摘要：“安然一安達(dá)信”事件后，單一的CPA行業(yè)自律模式受到批評，美國政府通過立法和新設(shè)獨立的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對CPA行業(yè)的行政監(jiān)管，會計師職業(yè)界和各國政府會計市場監(jiān)管當(dāng)局也開始對現(xiàn)有的模式進(jìn)行反思。中國財政部終止了CICPA對全國CPA行業(yè)的委托行政管理職能，直接由財政部會計司、條法司和監(jiān)督局行使。CPA管理體制廣受關(guān)注。本文對英美CPA行業(yè)及其管理體制的演進(jìn)進(jìn)行了全面考察，以期為中國CPA管理當(dāng)局提供可資借鑒的建議。

　　關(guān)鍵詞：注冊會計師；行業(yè)協(xié)會；民間審計

　　在市場經(jīng)濟(jì)比較成熟的國家，除了健全法制外，它們十分重視行業(yè)協(xié)會的作用。注冊會計師協(xié)會就是自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)、自我監(jiān)督、自我保護(hù)的組織之一。它是資本市場發(fā)展的客觀要求和注冊會計師（CPA）職業(yè)成熟的必然結(jié)果。在維護(hù)資本市場的公信力方面，注冊會計師協(xié)會一直發(fā)揮著重要的作用?？疾煊⒚繡PA的發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的作用不僅未因加強(qiáng)監(jiān)管而削弱，反而因會計丑聞而得到強(qiáng)化。研究行業(yè)協(xié)會對這一行業(yè)的歷史性貢獻(xiàn)，對于我們重新構(gòu)造CPA管理體制有十分重要的參考作用。

　　一、英美注冊會計師管理體制的變遷

　　英國是近代世界民間審計的發(fā)祥地。18～19世紀(jì)，英國會計師行業(yè)也是魚龍混雜。崇高的社會地位和可觀的經(jīng)濟(jì)收入曾誘使一些毫無專業(yè)技能和職業(yè)道德的人在早期注冊松散的情況下混入了會計師隊伍，使公眾利益和市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制受到嚴(yán)重?fù)p害。英國當(dāng)時也采取了行政干預(yù)的措施，但往往一管就死，一放就亂。而扭轉(zhuǎn)這一兩難局面的有效辦法是建立行業(yè)協(xié)會。1853年，愛丁堡的會計師們?yōu)榱思儩嶊犖椋瑒?chuàng)造性地建立了自己的組織——愛丁堡會計師協(xié)會，由于這一制度創(chuàng)新提高了行業(yè)技術(shù)門檻，規(guī)范了執(zhí)業(yè)環(huán)境，英國各地會計師們爭相效仿。他們先后成立了10余家會計師協(xié)會，這些組織通過會員資格認(rèn)證、教育、考試和加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)等手段不斷完善自己的技術(shù)、知識和學(xué)習(xí)能力，既提高了會計師隊伍的素質(zhì)，保證了審計業(yè)務(wù)的公正性，同時，也為當(dāng)時審計理論與實務(wù)做出了貢獻(xiàn)。

　　直到現(xiàn)在，英國雖然也加大了對會計師職業(yè)的監(jiān)管力度，但政府的直接干預(yù)仍然很少。負(fù)責(zé)會計師行業(yè)監(jiān)督的英國會計業(yè)聯(lián)會并不具有法定地位，它是由當(dāng)?shù)?個主要會計師公會出資組成，再聘任獨立人士來進(jìn)行監(jiān)督管理的，政府“不費分文”，且英國政府已表態(tài)不會資助該聯(lián)會。由此可見，英國會計業(yè)聯(lián)會的監(jiān)督實際上是一種行業(yè)自我監(jiān)督。

　　與英國在公共會計師發(fā)展初期的混亂狀況不同，美國注冊會計師接受的是成熟的英國特許會計師的技術(shù)和方法，并且很快建立了自己的組織，加強(qiáng)了會員的資格審查和職業(yè)道德建設(shè)。由于英美文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的水乳交融關(guān)系，美國對這一制度的移植十分成功，早期的注冊會計師職業(yè)發(fā)展比較順利，行業(yè)自律的成效也得到美國政府的承認(rèn)。20世紀(jì)30年代以前，美國會計師行業(yè)主要是由美國會計師協(xié)會和美國公證會計師協(xié)會兩個行業(yè)協(xié)會來主導(dǎo)的。

　　1933年是美國注冊會計師發(fā)展史上的一個重要標(biāo)志。1933年后，美國頒布了證券二法，并成立了獨立的具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的聯(lián)邦證券管理機(jī)構(gòu)——證券及交易委員會（Federal Securities＆Exchange Commission，SEC），SEC的成立，標(biāo)志著美國注冊會計師行業(yè)外部監(jiān)管的開始。

　　引發(fā)美國加強(qiáng)對CPA行業(yè)監(jiān)管的動因之一是1929～1933年出現(xiàn)的對當(dāng)時美國和世界經(jīng)濟(jì)都產(chǎn)生巨大影響的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。雖然導(dǎo)致危機(jī)的因素很多，但是，美國朝野深感缺乏可信的財務(wù)報表信息是此次市場崩潰的原因之一。1933年5月，美國出臺《證券法》，1934年6月美國出臺《證券交易法》。為保證《證券交易法》的實施，美國國會專門成立了證券及交易委員會（SEC）加強(qiáng)了對公眾公司和會計師行業(yè)的管理。在后來的實踐中，證券二法和SEC對規(guī)范會計師職業(yè)市場發(fā)揮了重要的作用。盡管SEC有兩法賦予的執(zhí)法權(quán)力，具有完善的司法監(jiān)督機(jī)制，但它對會計師職業(yè)的管理只作原則性的法定要求，主要的工作仍是依靠美國會計師協(xié)會的行業(yè)自律來進(jìn)行的。而美國會計師協(xié)會并沒有辜負(fù)SEC和公眾的期望，它自此開始建立并不斷完善了會計的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和道德準(zhǔn)則，成為世界民間審計的先鋒。

　　當(dāng)然，外部監(jiān)督如果不能及時有效，由于環(huán)境的復(fù)雜性和理性的有限性，行業(yè)內(nèi)的巨頭也會形成對市場的壟斷，甚至左右行業(yè)協(xié)會，自律的效果就會因此大打折扣。加之公眾公司管理當(dāng)局蓄意欺詐，審計失誤的現(xiàn)象就難以避免。由于這一弊端一直未得到很好的治理，在20世紀(jì)60～70年代，美國出現(xiàn)了所謂的針對注冊會計師“訴訟浪潮”，并由此引發(fā)了美國國會參眾兩院在1977～1978年間，就如何加強(qiáng)注冊會計師行業(yè)監(jiān)管等問題舉行了一系列聽證會，最終導(dǎo)致了注冊會計師行業(yè)管理體制的第三次變革。1984年是美國注冊會計師發(fā)展史上的另一個重要標(biāo)志。在1984年實施的《統(tǒng)一會計師法案》的框架下，各州的會計事務(wù)委員會（Public Accounting Committee）承擔(dān)了對會計職業(yè)的行政性監(jiān)督管理職能。此前，美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）為了避免政府部門或其授權(quán)部門對行業(yè)監(jiān)管的全面介入，向國會提出了允許注冊會計師行業(yè)實行自律監(jiān)管的請求，并為此建立了一整套的自律監(jiān)管機(jī)制，專門成立了獨立于AICPA的行業(yè)自律性機(jī)構(gòu)——公共監(jiān)督委員會（Public Oversight Board，POB），代表公眾利益監(jiān)督AICPA上市公司業(yè)務(wù)部的工作，并對注冊會計師的獨立性和審計質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督和檢查。但這一努力并沒有得到認(rèn)可，在國會和公眾壓力下，美國會計事務(wù)委員會全國聯(lián)合會（NASBA）于1980年4月頒布了一項注冊會計師范本法，由它的會員——各州會計事務(wù)委員會負(fù)責(zé)執(zhí)行，并由它們向州立法機(jī)構(gòu)提出建議。1983年1月AICPA和NASBA聯(lián)合成立了委員會，共同制定并于1984年出臺了一個注冊會計師法案范本，后改名為《統(tǒng)一會計師法案》。此《法案》頒布后，各州會計事務(wù)委員會承擔(dān)了監(jiān)督管理會計職業(yè)的行政性職能。

　　《統(tǒng)一會計師法案》規(guī)定，其法定成員“必須有半數(shù)以上是持證注冊會計師或者擁有提供會計服務(wù)方面的專業(yè)經(jīng)驗，非持證成員也應(yīng)擁有財務(wù)會計方面的專業(yè)經(jīng)驗，目的是有能力對個人或會計師事務(wù)所進(jìn)行資格評審”。這又顯示出它具有鮮明的政府和行業(yè)結(jié)合管理的特征。在這一體制下，政府雖然加強(qiáng)了外部監(jiān)管，但主要還是依靠AICPA的同業(yè)互查和公共監(jiān)督委員會（POB）的自律性管理。

　　2002年是美國會計師職業(yè)管理的一個新的標(biāo)志。雖然從獨立性上講，各州的會計事務(wù)委員會要高于由各會計公司等單位資助的行業(yè)自律性機(jī)構(gòu)——公共監(jiān)督委員會，但美國會計師職業(yè)界始終是風(fēng)波不斷，2002年前后美國更是先后暴露了令世界震驚的安然公司、世通公司、施樂公司等一大批巨型上市公司的財務(wù)欺詐案和涉及世界的五大會計公司的審計失敗案，引發(fā)了美國的經(jīng)濟(jì)動蕩和政治危機(jī)。由此導(dǎo)致《索克斯法案》框架下的注冊會計師體制。

　　二、《索克斯法案》與美國新的會計管理架構(gòu)

　　《索克斯法案》（Sarbanes Oxley ACT，簡稱《SOX法案》），又稱《2002年公眾公司會計改革和投資者保護(hù)法案》。它是美國在經(jīng)歷了一系列嚴(yán)重打擊金融、經(jīng)濟(jì)和投資者信心的會計丑聞，美國政府面臨國會中期選舉等一系列壓力的情況下，美國國會以絕對多數(shù)于2002年7月24日通過的關(guān)于會計監(jiān)管和公司治理的一攬子改革法案。2002年7月30日，布什總統(tǒng)簽署了該項法案。該法案的生效成為自1933年《證券法》通過以來美國證券法律制度和注冊會計師管理體制所經(jīng)歷的最大調(diào)整之一。

　　《索克斯法案》內(nèi)容較多，它從強(qiáng)化信息披露和財務(wù)會計處理的準(zhǔn)確性，確保注冊會計師的獨立性，以及改善公司治理等方面對現(xiàn)行的證券、公司和會計法律進(jìn)行了多處重大修改，而且針對公眾公司新增了許多相當(dāng)嚴(yán)厲的法律規(guī)定。對注冊會計師行業(yè)管理，該方案最大的變化之一是：新設(shè)了獨立的“公眾公司會計監(jiān)察委員會”（Public C0mpany Accounting OversightBoard，PCAOB）來管理和監(jiān)督從事公眾公司審計的會計公司（Accounting Firm）的資質(zhì)和業(yè)務(wù)活動，從而完成了對會計職業(yè)資本市場信息披露監(jiān)管領(lǐng)域管理體制的一次調(diào)整。調(diào)整后的美國注冊會計師管理體制最主要特征是：兼顧政府調(diào)控要求、專業(yè)組織特點、社會公眾利益之間的平衡，考慮到社會各界的參與、滿足專業(yè)團(tuán)體的專業(yè)管理需要，也強(qiáng)調(diào)了政府的有效監(jiān)督。變革后的美國注冊會計師管理體制有以下幾點應(yīng)引起注意。

　　1.新設(shè)獨立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，但范圍受限。公眾公司會計監(jiān)察委員會（PCAOB）是在美國證券交易管理委員會（SEC）監(jiān)督下的、法律授權(quán)的另一個非政府性質(zhì)的、獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而“不應(yīng)作為美國政府的部門或機(jī)構(gòu)”。雖然法律賦予它對會計師行業(yè)很大的行政監(jiān)督權(quán)，但并非權(quán)力無邊，它只涉及公眾公司信息披露者執(zhí)業(yè)的資格、執(zhí)業(yè)程序和執(zhí)業(yè)結(jié)果全過程。對于從事非公眾公司審計的3000多家會計公司（會計師事務(wù)所）則不予監(jiān)管，仍通過同業(yè)互查來實現(xiàn)。

　　2.行政監(jiān)管中實行專家委員會決策制。PCAOB的行政監(jiān)管實行專家委員會決策制，委員會設(shè)5名專職理事。理事是由SEC經(jīng)與美國財政部、聯(lián)邦儲備委員會磋商后任命，其中2名而且只能有2名理事是符合一州或更多州要求的注冊會計師，但限定“如果2名理事中有一名是主席，其在委員會任職前至少5年不可以是執(zhí)業(yè)會計師”，并要求超過一半的委員能夠代表公眾利益，以提高公眾公司信息披露的可靠性。專家委員會決策制度的實行確保了決策的公開性、獨立性、專業(yè)性，既使社會公眾的利益得到保障，也使注冊會計師受到公正的對待。

　　3.行業(yè)自律的作用并未予以否認(rèn)。此前由《統(tǒng)一會計師法案》所確立的同業(yè)互查制度并沒有被否認(rèn)，美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）上百年來形成的行業(yè)自律監(jiān)管體系以及美國會計事務(wù)委員會全國聯(lián)合會（NASBA）也得以保留。

　　雖然從縱向看，《索克斯法案》在美國注冊會計師管理史上是一次重大的變革，它明確了行政監(jiān)督的地位和權(quán)威，但實際上，與其它市場化程度不太高的國家相比，美國此次變革的力度并不大，行政性權(quán)力的范圍也十分有限。為什么此次變革會對會計業(yè)界產(chǎn)生如此重大的影響，有人甚至說布什是“亂世用重典”，這與英美等國長期實行的以行業(yè)自律為主的管理體制有關(guān)。

　　三、行業(yè)協(xié)會自律方式

　　從CPA職業(yè)及其管理體制的演化可以看出，隨著外部監(jiān)管的力度的加大，AICPA行業(yè)自律的作用也不斷地得到加強(qiáng)。注冊會計師協(xié)會只是民間組織，既無司法監(jiān)督權(quán)，也無行政管理權(quán)，為什么能在西方發(fā)揮巨大作用呢？行業(yè)自律的權(quán)力和權(quán)威來自何處？行業(yè)協(xié)會的權(quán)力和權(quán)威并非法律或政府授權(quán)的，而是來源于協(xié)會在行業(yè)內(nèi)的影響和嚴(yán)格的自律。英美的注冊會計師協(xié)會的行業(yè)自律一般采用三種方式：

　　第一種是認(rèn)證。注冊會計師職業(yè)是一個令人尊敬的職業(yè)，也是一個高收入的階層。在注冊會計師的發(fā)展歷程中，為了純潔隊伍，提高執(zhí)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，加強(qiáng)資格認(rèn)證一直是保持其權(quán)威性的重要手段。沒有經(jīng)過注冊會計師協(xié)會認(rèn)證的團(tuán)體和個人將被認(rèn)為是不具備注冊會計師水平而無法在會計師職業(yè)市場上立足。

　　第二種是懲罰。行業(yè)協(xié)會有嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和道德準(zhǔn)則，為了能根據(jù)行業(yè)出現(xiàn)的問題有針對性地進(jìn)行事前事后持續(xù)監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會可以運用自律處罰、業(yè)務(wù)研討、質(zhì)量評價、專業(yè)指引等手段來解決行業(yè)中存在的問題。如果發(fā)現(xiàn)有違反行業(yè)規(guī)范、搞不正當(dāng)競爭、損害同行和客戶利益的會員，協(xié)會便會采取懲罰措施，如取消會員資格，禁止在本行業(yè)從業(yè)，甚至向法庭起訴。實踐證明，這種行業(yè)約束行之有效。

　　第三種是獎勵與教育。美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）是美國注冊會計師的全國性專業(yè)協(xié)會，會員33萬人。會員既有在會計公司執(zhí)業(yè)，也有在私有企業(yè)、教育機(jī)構(gòu)和政府部門工作，他們代表著會計實務(wù)界的較高水平。對于行業(yè)優(yōu)秀人士，協(xié)會給予獎勵。如加州會計師協(xié)會每年頒發(fā)一次“杰出服務(wù)獎”，授予那些提供長期、杰出服務(wù)的人士。這樣既可提高公眾關(guān)于該行業(yè)對社會貢獻(xiàn)的認(rèn)識，又能鼓勵更多的業(yè)內(nèi)人士取得相似的業(yè)績。此外，AICPA也十分重視會員的后續(xù)教育，每個會員每年都有嚴(yán)格的后續(xù)教育規(guī)定，以確保會員的素質(zhì)不斷提高。

　　四、英美會計師行業(yè)管理體制演化的啟示

　　從英美會計師行業(yè)管理體制的演化，我們可以得到下列啟示：

　　1.美國注冊會計師管理體制作為一種制度安排，它是在相關(guān)組織的相互作用下逐步演進(jìn)、不斷完善的。它從借鑒英國成立行業(yè)協(xié)會進(jìn)行自律，到受制于獨立機(jī)構(gòu)的司法監(jiān)督，再到接受獨立的非政府機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督，最終成就了注冊會計師行業(yè)的全方位管理體系。這個過程并非一蹴而就，是經(jīng)過了長時間的探索，并付出了沉重的代價。無論是那種模式，在設(shè)計之初，是基本適合其制度環(huán)境，隨著環(huán)境的變遷，路徑依賴的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，最終導(dǎo)致政府強(qiáng)制性的制度安排。因此，行業(yè)協(xié)會必須時刻保持其有效性和活力。

　　2.行業(yè)自律的作用不可小覷。盡管美國注冊會計師行業(yè)發(fā)展道路并不平坦，但行業(yè)協(xié)會一直為之發(fā)揮著重要的作用。1934年前美國注冊會計師行業(yè)幾乎全是靠行業(yè)自律管理，SEC成立后，日常的監(jiān)管主要靠行業(yè)自律，1984年《統(tǒng)一會計師法案》實施后，各州會計事務(wù)委員會對注冊會計師的監(jiān)管主要也是通過同業(yè)互查來實現(xiàn)的。安然安達(dá)信事件后，同業(yè)互查的作用受到質(zhì)疑，行業(yè)自律一時也成了眾矢之的。但是矯枉過正卻不可因噎廢食，行業(yè)自律的功勞不可抹煞，其地位也無法替代。因此，2002年《索克斯法案》下的注冊會計師監(jiān)管只是加大了外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性，也沒有否認(rèn)行業(yè)自律的作用。實際上，在加強(qiáng)外部監(jiān)督的同時，充分利用行業(yè)自律的作用，不但能降低監(jiān)管成本，而且能夠提高監(jiān)管效率。

　　3.外部監(jiān)督的靈魂是監(jiān)督的實質(zhì)性獨立。外部監(jiān)督是制度的重要構(gòu)成要素，作為一項正式約束，它對規(guī)范會計師職業(yè)環(huán)境中的相互關(guān)系，減少其不確定性，監(jiān)督行業(yè)自律的有效性有著不可或缺的作用。外部監(jiān)督的缺乏必然會導(dǎo)致自律效果的減退。雖然注冊會計師是作為獨立的第三方來提供公正的審計鑒證的，但這一業(yè)務(wù)本身是一種商業(yè)性的服務(wù)，有很大的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系直接或間接影響到其審計結(jié)論的客觀性，因此必須健全外部監(jiān)督，提高違約成本。注冊會計師外部監(jiān)督的靈魂是其實質(zhì)性獨立。變革前注冊會計師管理體制所實行的由各州的會計事務(wù)委員會進(jìn)行的監(jiān)督所以未能防患于未然，并非形式上的不獨立，而是因為它對會計行業(yè)的監(jiān)控過于倚仗各大會計公司之間的同業(yè)互查。由于互查機(jī)構(gòu)之間休戚相關(guān)，使這種本來十分有效的專業(yè)性檢查變成了隔靴搔癢。

　　4.我國實行的由政府財政部門直接監(jiān)管會計師職業(yè)模式應(yīng)注意下列問題：

　?。?）行政監(jiān)督要防止走極端。加強(qiáng)行政監(jiān)管目的是要達(dá)到實效，而不僅僅是權(quán)力的分配。在行政監(jiān)管中既要加大力度，又要避免行政機(jī)構(gòu)和行政權(quán)力的膨脹，成為一個十足的官僚機(jī)構(gòu)。行政監(jiān)管中要切實發(fā)揮專家委員會的作用，使之有責(zé)有權(quán)，而不是顧而不問。會計監(jiān)管部門要注意與證券監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，避免政出多門，各自為政。在條件成熟后，注冊會計師的監(jiān)管應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向由獨立的非行政機(jī)構(gòu)監(jiān)管，避免政府作為利益的一方因?qū)徲嬋藛T的直接干預(yù)而損害監(jiān)管的公平性。

　?。?）CICPA行業(yè)自律必須得到加強(qiáng)。我們必須認(rèn)識到，從制度設(shè)計方面考慮，我國政府此次對CICPA行政職能的剝離是為了更好地發(fā)揮其行業(yè)協(xié)會的自律作用，而不是限制。CICPA應(yīng)借這一機(jī)會開展自律機(jī)制的重構(gòu)。當(dāng)然，在此次剝離CICPA行政職能時，可能有矯枉過正之處，應(yīng)予糾正。剝離不能僅僅成為權(quán)力和利益的重新分配，不要剝離CICPA作為一個協(xié)會應(yīng)有的權(quán)限。對于已經(jīng)剝離又確屬行業(yè)協(xié)會自律所必須的權(quán)限，政府應(yīng)予歸還，以保障中注協(xié)有更多的精力和權(quán)利來進(jìn)行自律，從而減輕政府監(jiān)管的壓力。

　?。?）注意行政監(jiān)督與行業(yè)自律的有機(jī)協(xié)調(diào)。行政監(jiān)督與行業(yè)自律不是非甲即乙、此消彼長的排斥關(guān)系，而是共同利益一致的分工協(xié)作關(guān)系。目的都是促進(jìn)注冊會計師職業(yè)的規(guī)范發(fā)展和保障社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康運行。因此，在新的注冊會計師管理體制下要注意兩者有機(jī)協(xié)調(diào)。監(jiān)管工作要充分發(fā)揮自律的作用，行業(yè)自律也要利用行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的威懾力量。

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