[摘　要]我國(guó)加入WTO后，按照遵守國(guó)際規(guī)則、逐步開(kāi)放市場(chǎng)的承諾和WTO規(guī)則的要求，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程將進(jìn)一步加快，同時(shí)政府管理過(guò)程就必然要按照WTO及其成員的要求來(lái)進(jìn)行。WTO的有關(guān)規(guī)則要求將使我國(guó)的制度環(huán)境發(fā)生根本的變化，國(guó)家審計(jì)所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、文化環(huán)境等也將發(fā)生深刻的變化。國(guó)家審計(jì)制度逐漸暴露出許多弊端，因此，國(guó)家審計(jì)制度必須完善與創(chuàng)新；國(guó)家審計(jì)功能必須重新定位，以確保其發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

　　[關(guān)鍵詞]WTO；國(guó)家審計(jì)制度；弊端；完善；創(chuàng)新

　　審計(jì)制度是對(duì)審計(jì)工作管理體系和管理制度的總稱(chēng)，是在一定的社會(huì)基礎(chǔ)上形成的審計(jì)工作各個(gè)方面的關(guān)系，審計(jì)制度包括審計(jì)主體之間的關(guān)系，以及如何界定各自的審計(jì)范圍和職能。目前，國(guó)際上大部分國(guó)家都實(shí)行了審計(jì)監(jiān)督制度。各國(guó)都根據(jù)本國(guó)的政治需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，建立了不同的審計(jì)管理體系和管理制度。我們國(guó)家也一樣有這樣的審計(jì)制度，目的是對(duì)國(guó)家有限的資源監(jiān)督以保證其合理地開(kāi)發(fā)和使用，我國(guó)同其他國(guó)家一樣，逐步形成和完善了國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)與民間審計(jì)三位一體的審計(jì)主體形式，各自在不同的職能職責(zé)范圍內(nèi)行使其審計(jì)監(jiān)督權(quán)力。

　　我國(guó)加入WTO后，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程將進(jìn)一步加快。WTO的前提條件是對(duì)其運(yùn)行機(jī)制和規(guī)范的認(rèn)可，一旦成為其成員就必然要受到該運(yùn)行機(jī)制的制約。加入WTO我國(guó)政府必須遵守這種運(yùn)行規(guī)則，政府管理過(guò)程就必然要按照WTO規(guī)則來(lái)進(jìn)行。WTO的有關(guān)規(guī)則要求將使我國(guó)的制度環(huán)境發(fā)生根本的變化，國(guó)家審計(jì)所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、文化環(huán)境等也將發(fā)生深刻變化。這些變化給國(guó)家審計(jì)提供了巨大發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　一、國(guó)家審計(jì)體制的弊端

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)行國(guó)家審計(jì)制度在一定程度上影響審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性

　　審計(jì)的靈魂是獨(dú)立性，只有獨(dú)立性存在才能發(fā)揮它的權(quán)威性。我國(guó)《憲法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)；《審計(jì)法》又明確規(guī)定，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，人員調(diào)配、辦案經(jīng)費(fèi)等受本級(jí)政府管轄。這種雙重的管理體制，影響著審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)一些經(jīng)濟(jì)案件的有效監(jiān)督，使審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性和威懾力有所削弱，制約著審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。如被管轄者難于監(jiān)督管轄者的經(jīng)濟(jì)行為；審計(jì)工作受到一定程度的行政干預(yù)；現(xiàn)行的人事管理制度影響著審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立行為；審計(jì)經(jīng)費(fèi)難以得到保證。

　?。ǘ┈F(xiàn)行審計(jì)制度制約審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家宏觀調(diào)控中發(fā)揮作用

　　審計(jì)機(jī)關(guān)要想在國(guó)家宏觀調(diào)控方面發(fā)揮作用，就必須在地位上擁有監(jiān)督和約束政府行為的權(quán)力。即政府的權(quán)力越大，審計(jì)所擁有的監(jiān)督力度和廣度也越大，這才能保證審計(jì)功能的發(fā)揮。我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)制度將國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在同級(jí)政府內(nèi)，并接受上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，事實(shí)上是政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，這種有限獨(dú)立性的設(shè)置，在一定程度上制約了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在宏觀調(diào)控中的監(jiān)督保障作用，它所發(fā)揮的作用必然是有限的。審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)，盡管各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一再要求審計(jì)人員從微觀著手、宏觀著眼，既要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，又要從體制、機(jī)制上找問(wèn)題，但事實(shí)上很難做到，在對(duì)政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)時(shí)，往往感到力不從心，這也是我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度存在先天不足所造成的。

　?。ㄈ徲?jì)機(jī)關(guān)難以處理地方利益與國(guó)家利益的矛盾

　　地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者和管理者，肩負(fù)著必要的政府行政管理職能。地方政府在履行職責(zé)時(shí)必須考慮地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，并以維護(hù)這種利益為己任?，F(xiàn)行審計(jì)制度將地方審計(jì)機(jī)關(guān)置于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)地方利益與中央政府及國(guó)家整體利益存在沖突時(shí)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)必然會(huì)服從地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，參與保護(hù)主義，難以獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)行其審計(jì)職責(zé)，維護(hù)國(guó)家利益。

　　（四）現(xiàn)行審計(jì)制度阻礙了審計(jì)工作規(guī)范化進(jìn)程，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

　　審計(jì)監(jiān)督作為一種國(guó)家法定的制度，必須依據(jù)制度的規(guī)定，履行審計(jì)監(jiān)督的職能，按照審計(jì)法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)開(kāi)展工作。這就要求任何單位和個(gè)人，不能人為地?cái)U(kuò)大或縮小審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和權(quán)限。但現(xiàn)行的審計(jì)制度，使審計(jì)監(jiān)督并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的制度化。審計(jì)機(jī)關(guān)每年按照法定程序制訂的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，在具體執(zhí)行過(guò)程中，當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)往往給審計(jì)機(jī)關(guān)交辦事項(xiàng)或強(qiáng)令審計(jì)機(jī)關(guān)參與一些與審計(jì)職能不適應(yīng)的業(yè)務(wù)，超越審計(jì)監(jiān)督范圍和權(quán)限，并且要求審計(jì)機(jī)關(guān)出具結(jié)論性的審計(jì)材料。這種“充分”的權(quán)力又超越了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性。由于審計(jì)機(jī)關(guān)目前普遍缺少自我保護(hù)意識(shí)和合理規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，審計(jì)結(jié)論往往留下了潛在的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在執(zhí)行這些業(yè)務(wù)的過(guò)程中，審計(jì)人員實(shí)施的審計(jì)程序也難以規(guī)范化，從而使政府審計(jì)監(jiān)督權(quán)彈性也過(guò)大，不適應(yīng)審計(jì)工作變化的客觀需要。

　　如果不對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)制度進(jìn)行改進(jìn)，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性就難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)存在的基礎(chǔ)就值得懷疑。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須完善和創(chuàng)新現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)制度。

　　二、國(guó)家審計(jì)制度創(chuàng)新的構(gòu)思

　?。ㄒ唬┚S護(hù)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，從領(lǐng)導(dǎo)體制上逐步改進(jìn)與完善

　　我們要逐步創(chuàng)造條件，修改憲法的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)制度。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)形式上獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，實(shí)質(zhì)上獨(dú)立地開(kāi)展工作。所有中央國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的任命，均由當(dāng)時(shí)屆別的中央行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)提名，報(bào)經(jīng)當(dāng)時(shí)屆別的中央立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)，然后報(bào)送中央立法機(jī)關(guān)和中央國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)備案。中央立法機(jī)關(guān)可以依法否決地方立法機(jī)關(guān)對(duì)地方國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的任命，中央國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以向中央立法機(jī)關(guān)建議是否否決地方立法機(jī)關(guān)對(duì)地方國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的任命。中央立法機(jī)關(guān)有權(quán)罷免國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)。地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)提請(qǐng)中央立法機(jī)關(guān)罷免地方國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)。上級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)撤換下級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)。上級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)提請(qǐng)本級(jí)立法機(jī)關(guān)向中央立法機(jī)關(guān)建議罷免下級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)。本級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)立法機(jī)關(guān)和上級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，由本級(jí)立法機(jī)關(guān)審議，由上級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審閱。上級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的工作報(bào)告有異議的，有權(quán)向負(fù)責(zé)審議工作報(bào)告的立法機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)。中央國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)制定全國(guó)統(tǒng)一的審計(jì)工作專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的審計(jì)工作專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立地開(kāi)展本地區(qū)的國(guó)家審計(jì)工作。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的所有工作都必須向立法機(jī)關(guān)匯報(bào)，除涉及國(guó)家安全的內(nèi)容外，都必須向公民公告。是否涉及國(guó)家安全的標(biāo)準(zhǔn)，由中央立法機(jī)關(guān)規(guī)定。

　?。ǘ?shí)行國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的職業(yè)化

　　嚴(yán)格職業(yè)準(zhǔn)入，實(shí)行國(guó)家審計(jì)人員職業(yè)資格全國(guó)統(tǒng)一考試制度?？荚嚢ㄕ嗡刭|(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)兩個(gè)方面?？荚嚭细?，可以試用，試用期滿再合格者即準(zhǔn)入該職業(yè)；將此職業(yè)劃分為不同的職業(yè)技術(shù)等級(jí)，提高職業(yè)技能，實(shí)行強(qiáng)制終身教育制度；非因法定事由審計(jì)人員不得隨便被撤換；維護(hù)他們的職業(yè)權(quán)威；同時(shí)完善職業(yè)監(jiān)督，實(shí)行不當(dāng)行為懲戒制度；提高職業(yè)待遇，實(shí)行區(qū)別于公務(wù)員的工資福利制度。

　?。ㄈ┙?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)決算獨(dú)審議制度

　　每年由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要向本級(jí)立法機(jī)關(guān)提出年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算和臨時(shí)預(yù)算，經(jīng)本級(jí)立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)后，由行政機(jī)關(guān)予以保證。年度終了，由立法機(jī)關(guān)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)本級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的決算予以審計(jì)向立法機(jī)關(guān)提出審計(jì)報(bào)告，確定其財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)、合法，并確定懲獎(jiǎng)辦法，在業(yè)務(wù)上，由立法機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的決策予以審議并向公司公告。

　　三、WTO的影響與國(guó)家審計(jì)功能定位的思考

　　中國(guó)加入WTO事實(shí)上形成了中國(guó)制度環(huán)境的全新變革。這種變革至少可在以下兩個(gè)方面得到體現(xiàn)。一方面，中國(guó)加入WTO被視為中國(guó)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育和完善以及中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更廣泛地融入全球化進(jìn)程契機(jī)。加入WTO的前提條件是對(duì)其運(yùn)行機(jī)制和規(guī)范的認(rèn)可，一旦成為其成員就必然要受到該運(yùn)行機(jī)制的制約。中國(guó)政府做出了遵守這種運(yùn)行機(jī)制的承諾，政府管理過(guò)程就必然要按照WTO及其成員的要求來(lái)進(jìn)行。另一方面，我國(guó)政府也將從行政權(quán)威的管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榈统杀?、高效率、運(yùn)作規(guī)范的服務(wù)型政府。國(guó)家審計(jì)所面臨的審計(jì)環(huán)境也將發(fā)生重要改變。這兩大變化必然導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)的功能定位做出相應(yīng)的調(diào)整。

　　（一）國(guó)家審計(jì)功能應(yīng)定位于促進(jìn)政府對(duì)社會(huì)公共責(zé)任的加強(qiáng)

　　作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家審計(jì)，其功能定位于獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，身負(fù)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)鑒證和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)三大職能。1983年國(guó)家審計(jì)署成立以來(lái)，實(shí)行審計(jì)署對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的行政體制。現(xiàn)實(shí)選擇是加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性，完善審計(jì)體制，提升審計(jì)工作的公開(kāi)透明度，由立法機(jī)關(guān)建立審計(jì)結(jié)果公告制度，研究審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)外公布審計(jì)結(jié)果的形式、內(nèi)容、時(shí)間和方式等，盡快推行這一制度，為審計(jì)工作創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性，促進(jìn)政府真正對(duì)社會(huì)、對(duì)人民負(fù)責(zé)，合理分配資源并合法的開(kāi)發(fā)和利用，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)作。

　?。ǘ﹪?guó)家審計(jì)從重視企業(yè)的效益審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曊目?jī)效審計(jì)，促進(jìn)政府完善制度與規(guī)則。

　　WTO規(guī)則、全球一體化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，將加快我國(guó)政府改革的實(shí)踐步伐。政府變直接宏觀經(jīng)濟(jì)管理為間接宏觀經(jīng)濟(jì)管理，政府運(yùn)作的重心在于提供有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)作的制度，順應(yīng)環(huán)境變化實(shí)施制度變革，完善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。這客觀上要求財(cái)務(wù)審計(jì)與管理審計(jì)并重，國(guó)家審計(jì)從重視企業(yè)的效益審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曊目?jī)效審計(jì)，特別是政府行為經(jīng)濟(jì)效果的分析，促進(jìn)政府完善制度與規(guī)則，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家審計(jì)應(yīng)圍繞這一核心來(lái)展開(kāi)改革和調(diào)整。一方面，須加強(qiáng)政府審計(jì)的力度，擴(kuò)大政府審計(jì)的覆蓋面。另一方面，應(yīng)把企事業(yè)單位及具體項(xiàng)目的審計(jì)與政府績(jī)效的評(píng)價(jià)聯(lián)系在一起。這種轉(zhuǎn)變從更深層次講，是審計(jì)觀念的轉(zhuǎn)變，是從傳統(tǒng)行政管理模式向現(xiàn)代行政管理模式轉(zhuǎn)變的思維起點(diǎn)。

　?。ㄈ┪覈?guó)加入WTO，世貿(mào)組織的所有協(xié)議將成為我國(guó)政府行為的規(guī)則

　　首先，我國(guó)需要確立完整的國(guó)家審計(jì)規(guī)范體系，將國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則從目前下屬于審計(jì)署頒布的部門(mén)審計(jì)規(guī)章的地位中獨(dú)立出來(lái)，單獨(dú)構(gòu)建合理的審計(jì)準(zhǔn)則框架，明確國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的定位。

　　其次，對(duì)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的體系進(jìn)行擴(kuò)充修整，構(gòu)建類(lèi)似于國(guó)際政府審計(jì)準(zhǔn)則“兩層構(gòu)架”復(fù)式的準(zhǔn)則體系。即體系分為審計(jì)準(zhǔn)則和指導(dǎo)資料兩層；再在審計(jì)準(zhǔn)則層面上，建立財(cái)務(wù)審計(jì)準(zhǔn)則體系和績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則體系，將現(xiàn)有的國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則體系納入財(cái)務(wù)審計(jì)體系的范疇，同時(shí)隨著我國(guó)對(duì)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐與研究的開(kāi)展與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)國(guó)家績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則體系的建設(shè)，充分反映國(guó)家審計(jì)的特征。

　　最后，為了使我國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則更加嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，建議在準(zhǔn)則內(nèi)容結(jié)構(gòu)中添加“政府審計(jì)的基本要求”部分，作為我國(guó)實(shí)施國(guó)家審計(jì)的基本前提。在審計(jì)準(zhǔn)則的具體內(nèi)容上，需要適當(dāng)增加其技術(shù)性、指導(dǎo)性比重，提高審計(jì)準(zhǔn)則的可靠操作性，以協(xié)調(diào)我國(guó)國(guó)家審計(jì)與國(guó)際政府審計(jì)工作的規(guī)范和質(zhì)量。

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