分稅制改革：財政收入占比上升
《第一財經(jīng)日報》：采用財政包干這樣一種制度安排后就發(fā)現(xiàn)，上世紀80年代末期到90年代初期，地方權力越來越大，中央對地方有點失控。我們一直講“兩個比重”，即財政收入占GDP的比重、中央財政收入占整個財政收入的比重。中央財政收入占整個財政收入的比重不斷下降，可能是1994年增稅制出臺比較大的歷史背景。我們對分稅制總體評估還是成功的�；貞洰敃r的改革過程，你覺得最有意義的地方是哪些？
許善達：由于采用承包制，稅收占比下降，在中央、地方財政關系上，中央比重下降，這種下降已經(jīng)危害到中央政府對整個國民經(jīng)濟的控制能力。這種問題在那時表現(xiàn)越來越突出。
《第一財經(jīng)日報》：分稅制一定要推進，而且事后看確實取得了成功。在1994年之后不久，“兩個比重”下降的趨勢迅速得到扭轉(zhuǎn)。但是事情總是有兩面。與此同時，又帶來了很多問題。比如，有一些人認為，分稅制可能是1994年之后中國經(jīng)濟粗放增長的一個根源。你覺得對分稅制的這個指責是不是合理？
許善達：首先，1994年解決了一個稅制的問題以后，國家和企業(yè)的分配關系基本上是從稅收制度而來的，不再一個企業(yè)一個企業(yè)承包了。所以，1994年的改革，特別是增值稅的改革，就把承包制度取消了。
雖然國家沒有做一個文件宣布，但事實上原來政府和企業(yè)的承包制廢除，使得財政收入占比下降的趨勢開始減緩。到1996年，降到谷底，1996年以后開始上升，即中央財政收入的比重開始上升。這個重要的目的實現(xiàn)了。政府財力的增長是通過稅收制度實現(xiàn)的。中央和地方政府之間，實行統(tǒng)一的辦法，拿多少按照制度來。
制度設計的時候，在增量上中央多拿一點。
各地方參加了整個討論，也認為這對全國是有益的。
現(xiàn)在，中央財政占比為60%，實現(xiàn)了原來的目標。中間也經(jīng)過一些波折，55%降到54%、52%，但是最后還是實現(xiàn)了最初的目標。
《第一財經(jīng)日報》：還有人問，中央的財政實力是不是過強了？
許善達：我認為，現(xiàn)在應該這么看這個問題，在當時的情況下，這兩個制度設計的目標是必要的，而且確實也實現(xiàn)了。這幾年，中國經(jīng)濟發(fā)展的良好態(tài)勢與稅制和分稅制的建設，有很大關系。因為，這兩個制度構成了整個經(jīng)濟發(fā)展的基本制度。這個基本制度在推動整個經(jīng)濟發(fā)展上的作用非常大。
但是，改革總是分階段的，任何一個時期都有一個主要矛盾。當時的主要矛盾是解決承包制，為了這個目的其他一些問題暫時不能都解決。比如從稅制上說，當時還是延續(xù)了過去的舊稅制，稅收負擔比較高。把承包制取消了，但從負擔上看，維持原來的稅收負擔不變，既不提高稅負也不降低。這么多年，企業(yè)對改革是接受的。
但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，原稅制里不合理的因素，對經(jīng)濟發(fā)展的障礙逐漸顯現(xiàn)出來，包括分稅制。分稅制造成的一些問題突顯出來，比如基層政府收入和支出責任的問題等。這些問題當時就有，但隨著主要矛盾的解決，這個制度里原來的一些缺陷、不足逐漸顯現(xiàn)出來，成為主要矛盾了。
現(xiàn)在比較突出的問題需要好好研究。我認為，需要比較大、比較深層的改革解決這些矛盾，要在鞏固原來成績、效果的情況下把這些矛盾處理好。這樣，就能推進整個經(jīng)濟生活進一步發(fā)展。
繼續(xù)推進改革 著手解決稅收與稅源背離
《第一財經(jīng)日報》：就是說，我們首先承認1994年分稅制改革達到了目標，而且確實是成功的，第二步是認識到還有未完成的財稅改革。對于這點，人們提出不少建議，比如需要建立一個橫向以及縱向的制度化的、實質(zhì)性的稅收制度，可預期的、透明的制度。我看到你在橫向角度有深入的研究，也提出了非常好的建議，事實上也得以在實踐中推進。能不能給我們做一點介紹？
許善達：最近幾年稅收的實際工作中凸現(xiàn)一個問題。財政部有一個統(tǒng)計，按照目標各省的收入統(tǒng)計，東部和中西部的差距大概是在3：1，東部是3、中西部是1.中央財政現(xiàn)在就要解決這個問題。首先有稅收返還，然后再有一般收入性轉(zhuǎn)移支付，再有專項轉(zhuǎn)移支付。
《第一財經(jīng)日報》：目前這三塊的比重分別是多大？
許善達：最大的是稅收返還，第二是專項轉(zhuǎn)移支付，一般收入性轉(zhuǎn)移支付比重相對比較少。實際統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，稅收返還沒有解決差距。對于調(diào)節(jié)收入差距，它的作用是零。
那么，重點就是后兩種辦法。通過后兩種辦法，差距從3倍降到了1.8倍左右。這是我們現(xiàn)在實際統(tǒng)計的數(shù)字。對這個數(shù)字，應該說社會不太滿意，認為1.8倍仍然很大。
我覺得這個問題從兩方面來看，一是原來的3倍究竟是怎么形成的？我們在工作中和一些調(diào)查證明，這個3倍的差距，不是稅源的差距。
這里需要說說陜西省的一位副省長趙正永，當時我到陜西去的時候，他提出這個問題：陜西省有很多稅源，但這個稅都沒有給我們，而是讓別人收去了。在我和趙正永副省長的主持下，我主管的國稅局科研所和陜西省的財政廳國稅局、地稅局聯(lián)合，以陜西作為一個典型進行了調(diào)查，后來我們就把這個調(diào)查放到全國去，又找了二十幾個省來做同樣的調(diào)查。
《第一財經(jīng)日報》：根據(jù)你們的測算，稅源的差距大約有多大？
許善達：我們沒有全國范圍的數(shù)據(jù)，但從一些典型案例來看，我相信不會超過2倍。
《第一財經(jīng)日報》：可以下降30%多？
許善達：可以縮小這么一大塊。為什么呢？因為過去的稅制有一個缺陷，而我們對稅收缺陷一直沒有給予足夠的關注。
我們在研究稅收制度的時候，只考慮怎么計算稅基、稅率是多少，在什么時候、什么地點納稅，納稅人是誰。每次稅法都有這樣詳細的規(guī)定。但是我們的制度里缺了一個要素，就是收入應該歸誰。過去，在這個問題上采取一個比較簡單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰。
《第一財經(jīng)日報》：這個操作起來比較簡單。
許善達：簡單，而且過去矛盾也不突出。隨著經(jīng)濟發(fā)展，大公司越來越多，稅源分布在很多地區(qū)，但是交稅在一個地方交。
這種現(xiàn)象就是，分布在一個地方的稅源產(chǎn)生的稅收被另一個地方收去了。
這種現(xiàn)象最近幾年發(fā)展速度非常快。在我們的調(diào)查中，這樣的材料很多。其中比較典型的例子，我原來說過很多次，像西氣東輸，營業(yè)稅是按照運輸量、運輸里程來計算，幾千公里的營業(yè)稅都在企業(yè)注冊地繳納，沿途那么多省都得不到稅收。但是他們要其提供資源、服務。
增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅的研究證明，占整個收入92%的稅收，都不同程度存在這個現(xiàn)象，即一個地方的稅源所形成的稅收被另外一個地方收取了。
《第一財經(jīng)日報》：現(xiàn)在這個狀況是不是已經(jīng)有所有改進呢？
許善達：有兩方面改進，一是，我們采取了一個問題一個問題解決的辦法。比如，三峽電站。三峽電站發(fā)電是在宜昌，但是水庫淹沒的面積主要在重慶。在國務院的主持下，三峽電站發(fā)電的增值稅直接在重慶和湖北之間分配。當時曾有人主張，中央從宜昌征收，再轉(zhuǎn)移給重慶。但這個設想，重慶不同意。后來，國務院領導同志接受這個意見，不要再經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移，而是直接分配。
類似這樣的個案比較少。國家稅務總局也處理過一起，比如發(fā)電輸電，到最后售給用電戶不同的環(huán)節(jié)，增值稅怎么分配。過去，發(fā)電環(huán)節(jié)的稅收很少，大量的稅收都在后面，交給后面環(huán)節(jié)（所在）的地方�？墒�，售電都是在城市里，發(fā)電可能在邊遠地方。所以，在當時政策允許的空間里，提高了發(fā)電環(huán)節(jié)給當?shù)亟坏亩�，減少了售電環(huán)節(jié)交的稅收。
《第一財經(jīng)日報》：但個案對于解決整體問題還不夠。
許善達：不是還不夠，是很不夠。這個矛盾原來是通過個案解決。這次在《企業(yè)所得稅法》通過的過程中，我們國家取得了一個非常實質(zhì)性的突破。在立法過程中，主要是國務院提交人大審議，全國人大作出決議。
雖然這個法是人大通過的，但全國人大要求，關于企業(yè)所得在地方間分配的問題，國務院要制定辦法，要解決這個問題。作為全國人大通過立法的一個要求，必須這樣做�！镀髽I(yè)所得稅法》今年1月1日開始實施。
現(xiàn)在已經(jīng)公布了一個新制度。這個新制度是什么呢？就是總公司匯總分公司交的稅，拿出一半，再在分公司所在地進行分配，而且分配的時候，不是主觀的，也不是談判式，而是根據(jù)分公司所擁有的資本量、銷售收入和工資總額等因素。
這個政策應該說還是很有限的。首先，很多企業(yè)沒有納入這個政策范圍。但是，我覺得納入一部分也是不得了的。其次，納入這一部分也有不足，它只分50%，還有50%沒有分。但這也是突破。
這標志著什么呢？就是稅源所在地要求獲得該項稅收，這得到了立法機關的支持，而且已經(jīng)變成了現(xiàn)實。
我覺得這個意義太大了。雖然它現(xiàn)在是在一個很小的范圍內(nèi)，而且在操作上有很多問題，但在中國可以說是稅制建設歷史上第一次明確了稅源地有權獲得它產(chǎn)生的稅收。將來有關單位要按這個原則兌現(xiàn)它的稅收。我覺得這個問題可以說是中國稅制建設歷史性的突破。
這是實質(zhì)性的突破，解決了過去稅制里一個重大的缺陷。
