內容摘要：分稅制改革破冰，營改增動了誰的奶酪？
日歷翻到2013年，啟動已滿周年的營業(yè)稅改征增值稅改革的路線已經清晰。
按照現有思路，營改增將有序擴大試點，適時將郵電通信、鐵路運輸、建筑安裝等行業(yè)納入，并根據中央和地方財力，逐步擴大到全國。
營改增，就是一個簡單的營業(yè)稅改增值稅嗎？在中國社科院財貿所所長高培勇眼里，營改增充滿了魅力，這項改革就像潘多拉的盒子，一旦被打開，完全可能引發(fā)一場重大的財稅體制以及經濟社會體制改革。
營改增的推進是一大盤棋，牽扯到中央和地方稅收分成、地方新增稅種的開辟，以及機構和人員的變動。與之相對應，“財權與事權相匹配”或“財力與事權相匹配”的分稅制原則，有了重新審視其布局的必要，以國地稅分設為特點的現行稅收征管格局、中央和地方財稅和行政關系則都將面臨調整和改革。
營改增“疾走”
按照國務院副總理李克強的說法，推進營改增是深化財稅體制改革的“重頭戲”，也是以結構性減稅促進穩(wěn)增長、調結構的“關鍵點”。
十二五時期營改增將推廣至全國。事實上，早在2012年1月1日上海率先啟動改革之時，不少業(yè)界人士就已經意識到，改革將不止局限于上海一地。
“理論上增值稅擴圍長期在某個地區(qū)試點的可能性不大。”一位財稅部門官員對記者表示。由于增值稅實行以票控稅，增值稅進項抵扣需要增值稅發(fā)票，一些地區(qū)的企業(yè)能夠開具增值稅發(fā)票而別的地區(qū)不能，就會形成稅負不公。
隨后一年，營改增在9個省市和3個計劃單列市迅速鋪開。
上海先行先試，緊鄰的蘇州首先坐不住了。因為離上海地理接近，當地的企業(yè)性質和規(guī)模也與上海類似，沒有試點的蘇州地區(qū)稅負比試點的上海稅負就要高。這種情況下，如果蘇州不盡快推進營改增，企業(yè)很可能遷往稅負更輕的上海，于是早在2012年2月，江蘇就開始啟動相關的調研和前期準備工作。
在中國政法大學教授施正文看來，中央經濟工作會議提出2013年繼續(xù)實施積極的財政政策，深化結構性減稅政策，無論是從減稅規(guī)模還是改革重點來看，營改增都是重頭戲。不僅因為營改增本身會推進，更重要的是營改增的改革會觸動現有的中央地方分稅制度，從而可能引發(fā)新的重大財稅體制的變革。
觸動央地關系
快速推進的營改增不可避免帶來財稅體制的變化。
按照財政部財科所副所長劉尚希的解讀，營改增看似僅涉兩個稅種，即增值稅擴大范圍和營業(yè)稅退出，實際上卻牽動了整個財稅體制。從體制的角度觀察，營改增是一個事關財稅體制全局的重大改革。
在目前的營改增試點改革中，“收入分配關系不變”原則加上試點行業(yè)只是九大類繳納營業(yè)稅企業(yè)中的一小部分，暫時還不會影響地方政府特別是地稅部門的地位。但是，一旦按照現有路徑全國推開，影響就會擴大到全國范圍，涉及所有行業(yè)，地稅部門的征繳范圍和地方財政收入的分成都將變成改革不得不面對的問題。
按照現有改革方案，一旦營改增，原本歸地稅系統(tǒng)征收的營業(yè)稅變成國稅系統(tǒng)征收的增值稅，地稅第一大稅種全部成為營業(yè)稅后，地稅的去留將成為問題。
江蘇地稅系統(tǒng)的一位工作人員告訴《華夏時報》記者，在當地營改增過程中，國稅比較主動，如果將營業(yè)稅全部改成增值稅，地稅真的就沒有存在的必要了，“我們的工作就是收點費了。”
施正文也對記者表示，隨著營改增的深入，地稅部門征管范圍會越來越小，國稅、地稅合并的改革是水到渠成的事。
分稅制破冰
更深遠的影響，是現有分稅體制的變化。
高培勇認為，營業(yè)稅作為地方第一大稅種逐漸被增值稅取代，現行的分稅制可能在歸屬關系發(fā)生變化之后做出調整，增值稅分享體制被打破，勢必對1994年以來的分稅制格局提出新的改革要求。
高培勇還指出，營業(yè)稅全部改增值稅后，地方政府幾乎沒有主體稅了，而政府要有獨立的收入來源，尋求收支平衡，就必然要重建地方稅種。
施正文感覺，2013年房產稅改革試點擴大的可能性很大，而這一邏輯下，中央和地方的稅收分成關系和財力事權分配關系都將面臨重構。
劉尚希甚至為營改增全面實施后的分稅制改革提供了多種路徑選擇。
他認為，如果近兩年營改增在全國推行，可考慮增值稅的分享比例保持不變，或在調整的同時，對其他共享稅種同時進行調整，例如在企業(yè)所得稅、個人所得稅中擴大地方的分享比例，或者把個人所得稅完全劃歸地方稅，同時調整企業(yè)所得稅的分享比例。也可以統(tǒng)籌考慮各個稅種，重新劃分中央與地方的財權，重新設定中央稅與地方稅。
如果稅制改革在近兩年有較大進展，可以考慮實行營改增的同時對其他稅種一并改革，據此再考慮財權劃分。如消費稅、資源稅、環(huán)境稅、房產稅等都有改革的空間和增收的潛力。如此進一步完善稅制，調整中央與地方之間的財權劃分才有扎實的基礎。
劉尚希認為，一個影響范圍較小的改革建議，是對增值稅的分享比例進行調整，中央比例下調，地方分享比例上調，具體比例依據測算數據來確定，以不影響地方既得利益為基本原則。
如果改革更為全面，就需要把屬于全民所有的公共資源、資產也納入中央與地方之間的財權劃分范圍，把稅權、費權、產權作為完整財權綜合考慮，徹底調整中央與地方的財權劃分范圍、劃分方式。同時，對中央與地方事權劃分也進行調整，使廣義財權、事權的劃分改革同步推進。
