【摘  要】從本質(zhì)上理解，我國(guó)政府的宏觀調(diào)控行為的產(chǎn)生機(jī)制為集中決策機(jī)制。由于政府集中決策機(jī)制存在決策參考的信息不完備、評(píng)價(jià)政策效益的機(jī)制不完善兩方面的缺陷，政府宏觀調(diào)控行為可能演變成規(guī)范意義上的不恰當(dāng)行為。國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和監(jiān)督主體地位兩方面的特征決定了國(guó)家審計(jì)可以成為政府宏觀調(diào)控行為決策的信息提供者和政策效益的監(jiān)督者。國(guó)家審計(jì)優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為的路徑則也集中在這兩方面。

　　【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì) 宏觀調(diào)控 集中決策 優(yōu)化路徑

　　審計(jì)學(xué)術(shù)界關(guān)注國(guó)家審計(jì)在政府宏觀調(diào)控中的作用問(wèn)題由來(lái)已久。討論卻始終圍繞應(yīng)該發(fā)揮什么作用、如何發(fā)揮作用的框架，而忽視了國(guó)家審計(jì)在優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，在行政模式的國(guó)家審計(jì)制度下，國(guó)家審計(jì)強(qiáng)調(diào)為政府服務(wù)，而政府宏觀調(diào)控行為產(chǎn)生機(jī)制的缺陷決定了國(guó)家審計(jì)在完善政府決策機(jī)制、優(yōu)化政府調(diào)控行為中應(yīng)發(fā)揮的作用和行為路徑。

　　一、我國(guó)政府宏觀調(diào)控行為的產(chǎn)生機(jī)制

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，信息不對(duì)稱、外部性等市場(chǎng)缺陷提供了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。但就現(xiàn)實(shí)的政府制度而言，政府宏觀調(diào)控行為卻可能是規(guī)范意義上的不恰當(dāng)行為。優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為必須從其產(chǎn)生機(jī)制入手，而政府宏觀調(diào)控行為產(chǎn)生機(jī)制屬于公共選擇的范疇。

　　公共選擇理論認(rèn)為，政府是帶有不同的具體利益內(nèi)容，同時(shí)又抱有個(gè)人利益最大化追求的個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的舞臺(tái)。在政府機(jī)制的框架下，同市場(chǎng)機(jī)制一樣，人們?cè)诒舜说慕?jīng)濟(jì)交往中，既有矛盾又有合作，機(jī)制運(yùn)行的動(dòng)力很大程度上也來(lái)自個(gè)人逐利行為。如果機(jī)制的架構(gòu)適宜，那么通過(guò)這一機(jī)制架構(gòu)會(huì)有助于將分散的個(gè)人逐利行為導(dǎo)向全民利益的最大化。研究政府宏觀調(diào)控行為的產(chǎn)生機(jī)制，就是要說(shuō)明政府決策的機(jī)理及其改進(jìn)的方向，提出一個(gè)最優(yōu)化的政府機(jī)制模型。根據(jù)決策機(jī)制所遵循的原則，政府宏觀調(diào)控行為產(chǎn)生機(jī)制主要表現(xiàn)為四種形式：一致同意原則下的維克塞爾-林達(dá)爾機(jī)制；多數(shù)票決定原則下的直接民主機(jī)制或間接民主決策機(jī)制以及集中決策機(jī)制等。從我國(guó)政府宏觀調(diào)控的產(chǎn)生過(guò)程來(lái)看，雖然由全體民眾選舉出的全國(guó)人大代表對(duì)宏觀調(diào)控政策的產(chǎn)生和執(zhí)行起到了決定和監(jiān)督作用，是一種表象上的間接民主決策機(jī)制。但筆者認(rèn)為，我國(guó)政府宏觀調(diào)控行為的產(chǎn)生機(jī)制實(shí)質(zhì)上區(qū)別于間接民主決策機(jī)制，是一種規(guī)范意義上的集中決策機(jī)制，即由一個(gè)人或者一個(gè)人數(shù)很少的集體獨(dú)立宏觀調(diào)控的行為和手段。在這種機(jī)制下，決策者可以參考他人意見(jiàn)，傾聽(tīng)民眾呼聲，并將這些意見(jiàn)和呼聲反映在決策上；但另一方面，決策者或宏觀調(diào)控行為制定者又是獨(dú)立的，他可以按照自己的意愿做出決定，決策權(quán)不受他人影響和約束，更多的按照自身的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)政策的效益，并且決策效益的高低對(duì)下一次決策影響較小。

　　二、政府集中決策機(jī)制的缺陷

　　與一致性原則或多數(shù)票原則決定的民主決策機(jī)制相比，集中決策機(jī)制由于參與決策的人數(shù)少，一般可以以較低的成本和較快的速度做出決定。具體到政府宏觀調(diào)控行為，有利于政府及時(shí)應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)與行中出現(xiàn)的新情況，可以有效解決民主決策機(jī)制下的決策困境和緩解宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中的“時(shí)滯效應(yīng)”。同時(shí)，在集中決策機(jī)制中，并不意味著政府宏觀調(diào)控政策的制定者可以無(wú)限制的按照自己的意愿做出決定，甚至完全追求自身利益或成為某些利益相關(guān)集團(tuán)的代言人。決策者必須考慮社會(huì)和人民群眾的承受限度，而很多政策執(zhí)行又依賴于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和運(yùn)行的形勢(shì)。

　　但是，我們也必須看到，集中決策機(jī)制下產(chǎn)生的政府宏觀調(diào)控行為，由于集中決策機(jī)制的缺陷，正面臨諸如宏觀調(diào)控政策執(zhí)行不到位、連續(xù)性較差等越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為，集中決策機(jī)制的缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

　?。ㄒ唬┦虑埃河糜跊Q策參考的信息不完備。政府宏觀調(diào)控行為的決策主體在決策活動(dòng)中必然涉及關(guān)乎民眾利益的社會(huì)生產(chǎn)生活等客觀情況以及民眾在認(rèn)知、情感和意志基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)生活和政治行為的態(tài)度，少數(shù)人的決策必須依據(jù)充分的信息掌握。我國(guó)雖然通過(guò)各級(jí)信息反饋、信訪等渠道使決策者有機(jī)會(huì)了解相關(guān)的信息，但由于信息的提供者多數(shù)為當(dāng)事人或利益相關(guān)主體，他們提供的信息往往缺乏獨(dú)立性、充分性和系統(tǒng)性。例如，中央財(cái)政決定各地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的決策，依據(jù)于地方財(cái)政對(duì)自身財(cái)力和支出情況的分析。而地方政府為更多地獲得中央轉(zhuǎn)移支付或補(bǔ)助資金，在向中央財(cái)政反饋的信息的中便會(huì)不同程度的融入對(duì)自身利益的考慮，影響對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的決策。因此，解決用于決策參考信息提供者的獨(dú)立性以及信息的真實(shí)完備性問(wèn)題是集中決策機(jī)制面臨的一個(gè)難題，也是優(yōu)化宏觀調(diào)控行為的基礎(chǔ)。

　?。ǘ┦潞螅涸u(píng)價(jià)政策效益的機(jī)制不完善。在集中決策機(jī)制下，一旦決策者面臨長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益、整體利益與局部利益等制衡關(guān)系時(shí)，經(jīng)常根據(jù)自己的偏好和判斷做出決策。當(dāng)決策內(nèi)容與決策者利益相關(guān)時(shí)，決策者對(duì)決策結(jié)果效益的評(píng)價(jià)會(huì)高于一般公眾的評(píng)價(jià)。在集中決策機(jī)制下，一個(gè)典型的問(wèn)題是決策者就是決策的直接受益者。例如，政府決定修建辦公大樓的決策，其給一般民眾帶來(lái)的好處是大樓為政府行政管理人員提供了辦公場(chǎng)所。但另一方面，決策者政府作為辦公大樓的直接使用者，大樓的寬敞、舒適、氣派會(huì)帶來(lái)特殊的、一般公民所不能獲得的特殊效用。在對(duì)投資修建大樓的決策上，決策者對(duì)決策結(jié)果效益的評(píng)價(jià)必然會(huì)高于一般公眾。宏觀調(diào)控的實(shí)踐表明，一項(xiàng)旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的政府宏觀調(diào)控行為，經(jīng)常伴隨著政府舉債規(guī)模擴(kuò)大、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)加劇、可持續(xù)發(fā)展能力降低等代價(jià)。但對(duì)于當(dāng)期政府或決策者而言，他們更樂(lè)于從自己任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)出發(fā)來(lái)評(píng)價(jià)宏觀調(diào)控行為的效益。無(wú)疑，這種評(píng)價(jià)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的評(píng)價(jià)。因此，完善集中決策機(jī)制下的監(jiān)督機(jī)制，客觀評(píng)價(jià)決策結(jié)果的效益，是優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為的重要手段。

　　三、國(guó)家審計(jì)特征與宏觀調(diào)控行為決策機(jī)制缺陷的彌補(bǔ)

　　通過(guò)上述分析，我們認(rèn)為，優(yōu)化我國(guó)政府宏觀調(diào)控行為的一個(gè)重要問(wèn)題就是解決集中決策機(jī)制的缺陷，提高用于決策參考信息提供者的獨(dú)立性以及信息的真實(shí)完備性，完善集中決策機(jī)制下宏觀調(diào)控行為的監(jiān)督機(jī)制及決策效益評(píng)價(jià)機(jī)制。國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和法定監(jiān)督主體的地位兩方面的特征，決定了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)不僅可以成為相對(duì)獨(dú)立的信息提供者，保證決策參考信息的真實(shí)完備性，而且可以通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督完善政府宏觀調(diào)控行為的監(jiān)督機(jī)制，最終有效彌補(bǔ)集中決策機(jī)制下政府宏觀調(diào)控行為的不足。

　?。ㄒ唬┪覈?guó)國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性問(wèn)題。我國(guó)國(guó)家審計(jì)屬于行政性模式，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)家行政系列，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的一部分。由于審計(jì)模式的限制，國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性問(wèn)題一直備受質(zhì)疑。但人們忽視了兩個(gè)重要的事實(shí)：一方面，國(guó)家審計(jì)一直在彌補(bǔ)行政模式下獨(dú)立性不足的問(wèn)題。執(zhí)行“八不準(zhǔn)”紀(jì)律、嚴(yán)格強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，披露中央部門預(yù)算執(zhí)行情況、掀起“審計(jì)風(fēng)暴”等就是最好的證明。另一方面，行政模式對(duì)獨(dú)立性的限制往往局限在對(duì)政府及各部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)上。而現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)家審計(jì)的領(lǐng)域很寬，涵蓋了國(guó)有金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)甚至國(guó)際金融的貸款使用情況。在這些領(lǐng)域，國(guó)家審計(jì)基本保持了完全意義上的獨(dú)立性。

　?。ǘ┪覈?guó)國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督主體地位問(wèn)題。我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》都有國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。按照法定的監(jiān)督內(nèi)容，國(guó)家審計(jì)不僅可以監(jiān)督宏觀調(diào)控政策制定者運(yùn)用政策制定權(quán)的合法性，而且可以針對(duì)宏觀調(diào)控政策執(zhí)行中的某些環(huán)節(jié)開展專項(xiàng)監(jiān)督。具體而言，我國(guó)國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家財(cái)政收支和財(cái)政政策的執(zhí)行情況、貨幣政策及金融管理政策的制定和執(zhí)行情況、固定資產(chǎn)投資的宏觀管理情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀管理情況等都有著監(jiān)督和評(píng)價(jià)的職能。更為重要的是，按照《審計(jì)署2003至2007年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，國(guó)家審計(jì)將不斷加大效益審計(jì)的力度。其中心內(nèi)容就是對(duì)政府行為的效益進(jìn)行事后監(jiān)督評(píng)價(jià)，也包括了政府宏觀調(diào)控行為如重大投資決策等。國(guó)家審計(jì)通過(guò)行使上述職能，可以有效的發(fā)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控行為中不足，對(duì)宏觀調(diào)控行為的效益做出客觀評(píng)價(jià)。

　　四、國(guó)家審計(jì)優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為的路徑

　　綜上所述，國(guó)家審計(jì)優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為的路徑主要依賴于從獨(dú)立性角度出發(fā)事前為宏觀調(diào)控行為決策提供真實(shí)、完備的信息，從國(guó)家審計(jì)監(jiān)督主體出發(fā)事后積極開展審計(jì)監(jiān)督，通過(guò)對(duì)宏觀調(diào)控行為的監(jiān)督評(píng)價(jià)以達(dá)到制約并最終優(yōu)化的目的。

　　1.加強(qiáng)信息工作，捕捉事關(guān)政府宏觀調(diào)控行為決策的可靠信息。一方面，國(guó)家審計(jì)人員要熟知宏觀經(jīng)濟(jì)知識(shí)和國(guó)家宏觀調(diào)控的重大決策，做到心中有數(shù)、有的放矢。另一方面，國(guó)家審計(jì)人員要牢記國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性，堅(jiān)持公正、客觀的反饋信息。同時(shí)，逐步考慮從國(guó)家審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的全范圍考慮，系統(tǒng)性的進(jìn)行篩選、綜合和分析，為宏觀調(diào)控行為提供多方位的參考依據(jù)。

　　2.提高監(jiān)督層次，構(gòu)建優(yōu)化政府宏觀調(diào)控行為效益的監(jiān)督機(jī)制。一方面，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)有利于財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政府宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí)，保障宏觀調(diào)控行為的效果。另一方面，通過(guò)積極開展效益審計(jì)，客觀評(píng)價(jià)各項(xiàng)政府宏觀調(diào)控行為的效益，在保證合法性的基礎(chǔ)上促進(jìn)效益性。