在近日的國務(wù)院常務(wù)工作會(huì)議上，國務(wù)院進(jìn)一步部署了深化農(nóng)村稅費(fèi)改革和推進(jìn)農(nóng)村綜合改革工作，集中出臺(tái)了擴(kuò)大農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)范圍、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育綜合改革、改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等六項(xiàng)農(nóng)村綜合改革的政策措施，目標(biāo)所指，就是要通過農(nóng)村綜合改革從根本上解決稅費(fèi)改革所帶來的問題，鞏固并發(fā)展農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果。
《瞭望新聞周刊》從有關(guān)部門了解到，到今年底，按照中央的部署，我國的31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市將全面取消農(nóng)業(yè)稅，徹底終結(jié)在中國延續(xù)兩千多年“皇糧國稅”的歷史。與此同時(shí)，在國家財(cái)富增加的背景下，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)與農(nóng)村公共服務(wù)完善，成為中央惠及9億農(nóng)民的下一步政策選擇。
稅費(fèi)改革暴露“二元治理”難題
我國從2000年開始農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2004年開始免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，并在三年中迅速推廣至全國31個(gè)省區(qū)市。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究，按照上世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長速度測(cè)算，此舉相當(dāng)于現(xiàn)在每年為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)2000億元。
取消農(nóng)業(yè)稅后，國家給予基層政府以大量的財(cái)政支持。僅2004年中央財(cái)政安排的農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助總額即達(dá)到524億元。但由于農(nóng)村公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)提高、基層政府隱性收入減少、事財(cái)權(quán)不對(duì)稱等原因，基層政府的財(cái)政壓力繼續(xù)增加，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難與農(nóng)村公共服務(wù)被削弱，具體表現(xiàn)在：
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型方向不明，改革不徹底，職能弱化。縣鄉(xiāng)財(cái)政歷來是“財(cái)權(quán)小管事多”，免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從“收錢、催種”上“大撤退”，但無力將機(jī)構(gòu)和人員精簡到位，造成“減員不減負(fù)”，財(cái)政的供養(yǎng)負(fù)擔(dān)依舊很大；又無力建立新的機(jī)構(gòu)和職能提供公共服務(wù)。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的調(diào)查指出，迄今為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍存在三大問題，一是機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重；二是行政職能包攬過多，事業(yè)機(jī)構(gòu)行政化現(xiàn)象；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革剛剛起步，目標(biāo)并不清晰。在新的財(cái)政壓力下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不另辟“財(cái)路”或者甘當(dāng)“鴕鳥”。
其次，農(nóng)村教育和衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)削弱。在一般農(nóng)村地區(qū)，對(duì)教育的投入能占到縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的60%～70%.稅費(fèi)改革后中央和省級(jí)的財(cái)政補(bǔ)貼能補(bǔ)貼部分教師工資和學(xué)校建設(shè)資金，但辦公經(jīng)費(fèi)和學(xué)�；ǚ矫嫒杂写罅咳笨�，基層政府承擔(dān)不起義務(wù)教育的負(fù)擔(dān)。此外，諸如農(nóng)田水利、農(nóng)村文化、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的支出更加沒有保障。
第三是鄉(xiāng)村債務(wù)缺乏化解渠道，部分地方舊債未去新債又生。據(jù)保守的測(cè)算，2002年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中65%有負(fù)債。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的張?jiān)迫A博士介紹說，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舊債未清，新債又生。新欠債務(wù)的主要原因，一是經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)彌補(bǔ)人員等經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)支出缺口；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的地區(qū)，則是為了完成招商引資任務(wù)，吸引銀行貸款甚至直接借債投入。
稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村債務(wù)不是通過“三提五統(tǒng)”來消化，就是通過開辟名目繁多的稅費(fèi)收取渠道轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。然而改革后，鄉(xiāng)村兩級(jí)收入顯著減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民組織在維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)方面出現(xiàn)了較大的經(jīng)費(fèi)缺口，這為新債務(wù)的產(chǎn)生埋下了隱患。短期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)稅收入又不可能大幅增加，鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)清償壓力由此不斷加大。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部調(diào)查指出，當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍的特點(diǎn)是：稅源不足；機(jī)構(gòu)膨脹，工資剛性增長，超出財(cái)政承受能力；收入上移；支出下移；各級(jí)政府職能不明確等。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊對(duì)《瞭望新聞周刊》分析，出現(xiàn)上述問題的根源，是城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。
韓俊指出，長期以來，我國農(nóng)村公共品供給遵循的基本原則是“自力更生為主，國家支持為輔”，其暗含的指導(dǎo)思想就是農(nóng)民、農(nóng)村的事務(wù)不管是否屬于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都主要靠基層政府組織自行解決。農(nóng)村稅費(fèi)改革前存在的城鄉(xiāng)二元稅制、農(nóng)村公共品供給財(cái)政缺位和縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)人員膨脹等，就是這種二元結(jié)構(gòu)體制的表現(xiàn)和結(jié)果。
1994年的分稅制改革本可成為改變上述局面的良機(jī)。但這次改革并不充分，改革留下的漏洞使得各級(jí)政府將收支壓力層層傳遞，最后壓在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。這導(dǎo)致了政府一方面通過稅收手段過多地從農(nóng)村提取剩余，使農(nóng)村社會(huì)缺乏自我發(fā)展所必須的積累；另一方面又通過“歧視性”的財(cái)政安排，過少地給農(nóng)村提供最基本的公共物品和服務(wù)。尤其是農(nóng)村的公共品，基本是農(nóng)民低水平的自籌自用�，F(xiàn)在雖然已經(jīng)實(shí)行了稅費(fèi)改革，但二元結(jié)構(gòu)的“慣性”在很長一段時(shí)間內(nèi)仍會(huì)產(chǎn)生影響和作用。
標(biāo)本兼治化解農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈風(fēng)險(xiǎn)
農(nóng)村稅費(fèi)改革后暴露出我國城鄉(xiāng)治理二元化的種種問題如不迅速解決，基層政府很有可能再次回到舊有的軌道，取財(cái)于民，這不僅危及減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、讓農(nóng)民分享改革成果的宏觀政策目標(biāo)，還將危及我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，給建設(shè)和諧社會(huì)平添障礙。由于基層的財(cái)政壓力過大，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的種種苗頭。
首先，財(cái)政收入的減少加劇了基層政權(quán)的“越位”“缺位”現(xiàn)象。一方面是“越位”：一些地方基層政府越權(quán)審批涉農(nóng)收費(fèi)項(xiàng)目，超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，強(qiáng)行服務(wù)收費(fèi)或只收費(fèi)不服務(wù)的行為一再發(fā)生；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了解決稅費(fèi)改革后的財(cái)政收支缺口，出現(xiàn)了用行政辦法盲目招商引資并舉債彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，甚至將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)分流人員強(qiáng)行加塞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的現(xiàn)象。另一方面是政府的“缺位”：農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)難以得到切實(shí)保障，農(nóng)村的公共產(chǎn)品，如公路、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的供給處于長期匱乏的狀態(tài)，公共文化事業(yè)更是稀缺。
其次，“稅走費(fèi)來”，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)難以從根本上得到減輕。從有關(guān)部門調(diào)查了解到的情況看，目前一些地方農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、用水用電、修建道路、農(nóng)民建房、農(nóng)民外出務(wù)工等領(lǐng)域的亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派問題仍然存在；有的地方侵占挪用政府補(bǔ)貼補(bǔ)償款和侵犯農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象仍然存在；更有不少地方的村集體仍舊承擔(dān)了一些不應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用，如優(yōu)撫費(fèi)用和計(jì)劃生育費(fèi)用等，無形中同樣加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。
再次，稅費(fèi)改革后，農(nóng)村中的一些利益關(guān)系亟待調(diào)整。在原有的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌取消后，很多農(nóng)村公共品的供給出現(xiàn)了“真空”狀態(tài)，特別是在一些村民自治建設(shè)不完善或松散渙散的地方，基層政府既無錢支出、也沒有行之有效的辦法說服村民參與公共品的支出。
基層政府的一“越”一“缺”、“費(fèi)走稅來”、利益關(guān)系調(diào)整的不到位，在很大程度上制約了農(nóng)村的發(fā)展和鄉(xiāng)村面貌的改善，與國家構(gòu)建社會(huì)主義和諧新農(nóng)村的理念背道而馳。
上述種種現(xiàn)象表明，農(nóng)村改革必須由“單兵突進(jìn)”式的改革，走向綜合配套、標(biāo)本兼治的模式。
首先，農(nóng)村綜合改革是鞏固和發(fā)展農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)鍵所在。在實(shí)際情況中，取消了農(nóng)業(yè)稅并不代表農(nóng)民的各種不合理負(fù)擔(dān)也相應(yīng)取消了。缺少相應(yīng)的配套改革措施，農(nóng)村稅費(fèi)改革不但可能停滯不前，其取得的成果還可能被各種矛盾和問題侵蝕，農(nóng)村改革會(huì)因此不進(jìn)反退。歷史上數(shù)次稅制改革的失敗皆與缺少相應(yīng)的配套、保障措施有關(guān)。
同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府職能是農(nóng)村改革的關(guān)鍵所在。要減輕基層財(cái)政壓力，就要大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，就要建立精干高效的基層行政管理體制、減輕基層財(cái)政支出壓力，做到減人減事減支；要解決好這個(gè)問題，還要加快推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入穩(wěn)定增長的有效機(jī)制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入能夠隨國家整體財(cái)政收入的增長而增長。這些問題，都是農(nóng)村稅費(fèi)改革單獨(dú)無法解決的，要依靠農(nóng)村綜合改革才能根治。
綜合改革方向已明
針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革后的新形勢(shì)，中央已明確了農(nóng)村綜合改革的主要內(nèi)容，這就是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果；同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)糧食流通體制、征地制度和農(nóng)村金融等方面的改革。
農(nóng)村綜合改革涉及調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的某些環(huán)節(jié)和方面，目標(biāo)是逐步建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度，以及農(nóng)民增收減負(fù)的長效機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村綜合改革既是農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套改革、保障機(jī)制，又是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度基礎(chǔ)。
據(jù)悉，國務(wù)院布置今年農(nóng)村綜合改革的主要措施包括，一是擴(kuò)大農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)范圍。鼓勵(lì)有條件的省份開展全面試點(diǎn)，暫不具備全面試點(diǎn)條件的省份盡可能擴(kuò)大市、縣試點(diǎn)的范圍。二是扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。重點(diǎn)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，不僅要做到減人、減事、減支，而且要使農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)得到加強(qiáng)。三是加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育綜合改革。全面落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革措施，免除學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，規(guī)范課本等其他收費(fèi)，堅(jiān)決制止亂收費(fèi)。加強(qiáng)教育人事制度改革，合理配置教育資源。四是改革和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。加快建立覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政制度，明確界定縣鄉(xiāng)政府支出責(zé)任，加大對(duì)縣鄉(xiāng)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)基層政府財(cái)政實(shí)力，落實(shí)和完善財(cái)政對(duì)村級(jí)的補(bǔ)助政策，確保農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高基層公共服務(wù)保障水平。五是嚴(yán)格控制鄉(xiāng)村債務(wù)。堅(jiān)決制止發(fā)生新債，扎實(shí)開展化解鄉(xiāng)村債務(wù)試點(diǎn)工作。六是建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)行政事業(yè)性收費(fèi)的管理，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性費(fèi)用以及村集體收費(fèi)嚴(yán)格監(jiān)管，認(rèn)真落實(shí)和完善減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各項(xiàng)制度。
國務(wù)院研究室的一份調(diào)研報(bào)告指出，全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革必須抓住三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。認(rèn)真總結(jié)各地改革試點(diǎn)的做法和經(jīng)驗(yàn)，緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)重點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，轉(zhuǎn)變工作方式。精簡人員和機(jī)構(gòu)，妥善安置分流人員。創(chuàng)新事業(yè)站所運(yùn)行機(jī)制，保證各項(xiàng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)正常開展。
二是加大農(nóng)村義務(wù)教育體制改革力度。建立和完善各級(jí)政府責(zé)任明確、財(cái)政分級(jí)投入、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，中央和省級(jí)政府要更多地承擔(dān)經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的有關(guān)規(guī)定，使農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。
三是進(jìn)一步改革縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。完善省以下財(cái)政體制，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政的自我保障能力。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完善中央對(duì)地方緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的獎(jiǎng)補(bǔ)辦法。改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”等改革試點(diǎn)。按照公共財(cái)政原則，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出比重。三個(gè)重點(diǎn)，側(cè)重不同，但都從根本上圍繞著解決農(nóng)村稅費(fèi)問題的關(guān)鍵之處。農(nóng)村稅費(fèi)改革“單兵突進(jìn)”的時(shí)代已經(jīng)過去，農(nóng)村綜合改革將和稅費(fèi)改革一起向徹底解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村邁進(jìn)。
