深化會計職稱制度改革 完善會計人才評價體系
——《會計行業(yè)中長期人才發(fā)展規(guī)劃》系列解讀之六

　　會計人員是我國專業(yè)技術人才隊伍的重要組成部分，是引導資源合理配置、維護社會主義市場經濟秩序、保護社會公眾利益、促進經濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重要力量�？茖W評價、嚴格選拔不同層級的會計人員，是充分發(fā)揮會計職能作用不可或缺的重要內容。會計職稱制度作為會計人才評價的主要手段，是進行人才配置和使用的基礎。《會計人才規(guī)劃》明確提出，深化會計職稱制度改革，要不斷完善和提升不同層級會計專業(yè)技術人才的知識結構和能力框架；要著力改革現行會計專業(yè)技術資格制度，增設正高級會計專業(yè)技術資格；要繼續(xù)完善會計專業(yè)技術資格相關的各項管理制度，強化會計專業(yè)技術資格考試考務管理等。為滿足經濟社會發(fā)展對會計人才的迫切需求，必須認真總結我國會計人才評價工作經驗，深入貫徹實施《會計人才規(guī)劃》，加快推進會計職稱制度改革。

　　一、會計職稱制度在選拔評價會計人才方面發(fā)揮了重要作用

　　會計職稱制度是長期形成并被社會廣泛認可的培養(yǎng)、選拔不同層級會計專業(yè)技術人才的有效政策措施，在選拔評價會計人才方面發(fā)揮了重要作用。我國會計職稱制度改革與發(fā)展歷程充分說明了這一點。

　　第一個階段：新中國成立至1983年，該階段主要進行評定技術職稱。新中國成立后的第一個國民經濟和社會發(fā)展五年計劃期間，為盡快恢復經濟和開啟大規(guī)模經濟建設，我們一方面加快建立會計法規(guī)、制度，另一方面借鑒當時蘇聯的經驗，在部分地區(qū)、部門和單位建立總會計師制度，任命了一批有會計業(yè)務技術專長的人員為總會計師、主任會計師、會計師、會計員等。當時，這些會計人員相關的稱謂既代表一定的職務，也是對業(yè)務技術素質的評價，是我國會計人員技術等級的胚芽。

　　1963年初，為加強會計工作，穩(wěn)定會計隊伍，國務院發(fā)布了《會計人員職權試行條例》，規(guī)定“對于會計人員，應當根據本人的工作能力，確定技術職稱和等級。”但由于各種原因，當時未能實施，使會計技術職稱制度未能正式建立。

　　1978年9月，國務院修訂頒發(fā)《會計人員職權條例》，專辟一章，對會計人員技術職稱的名稱、檔次、各級職稱的基本條件以及評定、授予的程序、方法等作了原則規(guī)定。該條例將會計技術職稱規(guī)定為：總會計師、會計師、助理會計師和會計員四個級次。1981年3月，國務院批準頒發(fā)《會計干部技術職稱暫行規(guī)定》，與工程技術等系列的職稱評定制度相銜接，將會計干部技術職稱相應定為“高級會計師，會計師，助理會計師，會計員”。自此，在各級財政部門、人事部門和業(yè)務主管部門的具體組織領導下，全國范圍內開展了會計干部技術職稱評定工作，同時對過去已經評定的會計干部技術職稱進行了復核。截至1983年8月底，全國共評定會計干部技術職稱498952人，其中高級會計師58人，會計師49065人，助理會計師127626人，會計員322203人。實行會計干部技術職稱評定制度，對落實黨的知識分子政策，穩(wěn)定和建設會計專業(yè)隊伍，調動會計人員的積極性，提高會計人員素質，發(fā)掘和合理使用人才，加強會計專業(yè)隊伍的科學管理，都起到了積極有效的作用。

　　第二個階段：1986年至1989年，該階段主要實行會計專業(yè)職務聘任制度。1983年9月，根據各類技術職稱評定工作的情況和問題，國務院決定暫停職稱評定工作，并進行職稱改革的試點。根據國家統(tǒng)一部署，從1986年開始，會計系列也和其他系列一樣對職稱評定制度進行改革，實行會計專業(yè)技術職務聘任制度。1986年4月，中央職稱改革工作領導小組轉發(fā)了財政部擬定的《會計專業(yè)職務試行條例》及其實施意見。該條例充分體現了對會計人員的尊重和關懷，在崗位設置、工資待遇、結構比例、任職條件等方面與自然科學領域的職稱系列在政策上給予了同等地位、平等待遇。自此，會計專業(yè)職務聘任制度迅速在全國范圍內施行。

　　會計專業(yè)職務聘任制度與會計干部技術職稱制度相比，其改革的要點主要包括：一是將原會計技術職稱改稱會計專業(yè)職務，但會計專業(yè)職務名稱仍為高級會計師、會計師、助理會計師、會計員。二是會計專業(yè)職務根據會計工作需要，在規(guī)定的限額和批準的編制內設置，在定編定員的基礎上，確定各單位高、中、初級會計專業(yè)職務的合理結構比例和限額，即實行評聘合一的“單軌制”。三是會計人員取得相應的專業(yè)職務，就可獲取相應職務的工資。各系列專業(yè)職務的工資標準相互銜接、對應，改變了幾十年中會計人員工資等級與工程技術人員等專業(yè)技術人員不相協(xié)調的狀況。四是關于外語條件和破格評審。鑒于歷史原因并考慮到實際工作的要求，從會計隊伍的實際現狀出發(fā)，除高級會計師評聘中有外語水平要求外，其他會計專業(yè)職務的外語條件不作硬性要求，由用人單位根據實際需要研究。為了有利于優(yōu)秀人才脫穎而出，對具有真才實學、成績顯著、貢獻突出、符合任職條件的，在確定其相應的專業(yè)職務時，可以不受規(guī)定的學歷和工作年限的限制，破格評聘。截至1988年底統(tǒng)計，全國評聘的高級會計師為10719人，會計師243696人，助理會計師758022人，會計員1135714人。會計專業(yè)職務聘任制度，大大激勵了會計人員的進取精神，穩(wěn)定了會計隊伍，促進了會計人員專業(yè)知識水平的不斷提高。

　　第三個階段：1990年至今，該階段主要實行會計專業(yè)技術資格考試制度。1990年初，財政部、人事部就如何深化會計系列職稱改革工作進行了專門研究，決定改革會計專業(yè)職務聘任制度、實行會計專業(yè)技術資格考試制度。1992年3月，財政部、人事部聯合頒發(fā)了《會計專業(yè)技術資格考試暫行規(guī)定》及其《實施辦法》，決定從1992年8月1日起，除高級會計師仍實行評審制度外，對初中級會計專業(yè)技術資格實行全國統(tǒng)一考試制度，不再進行相應會計專業(yè)職務的評審工作，并對考試的種類、科目設置、報考要求等作出了具體規(guī)定。1995年、1997年、2000年、2004年，財政部、人事部又多次聯合發(fā)文對會計專業(yè)技術資格考試的有關政策進行調整。初、中級會計專業(yè)技術資格實行全國統(tǒng)一考試后，不再進行相應會計專業(yè)職務任職資格的評審工作。通過全國統(tǒng)一考試獲得會計專業(yè)技術資格的會計人員，表明其已具備相應會計專業(yè)職務的水平和能力。用人單位可根據工作需要和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，從獲得會計專業(yè)技術資格的會計人員中擇優(yōu)聘任，即實行評聘分離的“雙軌制”。2003年，財政部、人事部決定對高級會計師資格實行考試與評審相結合制度，申請參加高級會計師評審的人員，需考試合格后，方可參加評審，并首次在浙江、湖北兩省開始試點。2004年試點擴大至16個省，2005年試點擴大至29個省，2006年試點擴大到全國各省、自治區(qū)和直轄市，并延伸到中央單位。2007年起不再試點，高級會計師考評結合制度在全國全面推行。

　　截至2010年5月，初、中級會計專業(yè)技術資格已成功舉辦了18次全國性的大規(guī)�？荚嚕�1995年因考試政策調整，�？家荒辏�；全國累計報考人數達2571萬人，年均報考數為143萬人，通過全國統(tǒng)一考試取得會計專業(yè)技術資格人數達399萬人，其中初級資格為268萬人，中級資格為131萬人。截至2010年9月，高級會計師共舉辦了8次考試，全國有26.1萬人報名參加考試，有5.9萬人通過國家合格標準取得評審資格。實行會計專業(yè)技術資格考試和考評結合制度，有利于建立科學、合理、公正的會計人才評價和選拔機制，在調動廣大會計人員學習專業(yè)知識的積極性、提高會計人員素質、加強會計工作等方面都發(fā)揮了積極的促進作用。

　　二、改革現行會計職稱體系，增設正高級會計專業(yè)技術資格

　　實行會計專業(yè)技術資格考試制度，在會計職稱制度改革進程中邁出了重要的一步。但是，會計人員技術等級仍為1986年4月《會計專業(yè)職務試行條例》確定的職務等級，即高級會計師、會計師、助理會計師、會計員。其中，高級會計師為高級職務，會計師為中級職務，助理會計師、會計員為初級職務。由于高級會計師在評審條件上只相當于相關系列專業(yè)技術資格的副高級，因而高級會計師實質上仍是副高級專業(yè)技術資格，與我國經濟社會發(fā)展對高端會計人才需求、會計事業(yè)本身的蓬勃發(fā)展以及中國會計國際地位的穩(wěn)步提升不相協(xié)調，迫切需要以建立正高級會計專業(yè)技術資格為主要內容，改革和完善現行會計職稱體系。體現這一要求，《會計人才規(guī)劃》明確指出：“著力改革現行會計專業(yè)技術資格制度，增設正高級會計專業(yè)技術資格，形成初級、中級、高級（含副高級和正高級）等層次清晰、相互銜接、體系完整、逐級遞進的會計專業(yè)技術資格體系。”

　　第一，適應經濟社會發(fā)展、會計事業(yè)壯大，需要建立正高級會計師職稱制度。我國現行會計職稱體系確立的職務等級建立于改革開放之初，當時的客觀環(huán)境對會計工作的要求不高，會計工作在經濟工作中的重要作用得不到充分體現。隨著我國改革開放的不斷深入和市場經濟的快速發(fā)展，會計職能范圍不斷拓展，會計工作日漸成為經濟管理工作的重點內容之一，會計人員在經濟管理工作中的作用日益凸顯。特別是近年來，為適應我國經濟社會發(fā)展的需要，我國會計改革在企業(yè)會計準則、政府及非營利組織會計、企業(yè)內部控制、會計信息化、注冊會計師、會計人才戰(zhàn)略、小企業(yè)和農村會計、會計理論研究等“八大領域”全面縱深推進。這些重大會計改革與發(fā)展，最終都需要會計人員去學習、去掌握、去貫徹。但是，目前會計人才結構不盡合理，具體表現為初級人才供過于求、中級人才相對不足、高級人才嚴重緊缺。為此，必須加快推進會計職稱制度改革，盡快改變目前高級會計師僅相當于副高級職稱的“被動”局面，建立更高層次的、與當前會計人員在經濟工作中的地位和作用相稱的正高級會計師職稱制度。

　　第二，充分調動廣大會計人員參與經濟社會管理的積極性和主動性，需要建立正高級會計師職稱制度。會計專業(yè)技術資格作為一種技術等級，是與其工資、待遇掛鉤的。由于現行會計職稱制度設計上的限制，會計人員的最高等級，只能享受副高級職稱的待遇和評價，而且以后的進步和提升，都不能帶來評價和待遇的相應提高；如不能加快改革步伐，會計人員最多只能停留在“副高水平”，享受“副高待遇”。會計專業(yè)缺少正高級專業(yè)技術資格，在一定程度上限制了高級會計人員的工作積極性和發(fā)展空間。建立更高層次的會計專業(yè)技術資格，既是深化會計職稱制度改革的要求，也是拓寬會計人員的職業(yè)發(fā)展空間，充分調動會計人員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性的必然要求。

　　第三，建立公平統(tǒng)一的會計人才評價制度，需要建立正高級會計師職稱制度。盡快建立更高層次的會計專業(yè)技術資格，不僅僅是一大批高級會計人員的熱情渴望和廣大呼吁，也是各級會計主管部門和會計社團組織的強烈要求和迫切期望。目前，全國已有部分省區(qū)，經本省人事、財政部門協(xié)商一致，組織開展了正高級會計師評審試點，評審方式各不相同，評審標準差別很大，其他很多省份也正在積極研究，打算開展本地區(qū)正高級會計師評審工作。因此，如不盡快建立全國統(tǒng)一的正高級會計師資格評價制度，勢必將造成各地自行組織、標準不統(tǒng)一、評審出的正高級會計師水平差異大的局面，不利于建立公平統(tǒng)一的會計人才評價制度。

　　基于以上考慮，財政部將會同有關部門在認真總結地方試點經驗的基礎上，加快研究建立全國性正高級會計專業(yè)技術資格評價制度，完善會計人才評價體系。從目前情況看，在研究建立正高級會計師評價制度時，應著重解決好以下幾個重點、難點問題：

　　一是科學制定評價標準�？茖W的評價標準是做好評審工作的重要基礎和依據。會計專業(yè)技術人員評價標準，要適應經濟社會發(fā)展的新要求，充分體現會計職業(yè)特點，著眼于會計隊伍長遠發(fā)展，并在實踐中不斷完善。要充分考慮會計工作的專業(yè)性、實踐性、長期性，注重會計職業(yè)道德，注重會計工作業(yè)績，切實改變過分強調論文、學歷的傾向。正高級會計師的評價標準，要充分體現正高級會計專業(yè)技術資格的能力框架要求。

　　二是科學界定參評范圍。應從不拘一格選拔優(yōu)秀會計專業(yè)人才出發(fā)，給廣大財會人員均等的競爭機會，以充分發(fā)揮他們的聰明才智，促使會計專業(yè)技術拔尖人才脫穎而出和合理流動，真正實現會計正高級職稱評價的客觀、公正。同時，要妥善處理好與其他職稱系列的平衡問題。

　　三是創(chuàng)新評價方法。目前，初、中級會計專業(yè)技術資格（會計員、助理會計師、會計師）實行全國統(tǒng)一的考試制度；高級會計專業(yè)技術資格（高級會計師），實行考試（筆試）與評審相結合評價制度；對正高級會計專業(yè)技術資格（正高級會計師），采用何種評價方式，是否需要實行考試與評審相結合的評價制度，考試方式是筆試還是面試，仍需在大量調研的基礎上確定。要豐富和發(fā)展人才評價方式，進一步探索考試、評審、考核、直接聘任以外的多種評價手段。

　　四是嚴把評審質量。評審工作很重要、很復雜，關鍵是要做到公開透明、公平公正、保證質量。要嚴格評審條件和評審程序，控制評審數量，強化監(jiān)督機制，全面推行評審結果公示制度，接受會計人員和社會的監(jiān)督。

　　總體上講，深化會計職稱制度改革、建立正高級會計專業(yè)技術資格，應堅持以人為本，遵循會計人才成長規(guī)律，鼓勵優(yōu)秀人才脫穎而出，促進會計人才全面發(fā)展；應堅持公開、公平、競爭、擇優(yōu)，切實維護會計人員的合法權益；應堅持重品德、重能力、重業(yè)績、重貢獻，激勵會計人員提高工作質量和業(yè)務水平；應堅持與事業(yè)單位聘用制度和崗位管理制度相配套，積極穩(wěn)妥，協(xié)同推進，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系。

　　三、不斷完善和提升不同級次會計人員知識結構和能力框架

　　能力框架的研究是專業(yè)人員能力培養(yǎng)的基礎，也是對專業(yè)人員水平測試和評價的基礎。市場經濟發(fā)達國家早在20世紀60年代就開始了這方面的工作。從1967年美國注冊會計師協(xié)會的“職業(yè)知識框架”，到2003年國際會計師聯合會的“成為勝任的職業(yè)會計師”，世界上數十個國家和地區(qū)，在涉及注冊會計師、管理會計師、財務分析師、內部審計師等多個職業(yè)領域，對職業(yè)能力框架都作了大量的研究和實施工作。2009年，財政部按照科學發(fā)展觀要求，對不同級次會計人員知識結構和能力框架進行了系統(tǒng)完善，基本構建了會計從業(yè)資格、初級、中級、高級會計專業(yè)技術資格等不同級次會計人才評價制度。

　　（一）會計從業(yè)資格的知識結構和能力框架。從業(yè)資格是從事某一專業(yè)所學知識、技術和能力的起點標準。會計從業(yè)資格是指從事會計工作的人員應當具備的專業(yè)水平、職業(yè)道德和政策法規(guī)最低要求，是從事會計工作的“入門證”。持有會計從業(yè)資格證書的人員從事會計工作，尚處于“學徒”階段，屬于各單位最基本、最基層的會計實務輔助操作人員，一般從事基礎性的會計工作。應當掌握必要的會計基礎知識和基本財經法律法規(guī)，遵守會計職業(yè)道德，具有基本的會計電算化操作技能等。

　�。ǘ�）初級會計專業(yè)技術資格的知識結構和能力框架。初級會計專業(yè)技術資格（含會計員、助理會計師），是會計專業(yè)職稱序列中最低的技術職稱。初級會計專業(yè)技術資格是在取得會計從業(yè)資格證書、掌握運用會計從業(yè)資格應具備的知識基礎上的能力提升。具有初級專業(yè)技術資格的會計人員，應當具備會計基本操作能力，能夠獨立處理一般會計業(yè)務，協(xié)助會計主管完成相關財務、會計工作；應當較為系統(tǒng)地掌握會計實務原理和專業(yè)知識，熟悉財務管理的基本原理，并正確執(zhí)行基本的財經法律制度。

　�。ㄈ�）中級會計專業(yè)技術資格的知識結構和能力框架。中級會計專業(yè)技術資格，相當于會計人員中級職稱，一般具有能夠擔任單位會計機構負責人或會計主管人員的能力和水平。具備中級會計專業(yè)技術資格的會計人員，應當能夠獨立負責并組織開展某一領域會計工作，能夠協(xié)助會計部門負責人或獨立完成相關財務會計的領導工作。因此，要求中級會計資格人員具有扎實的財務會計理論功底，較為系統(tǒng)地掌握最新的會計準則制度，熟悉并能正確執(zhí)行有關會計等財經法律制度，熟悉財務管理理論和方法，能夠熟練運用上述專業(yè)知識草擬本單位比較重要的財務會計制度、規(guī)定和辦法，對單位日常財務事項作出及時準確的職業(yè)判斷等。具備對一般或常規(guī)業(yè)務的分析處理和專業(yè)判斷能力，是中級會計專業(yè)技術人員的顯著特征。

　�。ㄋ模└呒墪�計專業(yè)技術資格的知識結構和能力框架。高級會計專業(yè)技術資格屬于會計高級職稱，其持有者具有較高的專業(yè)水平和豐富的會計工作經驗，是單位高層次會計人員，一般能夠勝任大中型企業(yè)的總會計師或財務總監(jiān)，能夠獨立領導和組織開展本單位財務會計工作。具有高級會計專業(yè)技術資格的人員，應當系統(tǒng)掌握經濟、財務會計理論和專業(yè)知識，熟悉并能正確組織執(zhí)行財經法律制度，具有較高的政策水平和豐富的財務會計工作經驗，能夠組織開展單位財務會計工作，制定本單位會計工作方案與辦法，參與單位經營管理，能夠對單位重大財務事項進行獨立、合理的職業(yè)判斷，能夠協(xié)助單位負責人完成單位財務會計等相關工作。

　　與此同時，對正高級會計專業(yè)技術資格的知識結構和能力框架也進行了有益探索。研究認為，正高級會計專業(yè)技術資格，是會計專業(yè)技術資格中最高技術等級；擁有正高級會計專業(yè)技術資格的人員，應當具有相當于大型企業(yè)集團或特大型企業(yè)總會計師、財務總監(jiān)等企業(yè)高級管理人員的能力和水平，能夠從財務的視角全面介入企業(yè)的經營管理決策；正高級會計專業(yè)技術資格的知識結構和能力框架，應當定位于在全面掌握會計實務、財經法規(guī)和財務管理的基礎上，側重考評大型企業(yè)集團內部控制、資本運作、企業(yè)并購、信息系統(tǒng)規(guī)劃等內容；具有正高級會計專業(yè)技術資格的總會計師等的能力框架的顯著特征，是具備全面參與企事業(yè)單位管理活動的能力，等等。

　　事物是發(fā)展變化的，沒有永恒不變的事物，沒有永遠正確的真理！ 會計人員知識結構和能力框架自然也不會是一成不變的。健全和完善會計人員知識結構和能力框架必然是個動態(tài)發(fā)展的過程。我們將牢牢把握經濟社會發(fā)展對會計人才需求的變化規(guī)律，在保持相對穩(wěn)定的前提下，持續(xù)、全面、系統(tǒng)地完善我國的會計人員知識結構和能力框架，不斷提升我國不同種類和級次會計人員的素質，以適應我國經濟社會高速發(fā)展的要求。同時，在健全和完善會計人員知識結構和能力框架過程中，我們將學習、借鑒國際發(fā)達國家會計人才評價體系建設的先進做法和經驗，推動會計職業(yè)資格的有序開放，堅持自我發(fā)展與借鑒、消化、吸收相結合，一方面要向國外會計職業(yè)資格的優(yōu)秀經驗學習，將其變成自我發(fā)展的基礎，另一方面，促進國外會計職業(yè)資格的中國適應與轉換，以發(fā)揮會計職業(yè)資格的最大社會效應為基本原則，有序推動會計專業(yè)技術資格的國際認可。

　　四、強化會計專業(yè)技術資格考試考務管理

　　考試作為選拔評價會計專業(yè)技術人才的重要手段，必須確保其公平、公正，“考上的硬氣，考不上的服氣”。為此，需要嚴格考試考務管理，以規(guī)范會計人才評價過程。體現這一要求，《會計人才規(guī)劃》明確指出：“要繼續(xù)完善會計專業(yè)技術資格相關的各項管理制度，強化會計專業(yè)技術資格考試考務管理，嚴厲打擊考試舞弊等違紀違規(guī)行為，確保會計專業(yè)技術資格考試的科學性、公正性。”

　　近年來，會計資格考試采取了一系列措施，考務管理水平不斷提高，取得了不少突破，如開展網上報名、網上編排考場、網上打印準考證、網上評卷等。貫徹落實財政管理科學化、精細化工作要求，需要在認真總結經驗教訓的基礎上，繼續(xù)推進信息化建設，著力開發(fā)考試數據庫，搭建服務社會的平臺；著力改革考試方式，嚴厲打擊考試舞弊行為，為考生創(chuàng)造一個公開、公正、公平、透明的考試環(huán)境。具體而言，一要修訂《會計專業(yè)技術資格考試考務規(guī)則》、《會計專業(yè)技術資格考試考場規(guī)則》、《會計專業(yè)技術資格考試監(jiān)考規(guī)則》等制度文件，完善各項管理制度；二要不斷修改完善考試管理軟件，在全國范圍內全部實現網上報名、網上評卷，取消部分地區(qū)的手工報名、手工評卷模式，利用IT技術全面提高考務管理工作效率；三要深化考試試題改革，推進試題客觀化改革進程，同時對試卷實行科學管理，加印條形碼；四要加大資金投入，配備必要的防范科技作弊儀器，與相關部門密切配合，監(jiān)控和打擊考試舞弊行為；五要強化考試保密意識，嚴密組織，細化責任，確保考試各環(huán)節(jié)的安全；六要全面推進網絡信息化建設，加強內控管理，實現資源共享。將目前的初、中級會計資格考試成績管理系統(tǒng)納入到“財政會計行業(yè)管理系統(tǒng)”，建立全國統(tǒng)一的會計人員信息數據庫，實現從業(yè)資格、初級、中級、高級會計人員數據庫的有效連接，通過數據庫的單一操作及比對，實現真正意義上的實時監(jiān)控和信息公開、透明。

　　會計職稱制度改革是一項復雜的系統(tǒng)工程。我們要以《會計人才規(guī)劃》的發(fā)布為契機，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，遵循人才發(fā)展規(guī)律，按照深化職稱制度改革的方向和總體要求，建立符合會計職業(yè)特點，統(tǒng)一的會計職稱（職務）制度，拓展會計人員職業(yè)發(fā)展空間，充分調動廣大會計人員的積極性，為加強經濟管理和財務管理、提高經濟效益、做好財務會計工作提供制度保障和人才支持。

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相關信息：關于印發(fā)會計行業(yè)中長期人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）的通知（財會[2010]19號）

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