在第三屆中國(guó)電子政務(wù)高峰論壇上，原國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)許善達(dá)表示，現(xiàn)在的電子政務(wù)應(yīng)用面臨著很多新的困難。
許善達(dá)引用國(guó)家信息化專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)周副主任的話說(shuō)，電子政務(wù)關(guān)鍵還是“政務(wù)”。在許善達(dá)看來(lái)，在電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用的過(guò)程，在技術(shù)上會(huì)遇到一些困難和問(wèn)題，但電子政務(wù)工作的成功，還是在政務(wù)方面的成功。
從增值稅管理談開(kāi)來(lái)
為什么做這樣的結(jié)論？許善達(dá)說(shuō)，這就要回顧一下歷史，從1993年開(kāi)始設(shè)計(jì)增值稅的時(shí)候，增值稅是一個(gè)很難管理的稅種，因?yàn)樗邪l(fā)票抵扣的問(wèn)題。全世界雖然有的國(guó)家的增值稅做了很多年，但是對(duì)其管理的質(zhì)量并不高，包括歐洲在內(nèi)，在增值稅管理上都存在很大的漏洞。主要就是因?yàn)榘l(fā)票進(jìn)項(xiàng)銷(xiāo)項(xiàng)抵扣的問(wèn)題。
但是，國(guó)務(wù)院下了決心要做增值稅，因?yàn)椴蛔鲈鲋刀悓?duì)國(guó)家的整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)不利，而要發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須做好增值稅。當(dāng)時(shí)是分稅制，中央和地方分稅最主要的稅種就是分增值稅。增值稅能不能成功，就是1994年分稅制改革能不能成功非常關(guān)鍵的一個(gè)措施。
當(dāng)時(shí)面臨什么問(wèn)題？增值稅能不能管住就看增值稅還能不能維持下去。如果這樣的狀態(tài)，增值稅的改革就要往回退了，恢復(fù)以前的1塊錢(qián)收3%、5%的稅率。如果真的要退回去的話，社會(huì)怎么辦，影響很大。
那個(gè)時(shí)候的壓力是非常大的，全世界沒(méi)有成功的先例。國(guó)際貨幣基金的專(zhuān)家1995年在中國(guó)開(kāi)會(huì)，當(dāng)時(shí)還寄希望他們給提供一點(diǎn)信息。他們?cè)谥袊?guó)開(kāi)會(huì)說(shuō)不要干這件事情，這是不會(huì)成功的。本來(lái)是希望他們幫弄好了，結(jié)果他們說(shuō)不要干，不可能成功，稅務(wù)局面臨的壓力是非常大的。一方面是騙稅活動(dòng)非常猖獗，一方面是 1994年稅制改革出臺(tái)，中央、地方、企業(yè)都寄希望于這個(gè)制度。所有的壓力都在于能不能把管理好。
解決人為因素沖掉信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題
當(dāng)時(shí)，航天公司做了一個(gè)用密碼開(kāi)票的技術(shù)。為了提高密碼系統(tǒng)的安全性，長(zhǎng)城公司開(kāi)發(fā)了一個(gè)可以再網(wǎng)上查進(jìn)項(xiàng)銷(xiāo)項(xiàng)軟件，通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)來(lái)做比對(duì)。那個(gè)密碼很復(fù)雜，有個(gè)位數(shù)、字母、符號(hào)，必須要拿到航天公司里去檢驗(yàn)。
試點(diǎn)的時(shí)候這兩個(gè)系統(tǒng)是分立的，開(kāi)票機(jī)推廣到一些企業(yè)開(kāi)票。長(zhǎng)城公司開(kāi)發(fā)的是用人工系統(tǒng)錄入。當(dāng)時(shí)選了50個(gè)城市，用人工的方式把發(fā)票的數(shù)碼錄入到計(jì)算機(jī)里，然后再進(jìn)行網(wǎng)上比對(duì)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，正常開(kāi)的發(fā)票開(kāi)出去是沒(méi)有問(wèn)題的，想做假是做不了的。但是，如果有犯罪分子也用密碼來(lái)開(kāi)，作為一般的稅務(wù)人員也識(shí)別不了。
怎么能有一個(gè)有效的東西使騙稅活動(dòng)能夠控制��？這確實(shí)非常難，因?yàn)闆](méi)有任何可以借鑒的東西。當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)有一個(gè)很重要的啟發(fā)，僅僅是把一項(xiàng)技術(shù)用到這里來(lái)，要是沒(méi)有一個(gè)總體的系統(tǒng)來(lái)與業(yè)務(wù)配合使用的話，單純的依靠技術(shù)，效果是很有限的。
后來(lái)經(jīng)過(guò)分析一個(gè)問(wèn)題，為什么發(fā)票錄入比例都一致，而騙稅案件仍那么多？仔細(xì)分析一下原因，其實(shí)很簡(jiǎn)單，因?yàn)榘l(fā)票的信息是讓納稅人提供的。納稅人收多少發(fā)票，開(kāi)多少發(fā)票要開(kāi)單子填上。如果一個(gè)犯罪分子開(kāi)了10張發(fā)票，8張是真的，2張是假的，他會(huì)把這10張發(fā)票都呈報(bào)給稅務(wù)局。這個(gè)本來(lái)是納稅人誠(chéng)實(shí)度的問(wèn)題。但是這個(gè)系統(tǒng)是建立在納稅人誠(chéng)實(shí)度的基礎(chǔ)上的。他開(kāi)的發(fā)票不管真假都會(huì)呈報(bào)，這樣的邏輯肯定是不成立的。如果依照這種邏輯來(lái)設(shè)計(jì)系統(tǒng)，而不考慮潛在犯罪漏洞的話，在杜絕騙稅等行為上這個(gè)系統(tǒng)不會(huì)發(fā)生作用的。 所以說(shuō)，信息采集的問(wèn)題是一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題。
過(guò)去的稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)的層次架構(gòu)，也被犯罪分子加以利用來(lái)收買(mǎi)稅務(wù)干部。過(guò)去的稅務(wù)系統(tǒng)是一個(gè)大金字塔，最下面是稅務(wù)所，有所長(zhǎng)，有專(zhuān)管員。一個(gè)專(zhuān)管員，負(fù)責(zé)100個(gè)企業(yè)的稅務(wù)申報(bào)。在專(zhuān)管員上面，稅務(wù)所長(zhǎng)不可能把所有的稅務(wù)申報(bào)都查一遍，就是靠專(zhuān)管員說(shuō)行還是不行。
這時(shí)，犯罪分子為了把假發(fā)票騙出去，就要對(duì)專(zhuān)管員發(fā)射“糖衣炮彈”，這就在人治方面存在很大的犯罪風(fēng)險(xiǎn)。要消除這種風(fēng)險(xiǎn)，就要從工作模式和機(jī)制上加以控制和改變。一個(gè)密碼再?lài)?yán)格，還是靠人為的確定通過(guò)或者不通過(guò)。技術(shù)的高水平讓人為沖掉了。
所以說(shuō)，整個(gè)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)必須要有一個(gè)核心思想，就是要把每一個(gè)稅務(wù)管理人員的自由裁量權(quán)縮小甚至消除。
為此，采取了很多技術(shù)，并且著重在業(yè)務(wù)流程上做了大量的調(diào)整。把原來(lái)專(zhuān)管員制度變成流程化，這樣每個(gè)稅務(wù)干部在自己的崗位上只做一個(gè)環(huán)節(jié)的事情。這就把犯罪分子想收買(mǎi)一個(gè)人，就把所有流程都拿下概率降到很低。在調(diào)整后的業(yè)務(wù)流程里，還有一部分流程是上升到上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)，及時(shí)把低層管理機(jī)構(gòu)夠收買(mǎi)也沒(méi)有用，因?yàn)橛幸徊糠汁h(huán)節(jié)是在上游稅務(wù)局管理機(jī)構(gòu)。這是解決高技術(shù)能夠發(fā)揮作用的短板，在設(shè)計(jì)思想上把管理人員的自由裁量的空間壓縮了。
過(guò)去的電腦系統(tǒng)，數(shù)據(jù)采集了以后可以修改。只要領(lǐng)導(dǎo)同意修改，從基層第一線采集來(lái)的信息就可以被修改。所以，在業(yè)務(wù)流程改造中就消除了的專(zhuān)管員和稅務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)修改數(shù)據(jù)的權(quán)利。所有數(shù)據(jù)一旦采集進(jìn)來(lái)，就不能被修改。在整個(gè)系統(tǒng)只有在稅務(wù)總局的信息中心中，能夠修改信息。而修改的“鑰匙”是掌握在信息中心主任手里的，如果沒(méi)有總局領(lǐng)導(dǎo)的批示，信息中心主任也不能隨便使用這把“鑰匙”。
稅務(wù)電子政務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮功效
過(guò)去有一個(gè)統(tǒng)計(jì)稅申報(bào)率的機(jī)制，統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)?00個(gè)企業(yè)有多少個(gè)企業(yè)申報(bào)交稅。一般的申報(bào)率大概是在98%、99%左右。
2001年1月份，在全國(guó)5省4市的統(tǒng)計(jì)，第一個(gè)月申報(bào)率92%，最低的88%.100張發(fā)票有12張根本不報(bào)稅。
這時(shí)候，88%申報(bào)率當(dāng)?shù)囟悇?wù)管理機(jī)構(gòu)就來(lái)反映問(wèn)題了。說(shuō)自己管轄的地方的稅務(wù)申報(bào)機(jī)制嚴(yán)著呢，怎么可能才88%報(bào)稅？以前很多年都是98%/99%以上，88%這個(gè)數(shù)據(jù)肯定有問(wèn)題。這時(shí)候，就可以調(diào)用數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)，給他提供每張發(fā)票是誰(shuí)開(kāi)的、什么時(shí)候開(kāi)的等信息，他可以依照這些詳細(xì)信息到地方上去核查比對(duì)。
如果真的是有企業(yè)報(bào)稅了，但沒(méi)有統(tǒng)計(jì)到系統(tǒng)里來(lái)，那么就會(huì)在總局的信息中心里修改他的申報(bào)率。
以翔實(shí)信息作為依據(jù)，就奠定了總局信息不能修改的基礎(chǔ)。因?yàn)橛姓鎸?shí)數(shù)據(jù)的存在，各級(jí)層的稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)逐漸認(rèn)同并接受了，這個(gè)有總局出具的報(bào)稅率的排名。為考核和管理各級(jí)層的稅務(wù)機(jī)構(gòu)提供了最直接的衡量指標(biāo)�；鶎佣悇�(wù)管理干部也知道，如果說(shuō)自己管轄的地方有個(gè)別企業(yè)沒(méi)有報(bào)稅的話，他的本地區(qū)的報(bào)稅率就會(huì)受到影響，從而他的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)金就會(huì)受影響。
依照數(shù)據(jù)在全國(guó)排序，哪個(gè)省好，哪個(gè)省不好，有的省是90%多了，有的還是80%多，低報(bào)稅率就說(shuō)明管理有問(wèn)題�，F(xiàn)在，發(fā)票的申報(bào)率是99.99%以上。
比對(duì)的范圍有省內(nèi)比對(duì)，擴(kuò)大到省際比對(duì)。這些都是通過(guò)計(jì)算機(jī)技術(shù)予以支持，包括網(wǎng)絡(luò)，包括硬件配件給予支持。直接的效果，就是增值稅增收率大大的提高了。
在電子政務(wù)系統(tǒng)以及其他管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用中，如果沒(méi)有把體制改革的理念熔化在方案里面，效果都是打折扣的。
許善達(dá)說(shuō)，信息技術(shù)是一個(gè)手段，但是要靠技術(shù)手段把一個(gè)政府的工作做好是很難的，信息技術(shù)必須伴隨著政務(wù)改革或者是政治體制的改革。
但是，如果沒(méi)有信息化技術(shù)和手段做支撐，就做不大。信息技術(shù)與業(yè)務(wù)流程這兩者有機(jī)的結(jié)合，是要把電子政務(wù)搞好。沒(méi)有改革，單純憑技術(shù)的話，目標(biāo)也是很遙遠(yuǎn)。
電子政務(wù)的發(fā)展在一定程度上體現(xiàn)了信息化水平的發(fā)展，比如計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等。信息化水平如何，是電子政務(wù)發(fā)展的一個(gè)前提。結(jié)合這個(gè)前提，再把正確的理念結(jié)合一起。如果分析一下某些地方的電子政務(wù)不成功的理由和原因，都是還完全沒(méi)有和業(yè)務(wù)理念結(jié)合在一起。政務(wù)業(yè)務(wù)流程化的扁平化，都要依靠信息化技術(shù)支持的基礎(chǔ)做支撐。
許善達(dá)總結(jié)到，從2001年開(kāi)始，增值稅犯罪的人數(shù)下來(lái)了。一方面是防止犯罪工作本身的原因，一方面與依靠系統(tǒng)來(lái)壓縮權(quán)利空間，防范犯罪也有很大關(guān)系。
