馬駿：淺談財稅體制改革思路

　　財稅改革的目標(biāo)

　　改變經(jīng)濟(jì)增長方式，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。部分由于財稅體制的弊端（如稅收體系過度依賴間接稅、國有企業(yè)向公共預(yù)算上繳利潤的比例過低、資源和環(huán)境稅費太低、土地財政缺乏透明度等），地方政府和企業(yè)傾向于追求投資拉動和粗放型的GDP增長，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。這些失衡表現(xiàn)在投資比重過大、消費比重過低；工業(yè)比例過大，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后；能源使用效率低、污染嚴(yán)重。需要通過稅收改革（如“營改增”、資源環(huán)境稅費改革）、國有預(yù)算體制改革（如國有企業(yè)上繳紅利制度改革）、地方政府預(yù)算體制改革（增加透明度）、支出改革（如增加對節(jié)能減排的財政支持）來推動增長方式的改變和緩解結(jié)構(gòu)性扭曲。

　　改善收入分配，促進(jìn)社會公平。需要通過個人所得稅改革、增加對民生的支出、改革國有企業(yè)利潤分配制度等在近期內(nèi)遏制住收入分配惡化的趨勢，爭取在中期內(nèi)明顯改善不同收入群體之間的收入分配。需要通過改革中央與地方的財政關(guān)系，提高公共服務(wù)均等化的能力，改善地區(qū)間的收入分配。

　　建立公開、透明、法制化的預(yù)算體制，約束政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，控制宏觀稅負(fù)，減少腐敗。需要通過建立全口徑預(yù)算體制，在幾年之內(nèi)徹底清理所有游離于預(yù)算外的政府收入和支出，通過消除體制外和腐敗性收入，達(dá)到減少宏觀稅負(fù)、提升增長潛力、抑制腐敗的效果。將稅收立法權(quán)收歸人大，避免國家稅收制度過于復(fù)雜和稅收流失。用預(yù)算法規(guī)范政府行為，人大應(yīng)具有預(yù)算修改權(quán)，并可追究政府執(zhí)行預(yù)算的責(zé)任。

　　提高財政的可持續(xù)性，控制系統(tǒng)性風(fēng)險。目前的決策機(jī)制在程序上不重視財政的長期可持續(xù)性。今后，各級政府和人大在確定每年預(yù)算時，應(yīng)該對中長期財政收支和債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)行預(yù)測并以中長期預(yù)算框架的形式公開，確保當(dāng)前政策與財政的長期可持續(xù)性相一致。在地方層面，必須解決基礎(chǔ)設(shè)施融資的巨大需求與地方隱性債務(wù)風(fēng)險之間的尖銳矛盾，建立既能支持城鎮(zhèn)化的融資需求，又能有效控制風(fēng)險的地方債務(wù)管理體制。

　　改革的時間表

　　第一階段（2013-2015年）。在這三年內(nèi)應(yīng)該實現(xiàn)的具體目標(biāo)包括：1）將“營改增”從交通運輸和若干現(xiàn)代服務(wù)業(yè)擴(kuò)大到電訊、鐵路運輸和建筑安裝業(yè)，并從部分地區(qū)推廣到全國；2）大幅度提高資源稅稅率和環(huán)保收費的標(biāo)準(zhǔn)；3）啟動個稅向綜合稅改革的試點，穩(wěn)步擴(kuò)大房產(chǎn)稅的試點；4）顯著提高醫(yī)療、社保、環(huán)保、新能源等支出占政府支出的比重，降低一般性支出（尤其是三公消費）占政府支出的比重；5）建立全口徑的預(yù)算體系，在2015年末清理完畢所有體制外政府收支，公開“機(jī)構(gòu)運行支出”報表；6）提高人大對預(yù)算的約束力，所有新的稅種應(yīng)全部通過人大立法；7）將國有企業(yè)稅后利潤上繳公共預(yù)算的平均比例提高到20%，啟動向社保劃撥上市國有企業(yè)股份的試點；8）建立中長期財政預(yù)算框架，在公布當(dāng)年預(yù)算的同時公布中長期預(yù)算和財政風(fēng)險指標(biāo)的預(yù)測；9）將部分有明顯外部性的支出責(zé)任集中到中央，減少專項轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，保證新的轉(zhuǎn)移支付體制充分反映農(nóng)民工及其子女的教育醫(yī)療等需求在地區(qū)間的轉(zhuǎn)移；10）在“營改增”事實上將部分財源上收中央的同時，將若干稅收以及稅率決定權(quán)下放給地方；11）中央根據(jù)風(fēng)險指標(biāo)，允許一些（如10-20個）地方政府（省、市）獨立發(fā)行市政債，部分替代風(fēng)險更大的、不透明的融資渠道，為今后建立以市場紀(jì)律為基礎(chǔ)的、約束地方融投資沖動的體制打下基礎(chǔ)。應(yīng)該要求獨立發(fā)行市政債的地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表。

　　第二階段（2016-2020年）。在這五年內(nèi)應(yīng)該實現(xiàn)的具體目標(biāo)包括：1）在2017年前，實現(xiàn)“營改增”覆蓋全部服務(wù)業(yè)；2）在2017年前將污染物收費（稅）標(biāo)準(zhǔn)提高到歐洲水平；3）在2020年前完成個稅向綜合稅改革轉(zhuǎn)型，房產(chǎn)稅基本覆蓋主要城市；4）2017年前將國有企業(yè)稅后利潤上繳公共預(yù)算的平均比例提高到35%；5）2020年前，通過向社保劃撥國有企業(yè)股份、提高退休年齡以及調(diào)整統(tǒng)籌與個人賬戶的規(guī)模等改革，基本化解養(yǎng)老金未來缺口對財政可持續(xù)性的巨大威脅；6）到2020年，允許上百個大中城市發(fā)行市政債，允許若干非系統(tǒng)性違約事件以建立市場紀(jì)律，通過建立法律、地方人大、資本市場對地方融資的監(jiān)督和風(fēng)控能力來硬化地方政府的預(yù)算約束。

　　改革的突破口

　　推廣“營改增”。隨著試點的深入，已經(jīng)越來越清楚，“營改增”除了能降低服務(wù)業(yè)和相關(guān)行業(yè)的稅負(fù)、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和專業(yè)化分工之外，還將成為全面改革稅制、推動中央和地方財政關(guān)系改革的重要動力。應(yīng)該爭取在2013年底前完成“營改增”向電訊行業(yè)的擴(kuò)圍，并推廣至全國；在2015底年前完成鐵路運輸和建筑安裝業(yè)的“營改增”；在今后三年適度降低銀行保險（放心保）業(yè)的營業(yè)稅稅率（如從5%降低到4%），以部分對沖利率市場化改革對銀行業(yè)帶來的利潤沖擊。

　　建立全口徑政府預(yù)算體系，提高預(yù)算的法制化程度。建立全口徑財政預(yù)算，由各級人大審批（而非僅僅備案）包括一般財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、完整的國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算在內(nèi)的公共預(yù)算。徹底清理所有未納入預(yù)算的各種體制外收費，在新的預(yù)算法中明確只有全國人大、國務(wù)院、省人大、省政府才有權(quán)規(guī)定向企業(yè)和個人收取稅費，其他任何機(jī)構(gòu)都無此權(quán)力。限期在2015年底前所有稅費都必須經(jīng)過上述程序，否則一律失去法律效力。在2015年底前將國有企業(yè)稅后利潤上繳公共預(yù)算的平均比例提高到20%，并啟動向社保劃撥上市國有企業(yè)股份的試點。

　　真正實現(xiàn)全口徑的財政透明度，使其全面接受人大的監(jiān)督，才能從制度上抑制政府不斷擴(kuò)大自身規(guī)模和過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的沖動；提高公共預(yù)算對國有企業(yè)上交利潤的調(diào)節(jié)作用，限制國有企業(yè)過度投資的能力；通過取締體制外收入來降低廣義宏觀稅負(fù)，提高經(jīng)濟(jì)增長潛力，同時從財政來源上降低發(fā)生腐敗的機(jī)會。

　　通過提高地方預(yù)算透明度迫使其回歸“公共財政”。必須賦予地方人大審批（包括否決和修改）地方政府性基金預(yù)算的權(quán)力，地方人大應(yīng)該規(guī)定工業(yè)用地的最低價格，要求地方政府公開基金預(yù)算的明細(xì)賬目，公開所有稅式支出（包括稅收返還）與向企業(yè)提供財政補(bǔ)貼的項目和受益者，公布地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和或有債務(wù)， 以抑制地方政府過度干預(yù)競爭性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動和過度負(fù)債的沖動。

　　改革中央與地方財政關(guān)系。將有較強(qiáng)“外部性”的司法、跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管、全國性食品和藥品安全監(jiān)管、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等部分支出責(zé)任集中到中央，推動基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌；鼓勵地方在養(yǎng)老金個人賬戶、醫(yī)療、教育、土地等領(lǐng)域探索不同的改革路徑和管理方式。在“營改增”事實上將部分財源上收中央的同時，將特別消費稅和車輛購置稅下放給地方，以保證地方財力與支出責(zé)任相匹配。減少專項轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和透明度。另外，轉(zhuǎn)移支付的新體制必須充分反映農(nóng)民工及其子女的教育和醫(yī)療等公共服務(wù)需求在地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移，減少財政體制對城市化的阻力。

　　擴(kuò)大地方政府獨立發(fā)債的權(quán)力。為了解決基礎(chǔ)設(shè)施融資的巨大需求與陽光融資渠道極為有限之間的矛盾，應(yīng)該逐步建立一個以市政債為基礎(chǔ)的地方政府融資體制。通過立法、市場機(jī)制、增加透明度、加強(qiáng)地方人大監(jiān)督、建立預(yù)警體系等改革來硬化地方政府的預(yù)算約束。今后三年是改革啟動期，爭取在八年內(nèi)將該新體制基本建成。與目前的以行政管控為主的體制相比，這個新體制將有更好的透明度、自我約束機(jī)制、金融風(fēng)險適度分散，可以有效降低地方政府和投資者的道德風(fēng)險。

　　三年內(nèi)改革的具體內(nèi)容包括：1）中央在風(fēng)險指標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇一批地方政府（省、市）允許獨立發(fā)行市政債；2）以立法形式規(guī)定地方債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)上限；3）規(guī)定地方政府發(fā)債所籌得的資金必須用于資本性項目，不得用于經(jīng)常性支出；4）明確宣示中央政府對市政債的償還不承擔(dān)責(zé)任，并在實際運行中允許若干基本沒有系統(tǒng)性風(fēng)險的中小規(guī)模的市政債違約事件發(fā)生，以建立中央承諾不擔(dān)保的可信度，打破地方政府和投資者對上級政府救助（“軟預(yù)算約束”）的預(yù)期；5）所有市政債的發(fā)行必須通過地方人大的預(yù)算批準(zhǔn)；6）提高地方政府財政收支和資產(chǎn)負(fù)債表的信息透明度，以及市政債的信用評級的可信度；7）由中央審計部門負(fù)責(zé)對地方政府公布的財政收支、資產(chǎn)負(fù)債表和償債能力的真實性進(jìn)行審計并公布結(jié)果。

　　初步建立中長期預(yù)算框架，增強(qiáng)財政的可持續(xù)性。中國目前的預(yù)算體制只要求編制當(dāng)年的預(yù)算，沒有從程序上要求政府和人大關(guān)注財政的長期可持續(xù)性。今后三年內(nèi)，應(yīng)該借鑒國外的經(jīng)驗，建立中長期財政預(yù)算框架（包括5-10年財政預(yù)測，并公布主要或有負(fù)債），在公布年度預(yù)算的同時公布中長期預(yù)算框架。采用該框架的目標(biāo)是保證財政資源在代際之間較為平等地分配，抑制財政過度擴(kuò)張的短期沖動，限制隱性和或有負(fù)債，減少長期債務(wù)風(fēng)險。除了預(yù)算部門之外，還應(yīng)該要求人力資源與社會保障部對長期（如今后40年）的養(yǎng)老金缺口和衛(wèi)生費用進(jìn)行預(yù)測，并協(xié)同財政部門估算對財政赤字和債務(wù)的影響以及這些財政壓力將發(fā)生的時點。