億元，不符合公司法關(guān)于法定公益金按稅后利潤(rùn)的5%至10%提取的規(guī)定，導(dǎo)致該公司多提公益金5.09億元。
239個(gè)中央轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目41個(gè)內(nèi)容重復(fù)2005年，中央財(cái)政綜合運(yùn)用多種手段，加大對(duì)地方特別是中西部地區(qū)的支持力度，進(jìn)一步加強(qiáng)了轉(zhuǎn)移支付資金管理，改善了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。與上年相比，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有較大增長(zhǎng)，但審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)中央補(bǔ)助地方支出存在部分項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)等問(wèn)題：
——地方財(cái)政對(duì)中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報(bào)不完整。按照預(yù)算法的規(guī)定，省級(jí)政府應(yīng)將中央財(cái)政對(duì)該地區(qū)的稅收返還和補(bǔ)助收入全部編入本級(jí)預(yù)算，但據(jù)對(duì)20個(gè)�。▍^(qū)、市）的審計(jì)調(diào)查，2005年，這些�。▍^(qū)、市）本級(jí)預(yù)算共編報(bào)中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補(bǔ)助7733.65億元的44.5%.
——部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個(gè)。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問(wèn)題，涉及資金156.37億元；有65項(xiàng)沒(méi)有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%.按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)（不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國(guó)債投資項(xiàng)目），涉及資金545.55億元，具體分配到44149個(gè)項(xiàng)目，其中10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目8825個(gè)，平均每個(gè)項(xiàng)目4.36萬(wàn)元。
——2005年，15個(gè)中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對(duì)口下達(dá)補(bǔ)助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級(jí)次和資金分配渠道，造成中央財(cái)政本級(jí)預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實(shí)，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。
1574億元中央財(cái)政建設(shè)資金背后的7個(gè)問(wèn)題
2005年，國(guó)家發(fā)改委組織實(shí)施十屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過(guò)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，組織分配5項(xiàng)共1574.76億元中央政府財(cái)政性建設(shè)資金，這些資金在農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地調(diào)整和改造等領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用，這次審計(jì)發(fā)現(xiàn)了中央政府投資管理中存在的7個(gè)問(wèn)題：
——至2005年底，尚有國(guó)債資金234.54億元沒(méi)有安排下達(dá)或投入使用，占當(dāng)年可安排國(guó)債投資的20.1%，這類做法影響了國(guó)債投資的預(yù)期效益，也增加了國(guó)家的債務(wù)成本。
——對(duì)354.4億元中央預(yù)算內(nèi)投資，國(guó)家發(fā)改委年初下達(dá)計(jì)劃267.37億元，扣除其中含有的可行性研究報(bào)告尚未批復(fù)和“打捆”項(xiàng)目22.98億元，以及未細(xì)化的投資1.67億元，實(shí)際落實(shí)到項(xiàng)目242.72億元，占當(dāng)年中央預(yù)算內(nèi)投資的68%，未達(dá)到“有預(yù)算二次分配權(quán)的單位年初下達(dá)預(yù)算要達(dá)到當(dāng)年預(yù)算75%以上”的要求。
——在“淮北大堤除險(xiǎn)加固工程”等5個(gè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個(gè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)尚未得到批復(fù)的情況下，國(guó)家發(fā)改委下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃10.9億元，不符合國(guó)家關(guān)于基本建設(shè)程序的規(guī)定。
——2005年10月，國(guó)家發(fā)改委在下達(dá)煤礦安全改造項(xiàng)目投資計(jì)劃時(shí)，對(duì)財(cái)政部已撥付關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助38.33億元的10個(gè)資源枯竭型關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，安排安全改造資金2741萬(wàn)元。對(duì)政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦，不應(yīng)再安排安全改造資金。
——部分補(bǔ)助地方投資項(xiàng)目還存在額度較小，不利于更好地發(fā)揮中央政府投資效益的問(wèn)題。
——部分專項(xiàng)投資存在內(nèi)容交叉，資金多頭審批安排的現(xiàn)象。2005年，國(guó)家發(fā)改委、交通部分別使用“中央預(yù)算內(nèi)投資”、“國(guó)債投資”、“車購(gòu)稅”和“以工代賑”等資金263.3億元，安排“縣際和農(nóng)村公路改造”、“通達(dá)工程”、“鄉(xiāng)村公路”等6項(xiàng)專項(xiàng)投資，這些專項(xiàng)均涉及農(nóng)村公路建設(shè)，內(nèi)容相近，資金多頭下達(dá)。
國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部有些業(yè)務(wù)司在專項(xiàng)投資設(shè)置上也存在不整合、內(nèi)容交叉，甚至重復(fù)安排投資計(jì)劃的現(xiàn)象。如2005年，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)司分別安排了4項(xiàng)涉及農(nóng)村醫(yī)療的專項(xiàng)投資計(jì)劃。對(duì)齊齊哈爾二機(jī)床集團(tuán)公司的“大重型數(shù)控銑鏜床”項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委兩個(gè)業(yè)務(wù)司重復(fù)安排國(guó)債資金補(bǔ)助。
——去年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中曾發(fā)現(xiàn)，國(guó)家發(fā)改委到2004年底才下達(dá)“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動(dòng)物防疫體系工程”當(dāng)年國(guó)債投資計(jì)劃。從今年審計(jì)情況看，這一問(wèn)題仍未得到解決。
既有體制原因也有管理原因
李金華分析說(shuō)，中央預(yù)算管理中存在上述問(wèn)題，既有財(cái)政體制、投資體制改革不到位的影響，也有管理不嚴(yán)格、制度不落實(shí)的因素。
從管理層面看，有些資金分配缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，還存在一些不夠公正、公平的問(wèn)題；預(yù)算編制和計(jì)劃安排比較粗放，公開透明度比較低，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中隨意性比較大，不利于增強(qiáng)自我約束、加強(qiáng)外部監(jiān)督。
從體制層面看，中央和地方政府事權(quán)劃分還不夠明晰，轉(zhuǎn)移支付和投資項(xiàng)目設(shè)置目標(biāo)還不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項(xiàng)目?jī)?nèi)容重復(fù)，加上中央財(cái)政統(tǒng)得過(guò)細(xì)，在預(yù)算管理級(jí)次多、資金鏈條長(zhǎng)、信息不對(duì)稱的情況下，影響中央預(yù)算資金的科學(xué)使用。
