對于稅收與稅源背離問題的解決，《暫行辦法》的出臺是突破性的。它意味著立法機關（全國人大）和國務院及財政部、國家稅務總局在方向上認同了稅收與稅源一致性的原則1月15日，財政部、國家稅務總局、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《跨省市總分機構企業(yè)所得稅分配及預算管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），是中國解決“稅收轉移問題”的里程碑式標志，在制度建設上實現(xiàn)了區(qū)域稅收轉移問題的突破。
《暫行辦法》明確指出，該辦法是為了保證《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》的順利實施，妥善處理地區(qū)間利益分配關系，做好跨省市總分機構企業(yè)所得稅收入的征繳和分配管理工作而制定。其基本方法，是跨省市總分機構企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅，按照統(tǒng)一規(guī)范、兼顧總機構和分支機構所在地利益的原則，25%由總機構所在地分享，50%由各分支機構所在地分享，25%按一定比例在各地間進行分配。
在三峽電站增值稅稅收分配等個案問題解決的情況下，國家又從制度層面推進了企業(yè)所得稅在區(qū)域之間的分配問題。中國稅收與稅源的背離問題的解決，正在得到切實的推進。就此問題，本報專訪了國家稅務總局原副局長、“稅收與稅源問題研究課題組”主持人許善達。
稅收與稅源背離問題
解決的制度性突破
《第一財經(jīng)日報》：今年1月出臺的《暫行辦法》在所得稅稅收與稅源背離問題的解決上將發(fā)揮怎樣的作用？《暫行辦法》對整個稅收與稅源背離問題的解決將起到怎樣的作用？
許善達：2007年3月十屆全國人大五次會議通過了企業(yè)所得稅法，并于今年1月1日實施。全國人大在審議企業(yè)所得稅法的過程中，聽取了許多地方人大的意見。許多地方人大提出，法人所得稅制下的匯總納稅、合并納稅及其稅收分配問題必然會給部分地區(qū)帶來稅收轉移問題，影響稅源移出地的財政收入。全國人大要求國務院及財政部、國家稅務總局研究和解決這一問題。經(jīng)國務院批準，由財政部、國家稅務總局、中國人民銀行1月15日發(fā)布的文件標志著這個問題的解決已經(jīng)率先在企業(yè)所得稅上取得了制度上的突破。
對于稅收與稅源背離問題的解決，應該說《暫行辦法》的出臺是突破性的。首先，它意味著立法機關（全國人大）和國務院及財政部、國家稅務總局在方向上認同了稅收與稅源一致性的原則。
其次，在稅收法律體系中已經(jīng)正式寫入解決稅收與稅源背離問題的條款，而不是像過去在實踐中僅就個別案例采用個別解決的辦法。不過由于種種原因，解決得不夠徹底：一是一致性原則在金融、能源等許多所得稅額較大的企業(yè)范圍內不適用；二是適用的企業(yè)范圍內也只有一半的所得稅實行了一致性原則。當然，中國稅制不完善、不健全之處甚多，冰凍三尺并非一日之寒，能夠在企業(yè)所得稅立法過程中獲得這一原則性突破已經(jīng)是很不容易了。
我相信，稅收與稅源一致性原則既然在企業(yè)所得稅制中適用，在其他稅種上也應該適用。在各個稅種（包括企業(yè)所得稅）今后的立法過程中稅收與稅源一致性的原則一定會提到議事日程上來，也一定會得到各級立法機關的認同并寫入新的各個稅法中去。在整體稅制的立法中樹立并堅持稅收與稅源一致性原則，并解決現(xiàn)行稅制中嚴重的稅收與稅源背離問題，也同樣需要我們在理論和實踐上進一步付出艱苦的努力。
五類稅收與稅源背離的情況
《第一財經(jīng)日報》：我們先來談一下什么是稅收與稅源問題的背離，您能不能舉個實例來描述這種背離。
許善達：這種例子有很多，我舉兩個，一是個案，一是一個區(qū)域的總體情況。
個案以西氣東輸為例。新疆的天然氣輸送到上海，幾千公里的運輸量所形成的營業(yè)稅源是分布在沿途十幾個省區(qū)的，但按照現(xiàn)行規(guī)定，所有營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地上海繳納。除新疆從上海獲得一部分非制度性補償外，其他沿途各省區(qū)和居民雖然已經(jīng)并將繼續(xù)為西氣東輸工程提供資源，比如相關的移民、占地、治安等，但在當?shù)匦纬傻亩愒床]有實現(xiàn)為當?shù)氐亩愂�。如果現(xiàn)行制度不改，這些省區(qū)將永遠拿不到他們應得的這部分稅收收入。
另外從一個整體區(qū)域來看。2006年陜西省國家稅務局就總機構、分支機構稅收問題選取了能源、鐵路、郵政、金融等12個行業(yè)進行調研和測算，發(fā)現(xiàn)從2001年至2005年期間，僅內資企業(yè)所得稅一項就分別從陜西省轉移出10.38億元、12.79億元、15.18億元、26.02億元和36.69億元，移出數(shù)額逐年增加，5年合計移出101.06億元，平均每年移出20.21億元。對陜西這樣一個西部省的省委書記和省長來說，手中有這一百億，能為本省居民提供多少公共服務？
另外，從陜西計算的這5年來看，最為突出的表現(xiàn)在能源和金融兩個行業(yè)的稅收轉移，能源行業(yè)移出42.59億元，金融行業(yè)移出55.26億元，兩行業(yè)合計為97.85億元，占12個行業(yè)橫向稅收移出總額的96.82%.
《第一財經(jīng)日報》：具體例子讓我們一目了然，從分類上來講，什么樣的情況會產(chǎn)生這種背離？
許善達：稅收與稅源背離的現(xiàn)象很多，具體可歸為五類。從這五類入手比較容易摸清實際情況。
第一是跨區(qū)經(jīng)營的企業(yè)僅在注冊地繳納稅收，使非注冊地的稅源形成的稅收轉移到注冊地，比如跨境運輸（鐵路、航空、公路、水路、管道、電網(wǎng)等）、跨境運營（郵電、通訊、網(wǎng)絡等），非注冊地雖有經(jīng)營活動并形成稅源，但不能征稅。
第二是企業(yè)總機構在其注冊地匯總納稅，使分支機構注冊地和經(jīng)營地的稅源形成的稅收轉移到了總機構注冊地。企業(yè)在經(jīng)營地雖然注冊了分支機構（分公司或子公司），但分支機構并不在注冊地繳納稅收，而是由總機構匯總納稅。
第三，在實踐中還發(fā)現(xiàn)有一種情況很特別，即便是總機構沒有匯總納稅，也仍然有嚴重的背離現(xiàn)象。某些企業(yè)的價值鏈很長，企業(yè)在自主定價中，把一些鏈條定價過低，而一些鏈條定價過高，比如電力行業(yè)把發(fā)電、輸電定得低而售電環(huán)節(jié)定得高，一些制造行業(yè)比如家電行業(yè)則把出廠價提高，留給批發(fā)和零售的差價很小等等。從本質上說，各環(huán)節(jié)都有相應的增值額，定價問題導致了增值稅的轉移。
第四是某些資源性企業(yè)在總公司注冊地繳納稅收，但它所開發(fā)的資源分布在不同地區(qū)，比如跨境的油氣田和煤田等、跨境的水庫（三峽是最典型的案例）。從資源利用的角度相當于稅收從非注冊地轉移到注冊地。
第五是國家對資源性初級產(chǎn)品定價偏低，使資源地稅收轉移到資源利用地。比如煤炭、石油、天然氣、水等一些資源性初級產(chǎn)品定價低于市場價值，而流轉到下一個環(huán)節(jié)進入市場，其價格變化可能高出幾倍甚至十幾倍，結果是部分稅收由資源輸出地轉移到了資源輸入地。
《第一財經(jīng)日報》：什么原因導致了這種背離？
許善達：從理論上說，“稅收收入歸屬”沒有列入“稅制要素”是稅收基本理論的重大缺陷。
我國現(xiàn)行稅收理論中的“稅制要素”包括納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率、納稅期限、納稅地點、減免稅等。“稅收收入歸屬”不是稅制要素，這是計劃經(jīng)濟體制下形成的。在統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制下，稅收立法不需要考慮，因為支出與收入無關，各地也沒必要關心“稅收收入歸屬”的問題。因此在歷史上形成的幾個主要稅種中都存在這種背離。當然，為什么我們的稅收理論中有這個重大缺陷，除了計劃經(jīng)濟體制因素外還有更深刻的歷史原因，我們的研究還在進行中，不久還會有研究報告發(fā)表。
稅收由欠發(fā)達區(qū)域
向發(fā)達區(qū)域橫向轉移
《第一財經(jīng)日報》：稅收在省市區(qū)域之間的轉移，有沒有計算結果可以衡量？
許善達：這里有多種不同的計算方法。最簡單的一種方法，是計算區(qū)域稅收收入總量占全國的比重，減去區(qū)域經(jīng)濟總量占全國的比重，比重差為零，表示該區(qū)域稅收與稅源一致，不背離；比重差為正，表示該區(qū)域為稅收移入地；為負表示為稅收移出地。
2005年，北京市地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的3.43%，稅收收入?yún)s占到了7.43%，比重高出4%，上海高出6.6%，廣東省高出1.75%.可以看出，北京、上海、廣東是稅收移入?yún)^(qū)域，計算顯示這類區(qū)域還有天津、遼寧、江蘇、浙江、重慶、云南。其他區(qū)域比重差為負，為稅收移出區(qū)域，西部欠發(fā)達地區(qū)幾乎都是移出區(qū)域。
這個計算方法最簡單，當然計算結果并不完全準確，各地經(jīng)濟總量的結構不同，同樣經(jīng)濟結構的稅負水平也有差異，其他一些計算方法也在研究之中。但基本上都能顯示出我國稅收收入總體上由欠發(fā)達區(qū)域向發(fā)達區(qū)域橫向轉移的趨勢。
《第一財經(jīng)日報》：就是說，當前的稅收制度的缺陷造成了稅收由欠發(fā)達區(qū)域向發(fā)達區(qū)域橫向轉移的情況？
許善達：是的。財政部在一次國際會議上提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，在中央轉移支付前后，東部地區(qū)與中西部地區(qū)人均財力的差距從3倍降到了1.7倍。而我們的研究表明，實際稅源在東部和中西部之間的差距并沒有3倍，是稅制的缺陷把差距拉大到了3倍。也就是說，如果在稅制改革中全面貫徹稅收與稅源一致性原則，差距就會遠小于3倍。這樣一來，如果轉移支付的目標就是1.7倍，中央財政可以大幅減少轉移支付的資金量；換個角度說，如果用同樣的資金量實施轉移支付，最后的差距就會遠小于1.7倍。我想這個結果一定是中央和各地（包括發(fā)達地區(qū)）希望看到的。
財政轉移支付
不能替代一致性原則
《第一財經(jīng)日報》：轉移支付起的作用是縮小財力差距，請問財政轉移支付和稅收歸屬是什么關系？
許善達：轉移支付問題是一個關鍵的理論和認識問題。
從理論上說，政府間財稅關系可以分成三個不同的層次：一是通過稅款征收而體現(xiàn)的稅收歸屬，主要解決稅收在稅源地合理分配的問題；二是上級政府（直至中央政府）與下級政府在稅收收入的劃分，主要解決中央政府為了履行職責需要籌集多少收入的問題；三是上級政府對下級政府的轉移支付，主要解決地方政府之間提供的公共服務均等化問題。
這三個層次里，第一個層次體現(xiàn)了橫向政府間的財稅關系，后兩個則體現(xiàn)了縱向政府間的財稅關系，共同構成財政的政府間分配方式，而橫向政府間稅收關系是縱向政府間稅收關系的基礎。
《第一財經(jīng)日報》：有一種意見認為，前兩個層次的分配方式無所謂合理不合理，可以通過轉移支付最終解決第一和第二兩個層次的問題。你認為如何？
許善達：我不大贊成這種意見。原因主要有兩個：一個是實踐問題。按照稅源地劃分收入歸屬符合所有地方政府的要求，發(fā)達地區(qū)也會同意這個原則。因為雖然這些地方得到一些其他稅源地轉入的收入，但這些地方近幾年也為在他們的市場上銷售外地產(chǎn)品但得不到稅收而苦惱，比如青島、寧波就曾為兩地家電公司在對方城市銷售量很大而收不到增值稅相互協(xié)調多次。更嚴重的是發(fā)達地方的企業(yè)在資本市場上兼并外地（特別是貧困地區(qū)）的企業(yè)時，因為稅收轉移問題而失敗的案例已經(jīng)很多。
另一個是國際經(jīng)驗問題。我們了解了美國、歐盟、巴西、阿根廷等地區(qū)的實際情況，均無一例外地實施稅收與稅源的一致性原則。雖然不能照搬國際經(jīng)驗，但它們如此重視這個原則絕不是偶然的。它反映了地方政府之間互相尊重對方權益的態(tài)度，或者說任何一個地方政府都無權獲取其他地方政府稅源所實現(xiàn)的稅收。
因此，規(guī)范區(qū)域之間橫向稅收分配，實現(xiàn)稅收與稅源的一致性，是政府間財政分配的第一個原則。如果完全依賴中央財政轉移支付，將使財政運行效率大幅度降低，這是不可取的。
在立法工作中明確一致性原則
《第一財經(jīng)日報》：除了已經(jīng)取得進展的企業(yè)所得稅，其他稅種的稅源背離問題有什么進展？
許善達：幾年來，各地反映增值稅的背離問題比較多。在增值稅制度上，國家稅務總局2004年12月出臺的10號令《電力產(chǎn)品增值稅征收管理辦法》明確指出：具有一般納稅人資格，或具備一般納稅人核算條件的非獨立核算的發(fā)電企業(yè)，生產(chǎn)銷售電力產(chǎn)品，按照增值稅一般納稅人的計算方法計算增值稅，并向其機構所在地主管稅務機關申報納稅。這個文件就是為解決部分電力企業(yè)增值稅中的背離問題，在現(xiàn)行增值稅制度下開辟了一條小小的通道。
在個案上，除由國務院決定的湖北省與重慶市在三峽電站的稅收分配問題以外，廣西、貴州反映和廣東在天生橋水力發(fā)電站的增值稅收入分配問題，河北反映和北京在大唐公司電力產(chǎn)品的增值稅收入分配問題上都有個案解決。這些處理大幅度減少了稅收的轉移，得到了廣西、貴州和河北等稅收轉出地的肯定。
《第一財經(jīng)日報》：您認為今后應該如何推進稅收與稅源背離問題的解決？
許善達：企業(yè)所得稅方面已經(jīng)有了很好的進展，其方向應該是縮小乃至取消總機構所在地的份額與中央的份額，全部按照因素法把所得稅分配到分支機構所在地政府之間，并將所有的企業(yè)均納入適用范圍。
在增值稅、營業(yè)稅、消費稅、個人所得稅等領域也要逐步按照一致性原則推進，當然這些改革不可能一蹴而就，應該也可以在現(xiàn)行稅制框架下解決一些可以解決的突出問題，為今后的立法改革鋪平道路。我希望能盡早像這次企業(yè)所得稅立法一樣，在今后各個稅種的立法工作中明確提出“稅收收入歸屬地與稅源產(chǎn)生地相一致”的原則，并明確寫進有關決議文本中。
綜合來看，要努力實現(xiàn)通過在稅制要素層面完善稅收收入歸屬機制，從稅款征收環(huán)節(jié)開始就按照稅收歸屬與稅收來源相一致的原則在地區(qū)間劃分稅收收入，防止由不合理的稅收歸屬機制而產(chǎn)生稅收收入分布更大的不均衡。
