審計(jì)署上周五向外公布了全國(guó)范圍內(nèi)抽取的54個(gè)縣財(cái)政性資金的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，非稅收入占到縣級(jí)財(cái)政性收入的六成，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付也并不能有效緩解縣級(jí)財(cái)政支出所面臨的壓力。
這是審計(jì)署對(duì)基層政府所進(jìn)行的又一次大規(guī)模財(cái)政審計(jì)，下一步審計(jì)署還將繼續(xù)加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)的力度。
6月7日，審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義邀請(qǐng)包括賈康、高培勇、葉青、李煒光（微博）等在內(nèi)的11位國(guó)內(nèi)知名的財(cái)政學(xué)專家舉行財(cái)政審計(jì)座談會(huì)，在專家層面征收意見(jiàn)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)工作。
全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)（微博）》表示，與會(huì)專家就審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方式等提出了一些建議，還建議將財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)放在土地財(cái)政、國(guó)有資本、政府性基金等方面。
葉青表示，現(xiàn)在全國(guó)財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到10萬(wàn)億，審計(jì)署有責(zé)任監(jiān)督政府有效使用這么一大筆錢。作為長(zhǎng)期關(guān)注“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)的人大代表，葉青還建議，審計(jì)署應(yīng)該盡快對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審計(jì)，給全國(guó)人民一個(gè)準(zhǔn)確的“三公”賬本。
非稅收入占比過(guò)高
2011年11月至2012年3月，審計(jì)署組織對(duì)18個(gè)省的54個(gè)縣（市、區(qū)、旗，以下統(tǒng)稱縣，財(cái)力狀況好中差各約占三分之一）財(cái)政性資金進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，重點(diǎn)調(diào)查了財(cái)力保障狀況。
6月8日，審計(jì)署2012年第26號(hào)公告發(fā)布了對(duì)這54個(gè)縣的審計(jì)結(jié)果。結(jié)果顯示，近年來(lái)在縣級(jí)政府收入穩(wěn)步增長(zhǎng)和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度不斷加強(qiáng)的雙重因素作用之下，縣級(jí)財(cái)政保障能力逐步增強(qiáng)。
然而審計(jì)報(bào)告也直言不諱地指出了縣級(jí)財(cái)政中存在的問(wèn)題，其中最突出的是縣級(jí)財(cái)政性收入結(jié)構(gòu)不盡合理，當(dāng)前縣級(jí)政府的獨(dú)享稅種（如契稅等）稅源較為分散，縣級(jí)財(cái)政性收入中非稅收入占比相對(duì)較高。
審計(jì)結(jié)果稱，2011年，54個(gè)縣實(shí)現(xiàn)的財(cái)政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過(guò)稅收收入20.90個(gè)百分點(diǎn)。
天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光對(duì)本報(bào)記者表示，非稅收入過(guò)高說(shuō)明地方稅制建設(shè)存在問(wèn)題，地方稅缺乏來(lái)源，地方政府為了維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，必然會(huì)通過(guò)稅收之外的渠道來(lái)增加財(cái)政收入。
按照現(xiàn)行的財(cái)政體制，收入穩(wěn)定且規(guī)模較大的稅種一般由省與市縣按比例分享，而收入較少的稅種一般由市縣獨(dú)享：主要是城建稅、房產(chǎn)稅、車船使用和牌照稅、耕地占用稅、印花稅、契稅、土地增值稅等等。
分稅制之后，財(cái)權(quán)和財(cái)力都向上級(jí)政府集中，縣級(jí)政府留下這些稅源收入規(guī)模比較小，不足以負(fù)擔(dān)它們所承擔(dān)事權(quán)所需的支出，因此來(lái)看，非稅收入占比過(guò)高有其合理性的一面。
李煒光表示，與稅收收入相比，非稅收入的規(guī)范程度比較差，大多由地方政府自己來(lái)決定征收量，隨意性很強(qiáng)，也更容易加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
納入財(cái)政預(yù)算中的非稅收入相對(duì)還算規(guī)范的，最受人詬病的是游離于財(cái)政之外的政府各部門的收費(fèi)、集資和攤派，而且越到基層政府，這種行為就越缺乏約束，有統(tǒng)計(jì)顯示，近幾年中央公布許可收費(fèi)的項(xiàng)目只有130多種，而地方上執(zhí)行的收費(fèi)項(xiàng)目多達(dá)1000多項(xiàng)。
轉(zhuǎn)移支付效率不高
審計(jì)結(jié)果稱，2011年，54個(gè)縣公共財(cái)政支出中，有49.39%來(lái)自于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，其中中西部45個(gè)縣的這一比例達(dá)61.66%.
這也就意味著，這些縣每花一塊錢，就有六毛是來(lái)自轉(zhuǎn)移支付，更為關(guān)鍵的是，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付以規(guī)定用途的居多，地方政府并不能根據(jù)自身的財(cái)力缺口來(lái)統(tǒng)籌安排使用。
54個(gè)縣2011年收到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付738.18億元，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占50.78%，加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有規(guī)定用途的資金，共計(jì)有68.4%的轉(zhuǎn)移支付是有明確用途的。
這導(dǎo)致的結(jié)果就是，雖然轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越來(lái)越大，但地方財(cái)政仍然面臨較大的支出缺口。
中國(guó)政法大學(xué)（微博）財(cái)稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，財(cái)力過(guò)度向上級(jí)政府集中，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大會(huì)影響地方的積極性，尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大，實(shí)際上在一定程度上導(dǎo)致了地方財(cái)政自主性減弱。
近年來(lái)政府出臺(tái)了一系列緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的舉措，2011年，中央財(cái)政在2005年實(shí)施“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”、產(chǎn)糧大縣補(bǔ)助等措施的基礎(chǔ)上，建立了縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，安排緩解縣鄉(xiāng)困難的各類獎(jiǎng)補(bǔ)資金達(dá)1569.68億元，是2005年的3.62倍。
施正文稱，這些舉措并沒(méi)有涉及中央和地方財(cái)權(quán)再劃分這一核心，因此并不能從根本上解決縣級(jí)財(cái)政支出壓力過(guò)大的問(wèn)題。
審計(jì)報(bào)告也顯示，由于缺乏相關(guān)法律制度來(lái)規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，出現(xiàn)了上級(jí)政府下放事權(quán)，縣級(jí)政府支出責(zé)任不斷增加、與其自身財(cái)權(quán)不完全匹配的現(xiàn)象。
據(jù)對(duì)54個(gè)縣2010年支出結(jié)構(gòu)的分析，為滿足國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等法定支出的增長(zhǎng)要求和中央有關(guān)部門出臺(tái)的達(dá)標(biāo)增支政策安排的支出，是其當(dāng)年公共財(cái)政支出的77.23%，留給縣級(jí)政府自主安排的財(cái)力占比較小，造成縣級(jí)政府部分財(cái)政性支出存在一定壓力。對(duì)比東部和中西部發(fā)現(xiàn)，54個(gè)縣中，45個(gè)中西部縣的上述比例為81%，高出9個(gè)東部縣約11個(gè)百分點(diǎn)。
調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)晚、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等，截至2011年底，有43個(gè)縣結(jié)轉(zhuǎn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付106.27億元，占其當(dāng)年收到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的35.92%，影響預(yù)算執(zhí)行效果和積極財(cái)政政策的落實(shí)。
