長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)。由于缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)稅制度，而現(xiàn)行污染收費(fèi)制度又存在明顯的缺陷，從而導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。而由于環(huán)境保護(hù)支出在財(cái)政支出中占比低，環(huán)保資金投資投向不合理，使已有的污染問(wèn)題不能很好地得到解決，帶來(lái)了巨大的環(huán)境成本問(wèn)題。而地方政府存在“環(huán)境污染”沖動(dòng)，也是環(huán)境問(wèn)題難以解決的一個(gè)重要原因。
我國(guó)目前廢棄物排放過(guò)量，環(huán)境污染嚴(yán)重，其外在性特征導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈需要財(cái)政政策提供恰當(dāng)?shù)募?lì)和管制來(lái)解決這一問(wèn)題。伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)的能源消耗高速增長(zhǎng)，污染物排放量增加，導(dǎo)致生態(tài)日益惡化，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。這對(duì)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
目前，中國(guó)缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)稅制度，而且現(xiàn)行污染收費(fèi)制度缺陷明顯。制度的缺位和不完善在近乎剛性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)下，導(dǎo)致污染行為在源頭上不能得到有效制約，污染物的排放控制不力。
我國(guó)尚未真正建立起獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅收體系，與國(guó)外完善的環(huán)境稅收制度相比，我國(guó)的環(huán)境稅收制度還存在一系列的缺陷和問(wèn)題。第一，缺少針對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專門(mén)性稅種，即環(huán)境保護(hù)稅。而此類稅種在環(huán)境稅收制度中應(yīng)處于主體地位，環(huán)境保護(hù)稅的缺位，既限制了稅收對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，也難以形成專門(mén)用于環(huán)境保護(hù)的稅收收入來(lái)源，弱化了稅收的環(huán)境保護(hù)作用。第二，現(xiàn)行的污染收費(fèi)制度對(duì)排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，多種有害物質(zhì)同時(shí)污染時(shí)僅按含量最高的一種計(jì)算排污量，征收依據(jù)不科學(xué)。第三，現(xiàn)行稅制中為貫徹環(huán)境保護(hù)政策而采取的稅收優(yōu)惠措施的形式比較單一，主要限于減稅和免稅，受益面窄，力度不足。最后，消費(fèi)稅、資源稅中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定不健全、稅率過(guò)低、稅檔差距過(guò)小、征收范圍狹窄，對(duì)環(huán)境保護(hù)的調(diào)控力度不夠。
環(huán)保出現(xiàn)問(wèn)題，還有一個(gè)重要原因，就是我國(guó)財(cái)政支出中環(huán)境保護(hù)支出占比低，環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不合理。財(cái)政支出中環(huán)境保護(hù)支出資金主要用于“城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，而用于治理和控制污染源的環(huán)保投資規(guī)模偏小，增長(zhǎng)緩慢，無(wú)法從資金上確保環(huán)境治理和保護(hù)的費(fèi)用。
一般來(lái)說(shuō)，用于環(huán)境保護(hù)和污染治理的投資主要來(lái)自于政府財(cái)政資金和企業(yè)自籌資金。我國(guó)財(cái)政支出中用于環(huán)境保護(hù)的支出比重較低，財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染治理的支持力度不夠，這與目前我國(guó)的環(huán)境污染現(xiàn)狀和治理環(huán)保資金要求不相稱，目前不少污染治理項(xiàng)目還存在著較大的資金缺口。因此，有必要提高財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染治理的支持力度。還有一點(diǎn)，我國(guó)治理污染投資的投向不合理，不能從根本上和源頭上解決環(huán)境污染問(wèn)題。
事實(shí)上，要從根本和源頭上解決環(huán)境污染問(wèn)題，政府必須花大力氣治理工業(yè)污染源，防治各種新建項(xiàng)目投產(chǎn)后可能帶來(lái)的環(huán)境污染。政府要充分利用環(huán)境規(guī)制和環(huán)境稅等政策來(lái)解決環(huán)境污染中的市場(chǎng)失靈問(wèn)題，對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)施較為嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)實(shí)施環(huán)境稅制度。
我們認(rèn)為，環(huán)境規(guī)制和環(huán)境稅是逆轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的重要政策手段。因?yàn)槭袌?chǎng)失靈的存在，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決�？晒┻x擇政策主要有激勵(lì)和規(guī)制兩類。選擇規(guī)制還是激勵(lì)的方法主要依賴于實(shí)施成本。這里的實(shí)施成本主要是監(jiān)督成本。所以，最適合實(shí)施規(guī)制方式的環(huán)境是非競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。同時(shí)，規(guī)制政策也適用于污染者眾多、征稅比較困難的情況。
在激勵(lì)方法中，我們也需要選擇控制價(jià)格還是數(shù)量。這個(gè)選擇實(shí)際上取決于這二者對(duì)于環(huán)境創(chuàng)新的引導(dǎo)作用。當(dāng)市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候，污染權(quán)交易和規(guī)制的效果是一樣的，都比不上環(huán)境稅會(huì)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。所以，在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，對(duì)于激勵(lì)政策而言，環(huán)境稅效果比較好。因此，在壟斷行業(yè)實(shí)施規(guī)制，并輔助環(huán)境稅，有效解決市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的污染排放問(wèn)題。
地方政府存在的“污染沖動(dòng)”也是當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題得不到解決的一個(gè)重要原因。通過(guò)降低地方政府分享增值稅的比例，同時(shí)引入財(cái)產(chǎn)稅，將有助于矯正環(huán)境保護(hù)中的“政府失靈”。
當(dāng)前稅制設(shè)計(jì)不周和中央與地方在財(cái)政資金分享上比例的不合理使地方政府具備較強(qiáng)的犧牲環(huán)境換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)，這也是“十五”期間中央政府定下的節(jié)能減排目標(biāo)全面落空的一個(gè)重要原因，地方政府“污染沖動(dòng)”的存在使我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題遲遲得不到解決。本課題組的研究表明：來(lái)源于生產(chǎn)過(guò)程的稅收占一國(guó)稅收收入的比例越高，對(duì)一國(guó)政府保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)作用越小，政府在保護(hù)環(huán)境方面所做的努力越低，環(huán)境污染就越嚴(yán)重。研究還發(fā)現(xiàn)，來(lái)源于財(cái)產(chǎn)稅的稅收占稅收收入的比例越高，對(duì)政府保護(hù)環(huán)境的激勵(lì)就越大，環(huán)境污染程度越輕。另外，我們還發(fā)現(xiàn)：政府在醫(yī)療方面承擔(dān)的義務(wù)越多，保護(hù)環(huán)境產(chǎn)生的激勵(lì)就越大，環(huán)境污染程度越輕。
我國(guó)增值稅的25%由地方政府分享，且由生產(chǎn)地征收。因此，地方政府有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)擴(kuò)張本地生產(chǎn)、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，生產(chǎn)的擴(kuò)張和環(huán)境污染高度相關(guān)。另一方面，現(xiàn)行稅制很難激勵(lì)地方政府采取保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)。如前所述，財(cái)產(chǎn)稅可以給地方政府保護(hù)環(huán)境的動(dòng)機(jī)。因?yàn)椋廴緯?huì)降低財(cái)產(chǎn)稅的稅基，進(jìn)而侵蝕地方政府的收入。2006年的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)的房產(chǎn)稅在地方財(cái)政收入中所占比重微乎其微。
因此，通過(guò)降低地方政府分享增值稅的比例將減少地方政府的增長(zhǎng)動(dòng)機(jī)，從而減少環(huán)境污染；與此同時(shí)，加快引入財(cái)產(chǎn)稅進(jìn)程，使之盡快成為地方政府的主要稅種，從而從兩個(gè)方面激勵(lì)地方政府保護(hù)環(huán)境。
