摘 要：在我國(guó)改革開放之前，由于一直實(shí)行高度中央集權(quán)的財(cái)政管理體制，地方政府沒有自身的經(jīng)濟(jì)利益和稅收權(quán)限，也就不存在政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)。改革開放以來，我國(guó)各級(jí)政府逐漸形成了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，紛紛展開競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，政治上的分權(quán)與財(cái)政上的讓利使地方財(cái)政利益日益凸顯。隨著財(cái)政分權(quán)的逐步推進(jìn)，尤其是分稅制的確立，地方政府在財(cái)政支出上有了一定自主權(quán)，在取得收入上享有很大的自由裁量權(quán)，類似于西方聯(lián)邦制國(guó)家的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)就應(yīng)運(yùn)而生了。稅收作為國(guó)家收入的主要來源，也是國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)杠桿。通過稅收征管籌集財(cái)政收入，參與社會(huì)收入分配，可以緩解分配不公，促進(jìn)社會(huì)公平;通過落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，扶持社會(huì)弱勢(shì)群體，可以推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。因此，和諧稅收建設(shè)直接關(guān)系到構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的成效。稅收競(jìng)爭(zhēng)同樣屬于競(jìng)爭(zhēng)行為，雖然有著特殊的表現(xiàn)形式、發(fā)生在特殊的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，但依然遵循同樣的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律。本文運(yùn)用政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的一般理論，對(duì)我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)問題進(jìn)行研究，并提出規(guī)范我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的一些建議。具體而言包括以下幾部分：

　　第一部分：緒論。本選題的研究背景、研究目的和意義、文獻(xiàn)綜述。

　　第二部分：政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)理論解析。對(duì)政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵，分類及效應(yīng)進(jìn)行了分析。

　　第三部分：我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀分析。對(duì)我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的形成條件和基本框架進(jìn)行了說明，并就現(xiàn)階段政府稅收競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式進(jìn)行了分析。

　　第四部分：規(guī)范我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)策。文章從政府職能、政府間財(cái)政關(guān)系、稅收計(jì)劃管理、稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制四方面提出了些意見。

　　關(guān)鍵詞：政府 稅收競(jìng)爭(zhēng) 分稅制 稅收計(jì)劃

　　第一章 緒論

　　1.1 研究背景

　　建國(guó)以來到80年代，我國(guó)主要實(shí)行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，在這種體制之下地方政府的財(cái)政收入要上繳中央，財(cái)政支出由中央下放，地方政府既沒有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，也沒有可以運(yùn)用的財(cái)權(quán)以吸引其他地區(qū)稅源流入本地區(qū)。因此，在統(tǒng)一的財(cái)政中央集權(quán)制度下基本上不存在稅收競(jìng)爭(zhēng)問題。但改革開放以來，隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財(cái)政分灶吃飯?bào)w制的推行，地方政府在地區(qū)性事物中的自主能力得到強(qiáng)化。1994年的分稅制改革，明確了中央和地方政府的收入分配關(guān)系，同時(shí)硬化了政府間資金上解、下?lián)艿念A(yù)算約束關(guān)系，各級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)、自收自支、自求平衡的動(dòng)力明顯增強(qiáng)。地方政府相對(duì)于中央政府的獨(dú)立利益進(jìn)一步得到承認(rèn)和章顯，地方政府對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的決定權(quán)越來越大。在自身利益的驅(qū)動(dòng)下，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府就必然要取得盡可能多的財(cái)政收入，作為政府財(cái)政收入的主要形式的稅收，自然成為政府間經(jīng)濟(jì)利益競(jìng)爭(zhēng)的中心，而以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為考量的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制更讓地方政府間競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇。

　　從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)地方政府間對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的競(jìng)爭(zhēng)有很長(zhǎng)的歷史。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府為投資項(xiàng)目而展開的競(jìng)爭(zhēng)一直比較激烈。在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，地方政府間對(duì)資源的爭(zhēng)奪更加白熱化。同時(shí)，隨著中央政府對(duì)地方政府的分權(quán)改革逐漸展開，中央與地方政府在資源方面的競(jìng)爭(zhēng)也日益凸現(xiàn)出來。而在政府間的競(jìng)爭(zhēng)過程中，國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)日漸凸現(xiàn)出來，并對(duì)經(jīng)濟(jì)諸多領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

　　1.2 研究目的和意義

　　隨著我國(guó)市場(chǎng)化和分權(quán)化改革的推進(jìn)，尤其是財(cái)政分權(quán)體制的建立，我國(guó)各級(jí)政府逐漸形成了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府為實(shí)現(xiàn)各自利益邊界的最大化而展開的對(duì)稅收資源的爭(zhēng)奪日益激烈，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，政府針對(duì)相對(duì)落后地區(qū)制定了諸多稅收優(yōu)惠政策，加上稅收體制不規(guī)范，很多地方政府出臺(tái)了一些名目繁多的減免稅費(fèi)的優(yōu)惠措施，而以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為考量的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制更加劇了地方地方政府間的爭(zhēng)奪，引起了理論界對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)的關(guān)注和對(duì)有害稅收競(jìng)爭(zhēng)的討論。

　　本文研究的目的和意義就在于通過對(duì)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)一般理論分析，揭示政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的根源，并具體分析我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的原因，以及影響我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范展開的因素。在此基礎(chǔ)上對(duì)如何規(guī)范和限制我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)提出一定的建議，找到促進(jìn)地區(qū)間良勝稅收競(jìng)爭(zhēng)和避免惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的方法和對(duì)策。

　　1.3 文獻(xiàn)綜述

　　關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究，國(guó)外的文獻(xiàn)已經(jīng)非常豐富。自蒂伯特以來，國(guó)外經(jīng)濟(jì)學(xué)家己經(jīng)從各種角度拓展了稅收競(jìng)爭(zhēng)問題的研究。

　　蒂伯特（Tiebout 1956）是最早研究稅收競(jìng)爭(zhēng)問題的。他認(rèn)為，個(gè)人的“用腳投票”給地方政府很大的約束力，迫使各地政府最大限度地提高財(cái)政收支效率，在課征盡可能少的稅收條件下提供最優(yōu)的公共服務(wù)。蒂伯特實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)促進(jìn)政府效率提高的重要作用 。奧茨（0ates 1972）則直接指出稅收競(jìng)爭(zhēng)可能帶來的負(fù)面效應(yīng)，因?yàn)楦鞯卣疄榱宋Y本，競(jìng)相降低相應(yīng)的稅收，使得地方支出處于邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)水平之下，從而政府無法為最優(yōu)的公共服務(wù)產(chǎn)出籌集足夠的資金 。公共選擇的稅收競(jìng)爭(zhēng)理論在拓展了稅收功能分析的基礎(chǔ)之上，提出可以通過建立約束機(jī)制，發(fā)揮稅收競(jìng)爭(zhēng)在效率提高上的作用。并著重研究了如何消除政府間競(jìng)爭(zhēng)障礙 。后續(xù)的一些研究則開始關(guān)注非同質(zhì)地區(qū)的稅收競(jìng)爭(zhēng)中的博弈問題（Mintz and Tulkens1986；Wildasin1988），資本在地區(qū)間的配置不僅取決于本地稅率，還會(huì)受到周邊其它地區(qū)稅收政策的影響，即地區(qū)間會(huì)在稅收市場(chǎng)上進(jìn)行博弈，而地方政府利用稅率手段的博弈行為，不僅對(duì)資本、勞動(dòng)力等經(jīng)濟(jì)要素的區(qū)域配置產(chǎn)生影響，而且會(huì)使不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Ξa(chǎn)生差異，從而引起宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng) 。

　　最近幾年，國(guó)內(nèi)學(xué)者也有一些關(guān)于稅收競(jìng)爭(zhēng)方面的研究文章。特別是我國(guó)改革開放以后出現(xiàn)的國(guó)內(nèi)各地方轄區(qū)之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究文獻(xiàn)也越來越多。

　　國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)成因也進(jìn)行了大量的研究，例如，陳志陽（2002）認(rèn)為，中央在財(cái)力上的集權(quán)和事權(quán)上的下放，使地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不配套，為地方政府之間展開稅收競(jìng)爭(zhēng)提供了可能性和必然性；而真正引發(fā)稅收競(jìng)爭(zhēng)的深層次原因則在于地方政府的利益驅(qū)動(dòng) 。王文波認(rèn)為，我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的根源在于經(jīng)濟(jì)性分權(quán)與地方資源的飽和利用。他指出，地區(qū)稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在有其內(nèi)在規(guī)律，地方政府的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致地方稅收競(jìng)爭(zhēng)不可能消失 。

　　國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)的研究主要是利用西方學(xué)者稅收競(jìng)爭(zhēng)理論，結(jié)合我國(guó)的情況所作的分析，缺乏相應(yīng)的實(shí)證研究。國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)如何協(xié)調(diào)我國(guó)國(guó)內(nèi)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)做了一定的分析。薛剛等認(rèn)為推進(jìn)和規(guī)范我國(guó)的稅收競(jìng)爭(zhēng)，中央政府要注意四個(gè)方面:即按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制的要求進(jìn)行財(cái)政分權(quán)；弱化上級(jí)政府的行政命令干預(yù)，使各級(jí)政府決策的經(jīng)濟(jì)結(jié)果內(nèi)部化；強(qiáng)化法制與民主的監(jiān)督機(jī)制；建立起政府間合理規(guī)模的公平補(bǔ)償機(jī)制 。王文波則認(rèn)為，中央政府的作用在于:限制各地稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)信息充分、政策透明化；深化財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的相對(duì)統(tǒng)一；給予地方一定的立法權(quán)；完善法制，使我國(guó)稅收制度更加透明、公平、規(guī)范；保護(hù)各地培養(yǎng)財(cái)源的積極性 。

　　第二章 政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)理論解析

　　2.1 政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)涵

　　政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)學(xué)界的一個(gè)熱門的話題，但學(xué)術(shù)界卻并沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的概念。國(guó)外研究政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的重要代表人物Wilson（2001）對(duì)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了廣義、中義、狹義三個(gè)不同層次的界定 。

　　第一，廣義的稅收競(jìng)爭(zhēng)。指獨(dú)立性的政府所采取的任何形式的非合作性稅制設(shè)定行為。

　　第二，中義的稅收競(jìng)爭(zhēng)。指在廣義稅收競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上增加了一個(gè)限定條件，即要求每一個(gè)政府的稅收政策能夠影響稅收收入在政府間的分配。如果政府非合作的稅制設(shè)定行為不在于影響稅收收入在政府間的分配，或它根本不能影響其分配，將不被視為政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng) 。

　　第三，狹義的稅收競(jìng)爭(zhēng)。指各個(gè)獨(dú)立性政府非合作稅制的設(shè)定行為。在這種情況下，每個(gè)政府的政策選擇將會(huì)影響流動(dòng)性稅基在這些政府所代表的地區(qū)之間的分配。特別是政府之間可能會(huì)在爭(zhēng)取勞動(dòng)力、企業(yè)、資本或消費(fèi)者等方面展開競(jìng)爭(zhēng)。

　　綜合而言所謂政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是指在實(shí)行財(cái)政分權(quán)的多級(jí)政府體系中，相對(duì)獨(dú)立且具有一定競(jìng)爭(zhēng)性的政府以促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增進(jìn)轄區(qū)福利，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為主要目的，采取多樣化的稅收競(jìng)爭(zhēng)手段，爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源及稅收資源的政府自利行為。政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)需要具備的五個(gè)基本條件:

　　第一，存在一個(gè)多層政府結(jié)構(gòu)，有兩個(gè)以上競(jìng)爭(zhēng)性政府主體。

　　第二，有一定程度的地方自治，從而激勵(lì)地方政府的制度創(chuàng)新和政策多樣化。

　　第三，地方政府的收入主要來源于本轄區(qū)；而非依賴轉(zhuǎn)移支付。

　　第四，地方政府有一定的稅收自主權(quán)，可以在某種程度上調(diào)整稅基或稅率。

　　第五，課稅對(duì)象（居民、廠商或資本）可以跨區(qū)域流動(dòng)，并且對(duì)稅收比較敏感。

　　它也包含以下兩個(gè)合理的擴(kuò)張解釋:

　　第一，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的手段是降低有效稅率而非名義稅率，對(duì)納稅人而言，是廣義的稅收而非狹義的稅收。

　　第二，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，除了通過優(yōu)惠性的稅收政策爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源外，還包括通過稅負(fù)輸出直接爭(zhēng)奪財(cái)政資源 。

　　2.2 政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的基本分類

　　第一，從空間上可分為橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)（horizontal competition）和縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)（vertical competition）。橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)是指同一級(jí)別、不同地域的政府之間為爭(zhēng)奪流動(dòng)性資源而展開的稅收競(jìng)爭(zhēng)，這是政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要形態(tài)?？v向稅收競(jìng)爭(zhēng)是指不同級(jí)別政府之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，主要表現(xiàn)為某一級(jí)別政府的稅收政策對(duì)另一級(jí)別政府的稅收收入產(chǎn)生影響。

　　第二，從效果上可分為有益稅收競(jìng)爭(zhēng)（beneficial competition）和有害稅收競(jìng)爭(zhēng)（harmful competition）。這種劃分是從對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)效果的不同評(píng)價(jià)中得來的，將稅收競(jìng)爭(zhēng)作為整體接受評(píng)價(jià)，對(duì)稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的效應(yīng)進(jìn)行區(qū)分。

　　第三，從性質(zhì)上可分為制度內(nèi)的合法競(jìng)爭(zhēng)（formal tax competition）和制度外的非法競(jìng)爭(zhēng)（informal tax competition）。合法的稅收競(jìng)爭(zhēng)又稱正式的稅收競(jìng)爭(zhēng)，是在現(xiàn)行稅收制度框架內(nèi)，地方政府運(yùn)用依法享有的稅收自主權(quán)展開的競(jìng)爭(zhēng)；非法的稅收競(jìng)爭(zhēng)又稱非正式的稅收競(jìng)爭(zhēng)，是地方政府突破現(xiàn)行稅收制度安排，采取違法的或者變通的方法進(jìn)行的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　2.3 政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)

　　2.3.1 政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的積極效應(yīng)

　　第一，減輕了稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的扭曲，有利于貫徹稅收中性的原則政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)突出表現(xiàn)就是各個(gè)政府紛紛開展減稅競(jìng)爭(zhēng)、降低稅率，以低稅率的優(yōu)惠吸引轄區(qū)外投資。從這一角度看，它能夠均衡各地區(qū)投資者的稅收負(fù)擔(dān)，并使各地區(qū)稅收負(fù)擔(dān)的水平趨于公平、合理，從而減輕稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的扭曲，有利于貫徹稅收中性的原則。

　　第二，有利于增加“納稅人剩余”，減少“政府剩余”所謂“納稅者剩余”，是指居民愿意并且能夠支付的公共物品的稅收價(jià)格與其實(shí)際支付的公共物品的稅收價(jià)格之間的差額。政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)能夠降低公共產(chǎn)品及服務(wù)的稅收價(jià)格，保護(hù)納稅人和居民免受轄區(qū)政治家和官僚的掠奪。居民的“以足投票”或“以手投票”不僅會(huì)限制轄區(qū)政府官員對(duì)公共權(quán)力的濫用，促使政府更好地了解轄區(qū)居民的偏好，而且使得居民可以多元化選擇地公共產(chǎn)品的收益水平及其稅收價(jià)格，并且可以實(shí)現(xiàn)自身對(duì)政府轉(zhuǎn)移支付額的最小化從而享受到“納稅者剩余”。

　　所謂“政府剩余”，是指政府能夠提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，與其愿意并且實(shí)際提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量之間的缺口所產(chǎn)生的政府保留，也可以稱為“政府的租金”。在存在政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的情況下，政府取得收入的能力受到很大限制，這將促使政府增強(qiáng)決策的科學(xué)性，提高財(cái)政支出效率，導(dǎo)致“政府剩余”趨近于零。這是轄區(qū)內(nèi)政府、居民和企業(yè)三者博弈的必然結(jié)果。

　　第三，有利于促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展政府通過稅收競(jìng)爭(zhēng)可以在一定時(shí)期內(nèi)吸引更多的投資進(jìn)入本轄區(qū)，從而促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，政府通過采取一定的稅收競(jìng)爭(zhēng)措施，可以彌補(bǔ)其在某些方面如資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地理位置、人才、技術(shù)等等的不足，在一定程度上能夠抵消其他轄區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展將起到積極作用。

　　第四，有利于促進(jìn)要素的流動(dòng)，促使政府提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給水平政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)客觀上加速了要素在地區(qū)間的橫向流動(dòng)，各地區(qū)增收和保收的的壓力增大。要素的流動(dòng)（流入和流出某個(gè)轄區(qū)）不僅取決于該地區(qū)的稅率變化，還要看該地區(qū)的公共支出對(duì)公共物品和公共服務(wù)的提供情況，這必然促使政府更加注重公共產(chǎn)品的供給，改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境。

　　2.3.2 政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的消極效應(yīng)

　　第一，侵蝕稅基，降低公共服務(wù)水平。政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)往往是以降低有效稅率為主要表現(xiàn)形式，但這是以侵蝕稅基，減少政府可支配收入的為代價(jià)的。隨著政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的開展，在缺乏有效協(xié)調(diào)的情況下，稅收優(yōu)惠的程度會(huì)不斷升級(jí)，最終會(huì)導(dǎo)致稅收競(jìng)爭(zhēng)所帶來的邊際收益小于邊際成本，競(jìng)爭(zhēng)雙方陷入“囚徒的困境”，從而影響政府職能的正常發(fā)揮。政府最終將無法為公共產(chǎn)品籌資，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足，轄區(qū)的福利下降 。

　　第二，扭曲稅收分配的負(fù)擔(dān)水平，違背稅收的公平原則。一方面，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)減少了政府的可支配收入；另一方面，由于要素流動(dòng)性增強(qiáng)，政府又不能對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)的要素過度征稅。為了保證其財(cái)源的相對(duì)穩(wěn)定，政府必然采取其它的彌補(bǔ)措施，這就導(dǎo)致了稅收負(fù)擔(dān)的不合理轉(zhuǎn)移。主要體現(xiàn)在兩方面:一是稅收負(fù)擔(dān)從流動(dòng)性強(qiáng)的生產(chǎn)要素上轉(zhuǎn)移到流動(dòng)性弱的生產(chǎn)要素上；二是稅收負(fù)擔(dān)從國(guó)外投資者身上轉(zhuǎn)嫁到國(guó)內(nèi)投資者身上。這種稅收負(fù)擔(dān)的不合理轉(zhuǎn)移既不符合橫向公平，也不符合縱向公平，在較大程度上降低了稅收制度的公平性，違背了稅收的公平原則。

　　第三，扭曲了資源的配置，降低了資源配置的效率。政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)都是從維護(hù)本轄區(qū)的利益出發(fā)，以稅收優(yōu)惠為主要手段吸引要素的流入，而漠視了地區(qū)間稅收優(yōu)惠政策的協(xié)調(diào)，使得資源流動(dòng)違背了正常的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，扭曲了資源的配置。由于這種經(jīng)常性的利用稅收優(yōu)惠政策誘導(dǎo)資源的行為，使資源從能夠得到有效使用的地區(qū)流向使用效率不高但有稅收優(yōu)惠的地區(qū)，資源配置的效率受到損害 。[論/文/網(wǎng)]

　　第四，導(dǎo)致稅制復(fù)雜化，缺乏透明度。政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在和發(fā)展促使各地區(qū)紛紛制定層次多、范圍廣的稅收優(yōu)惠政策，使稅制過于復(fù)雜化，稅收優(yōu)惠政策的透明度降低，并容易導(dǎo)致惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　第三章 我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀分析

　　3.1 我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)概況

　　3.1.1 我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是在單一制國(guó)家內(nèi)實(shí)行財(cái)政分權(quán)的結(jié)果

　　改革開放以來，中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革?？偟内厔?shì)是在中央集權(quán)的前提下賦予地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)政自主權(quán)。前三次改革有一定共性，就是實(shí)行對(duì)地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制。后一次則是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財(cái)政分稅體制改革。財(cái)政包干體制確認(rèn)了地方在發(fā)展過程中形成的所謂“地方產(chǎn)權(quán)”，而1994年的分稅制改革，則使我國(guó)走向了真正意義上財(cái)政分權(quán)的道路。

　　隨著財(cái)政分權(quán)的推進(jìn)，地方政府不再僅僅是一個(gè)縱向依賴的行政組織，而逐漸成為一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)和資源配置權(quán)限的經(jīng)濟(jì)組織，稅收競(jìng)爭(zhēng)本身就是地方政府運(yùn)用中央賦予的資源配置權(quán)追求自身經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的過程?？梢哉f，1994年稅制改革穩(wěn)固地確立了促成我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的利益格局 。如增值稅和營(yíng)業(yè)稅分別由國(guó)稅和地稅管理，對(duì)增值稅一般納稅人發(fā)生的運(yùn)費(fèi)支出，可按取得的貨運(yùn)發(fā)票所載金額7%的扣除率進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)抵扣，在地稅貨運(yùn)發(fā)票管理不規(guī)范的情況下，就可能對(duì)中央稅收產(chǎn)生影響，導(dǎo)致縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)，這也是最近國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)一系列文件規(guī)范貨運(yùn)發(fā)票管理的原因。分稅制作為政府間稅收分配的整體安排，地方政府的積極參與以及對(duì)具體內(nèi)容的激烈爭(zhēng)論，也是稅收競(jìng)爭(zhēng)的具體體現(xiàn)，對(duì)稅種劃分、分享稅類、分成比例的爭(zhēng)論即是縱向的稅收競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)納稅環(huán)節(jié)、納稅地點(diǎn)的爭(zhēng)論即是橫向的稅收競(jìng)爭(zhēng)。但我國(guó)在推行財(cái)政分權(quán)的同時(shí)，在行政上仍然實(shí)行高度集權(quán)，財(cái)政上各級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立，行政上下級(jí)要服從上級(jí)，縱向稅收競(jìng)爭(zhēng)缺乏平等的競(jìng)爭(zhēng)主體，橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)可以由中央政府進(jìn)行強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，這是我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)最為重要的制度特征 。

　　3.1.2 要素流動(dòng)性的局限是我國(guó)政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)的制約條件

　　流動(dòng)性要素是政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要對(duì)象，要素的跨區(qū)域自由流動(dòng)，是政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的重要前提。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，要素的流動(dòng)服從指令性計(jì)劃的安排，不能按照效益最大化的原則在不同的轄區(qū)之間進(jìn)行選擇。改革開放以來，尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，國(guó)家放松政策束縛，鼓勵(lì)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，為政府間爭(zhēng)奪人才、技術(shù)、資本等稀缺資源的稅收競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了條件。一個(gè)突出的表現(xiàn)是，最近幾年逐步發(fā)展起來的民營(yíng)企業(yè)，紛紛把總部從最早開始創(chuàng)業(yè)的中小城市遷移到中心城市或大城市，如四川的東方希望集團(tuán)，江蘇的春蘭，浙江寧波的雅戈?duì)枴⑸忌嫉葘⒖偛窟w往上海，山東的浪潮集團(tuán)、湖南長(zhǎng)沙的創(chuàng)智、遠(yuǎn)大將總部遷往北京等。[論/文/網(wǎng) LunWenNet/Com]

　　但要素尤其是居民的流動(dòng)在我國(guó)還受到比較明顯的限制。首先，嚴(yán)格的戶籍制度雖然逐漸松綁，但主要是針對(duì)高學(xué)歷者或極少數(shù)私人資本擁有者，一般居民仍然未享有自由遷徙的權(quán)利。其次，居民收入沒有實(shí)現(xiàn)完全的貨幣化，某些非貨幣化收入，如住房，以及一些非貨幣化的權(quán)利，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體盈余分配權(quán)等，仍然和原住轄區(qū)捆綁在一起。再次，分散的社保體系妨礙居民的流動(dòng)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的覆蓋全國(guó)的社會(huì)保障體系遠(yuǎn)沒有建立起來，沒有開征社會(huì)保障稅，社會(huì)保障資金統(tǒng)籌程度低，居民的社會(huì)保障依賴于原住轄區(qū)，且地區(qū)差別很大。再次，企業(yè)的遷移也不是自由的。國(guó)有企業(yè)尤其是地方政府控制的國(guó)有企業(yè)還比較多，即便地方政府不擁有所有權(quán)的企業(yè)，其遷移也受到地方政府的種種牽制和阻撓。最后，由于民主機(jī)制不健全、政府信息不透明、遷移成本高等原因，我國(guó)地方政府轄區(qū)內(nèi)居民和廠商還缺乏有效的偏好表露和以足投票機(jī)制，從而制約了政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范開展。

　　3.1.3 中央政府主導(dǎo)下的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策是我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要體制渠道

　　我國(guó)實(shí)行高度中央集權(quán)的稅收管理體制，中央稅和在全國(guó)范圍統(tǒng)一開征的地方稅的稅收立法權(quán)完全集中在中央，地方政府即便對(duì)享有完全的征管權(quán)和收入權(quán)的稅種，也沒有決定稅基和稅率的權(quán)力（除屠宰稅、筵席稅、土地使用稅外）。因此，從法理上講，我國(guó)地方政府沒有通過降低稅率、提供稅收優(yōu)惠進(jìn)行政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)力。這固然有利于維護(hù)良好的稅收秩序，但顯然不符合我國(guó)面積廣袤、地區(qū)差別極大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的國(guó)情，不利于各個(gè)地區(qū)在同一起跑線上公平競(jìng)爭(zhēng)或?qū)崿F(xiàn)特定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。因此，中央政府根據(jù)不同地區(qū)地理位置、資源察賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、特殊需要等情況，實(shí)施了有差別的稅收政策，如促進(jìn)東南沿海地區(qū)改革開放的政策、西部大開發(fā)的政策、老少邊窮地區(qū)扶貧開發(fā)的政策、振興東北老工業(yè)基地的政策等，這些政策都包含了實(shí)行稅收優(yōu)惠的內(nèi)容。

　　區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策可以看作是對(duì)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)政策的替代，這些政策除在形式上是由中央政府制定的以外，和標(biāo)準(zhǔn)意義上的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)政策毫無二致，同樣是為了吸引流動(dòng)性要素特別是資本進(jìn)入特定轄區(qū)，地方政府必然會(huì)為這些政策“花落誰家”進(jìn)行激烈競(jìng)爭(zhēng) 。最近中央為振興東北老工業(yè)基地出臺(tái)了相應(yīng)的財(cái)稅政策，重慶等老工業(yè)基地也躍躍欲試，希望能分享政策收益，這說明地方政府在自身的稅收權(quán)力受到約束的情況下，通過中央政府主導(dǎo)下的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的積極姿態(tài)。

　　3.1.4 對(duì)廣泛的自由裁量權(quán)的運(yùn)用是我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要手段

　　高度中央集權(quán)的稅收管理體制限制了地方政府進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的能力，但“急用先行”、“宜粗不宜細(xì)”一直是我國(guó)立法工作的指導(dǎo)思想，也是我國(guó)法律文件的特色，具體到財(cái)政分權(quán)方案來說，就是分稅制以及與之相配套的稅收法律體系，并沒有十分鎮(zhèn)密地限定各級(jí)政府的稅收行為，而是給了地方政府足夠大的彈性空間。從立法意圖上說，地方政府不具有稅收自主權(quán)，無權(quán)設(shè)定或變更稅率，但實(shí)際上地方政府在稅收政策上的“自由裁量權(quán)”比理論上所允許的要寬泛得多，而地方政府也不會(huì)放過任何一個(gè)對(duì)稅收法律法規(guī)進(jìn)行有利于本轄區(qū)的解釋或操作的機(jī)會(huì)，于是經(jīng)常出現(xiàn)“中央決定名義稅率、地方?jīng)Q定實(shí)際稅率”的現(xiàn)象。如對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司1996年至2006年各年度分地區(qū)實(shí)際所得稅稅率的統(tǒng)計(jì)和方差分析顯示，不同地區(qū)上市企業(yè)的實(shí)際所得稅稅率集中在一個(gè)狹小的、明顯低于33%的法定名義稅率的范圍內(nèi)，地區(qū)之間不存在顯著差異，表明我國(guó)地區(qū)之間存在著在資本市場(chǎng)上爭(zhēng)奪流動(dòng)性資本的稅收競(jìng)爭(zhēng)。最近，大連、北京、廣州等城市相繼通過擴(kuò)大扣除范圍或扣除額的方法，變相提高了個(gè)人所得稅免征額，降低了實(shí)際的適用稅率，也是一種稅收競(jìng)爭(zhēng)行為。

　　不僅如此，我國(guó)地方政府的財(cái)政體制和收入形式很不規(guī)范，在正式的財(cái)政制度之外存在預(yù)算外收入、體制外收入等非正式的財(cái)政關(guān)系，在稅收之外存在政府基金、規(guī)費(fèi)、一般性收費(fèi)、亂收費(fèi)等對(duì)納稅人而言具有同等效果的收入形式，它們通常構(gòu)成廣義的稅收負(fù)擔(dān)。通過清費(fèi)、減費(fèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，可以收到與嚴(yán)格意義上的稅收競(jìng)爭(zhēng)完全等同的效果。因此，從廣義稅收的角度考慮，我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)該包括政府收費(fèi)的因素。

　　3.2 我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)形式

　　第一，優(yōu)惠稅率或定期減免稅。它是指地方政府為了吸引轄區(qū)外經(jīng)濟(jì)資源的流入，承諾對(duì)滿足條件的特定納稅人實(shí)行低于法定名義稅率的優(yōu)惠稅率，或者免除或減少納稅人一定期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)繳納的稅款。一般是針對(duì)存續(xù)性稅源的競(jìng)爭(zhēng)，目的在于通過讓渡短期的稅收利益而謀取長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)稅收利益。按照現(xiàn)行稅法規(guī)定，減免稅政策的決定權(quán)在中央，地方政府沒有給予政策性減免的權(quán)力，因此，這種承諾從法律上講是無效的。但我國(guó)地方政府依法行政的觀念不強(qiáng)，擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)對(duì)企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠稅率的現(xiàn)象，經(jīng)常見諸報(bào)端，同時(shí)由于地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)質(zhì)上的干預(yù)能力及稅收政策的彈性，擅自減免稅的承諾往往可以得到某種程度的兌現(xiàn)。如:地方政府可以對(duì)不符合條件的企業(yè)出具虛假手續(xù)騙取稅收優(yōu)惠資格（假福利企業(yè)、假高科技企業(yè)）；稅務(wù)機(jī)關(guān)因在諸多方面受制于當(dāng)?shù)卣?，可能和地方政府結(jié)成利益共同體，想方設(shè)法按其指定的稅率征稅。國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》中曾這樣通報(bào)批評(píng):“上海市松江區(qū)稅務(wù)局根據(jù)上海市財(cái)政局《關(guān)于對(duì)高新技術(shù)企業(yè)實(shí)行所得稅若干政策的通知》（滬財(cái)稅收（1996）2號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，批準(zhǔn)上海市松江電子儀器廠等4戶企業(yè)享受免征18%企業(yè)所得稅的優(yōu)惠，2000年度免征上述4戶企業(yè)1999年的企業(yè)所得稅2124億元。 ”

　　第二，稅收先征后返或財(cái)政返還。指地方政府在取得稅收收入后，直接或者以財(cái)政支出的形式，把一定比例或者全部的收入再返還給納稅人。地方政府通過稅收先征后返或者財(cái)政返還，減少可支配的稅收收入，減輕納稅人的稅收負(fù)擔(dān)，類似于向納稅人提供了減免稅的優(yōu)惠。尤其是稅收先征后返，被中央政府視為變相的減免稅，2001年1月11日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，要求各地區(qū)、各部門檢查糾正各種自行出臺(tái)的稅收先征后返政策，并規(guī)定了具體的懲罰措施。對(duì)財(cái)政返還，由于以財(cái)政支出為中介，在地方政府財(cái)政自治的范圍之內(nèi)，不僅沒有被禁止，而且實(shí)際上被允許或默許。因此，地方政府對(duì)地方骨干企業(yè)和新投資于本地的企業(yè)通過財(cái)政返還進(jìn)行稅收補(bǔ)貼的現(xiàn)象非常普遍。如上海市各區(qū)為吸引投資，對(duì)進(jìn)入本地的企業(yè)當(dāng)年地方稅納稅額超過一定數(shù)量的，給予40%一70%的財(cái)政返還 。

　　第三，人情引稅。人情引稅主要指無直接利益交換關(guān)系的引稅，因?yàn)槎愂照劭?、?cái)政返回都可以成為引稅的手段，而“人情引稅”則是指一個(gè)轄區(qū)的政府并不向納稅人提供任何優(yōu)惠，而是憑借人情關(guān)系，游說、拉攏轄區(qū)外的稅源流入。“不向納稅人提供任何優(yōu)惠”是指稅收方面的直接優(yōu)惠，并不意味著納稅人得不到任何好處，納稅人通過轉(zhuǎn)移稅源可以贏得流入地政府的感情，可以在其他方面得到關(guān)照，可以在此后的納稅或其他經(jīng)濟(jì)行為中得到補(bǔ)償，它所提供的優(yōu)惠類似于“期權(quán)”。在基層一些地方，稅務(wù)人員乃至其他公職人員工資獎(jiǎng)金的發(fā)放，往往和分解到人頭的稅收任務(wù)的完成緊密相關(guān)，為保“吃飯錢”而利用關(guān)系拉稅的現(xiàn)象屢見不鮮。

　　第四，買賣稅款。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，引稅演化為買稅賣稅，即對(duì)把稅源拉入本轄區(qū)的中介人給予稅款總額的一定比例作為報(bào)酬，轄區(qū)政府取得剩余部分。“買賣稅款”的行為大多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)落后或財(cái)政入不敷出的地區(qū)，一般是在地方政府默許的情況下，由基層財(cái)稅機(jī)構(gòu)操作買賣地方性稅種。主要手段有兩種:一是域外買賣。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)以列支方式提供經(jīng)費(fèi)，地方稅務(wù)所將本應(yīng)向其他地區(qū)財(cái)稅機(jī)構(gòu)繳納的稅款買到本地，完成稅收計(jì)劃；二是域內(nèi)買賣。有的地方稅務(wù)所利用其自身機(jī)構(gòu)按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置的優(yōu)勢(shì)，對(duì)所轄范圍若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收收入進(jìn)行調(diào)控，視本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或轄區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)為其提供經(jīng)費(fèi)的多少，來確定分配給該鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收的數(shù)額 。

　　第五，稅收“打折”。稅收折扣是稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)依法應(yīng)當(dāng)取得的稅收收入不足額征收，而是把一定的折扣額讓渡給納稅人，從而達(dá)到減輕納稅人稅負(fù)、吸引轄區(qū)外稅收資源流入的目的 。如河南省統(tǒng)一規(guī)定對(duì)建筑安裝營(yíng)業(yè)稅納稅人，在稅務(wù)機(jī)關(guān)代開建筑安裝營(yíng)業(yè)稅專用發(fā)票時(shí)，以票面所載營(yíng)業(yè)額為計(jì)稅依據(jù)按照3%的法定稅率征收營(yíng)業(yè)稅，并隨征2%的所得稅，連同城建稅、教育費(fèi)附加，應(yīng)征稅費(fèi)為營(yíng)業(yè)額的5.3%。但有的地方政府為引入異地稅源，不隨征所得稅，而按3.3%的比率征收，等于使納稅人享受了應(yīng)征消費(fèi)稅37.7%的折扣額。在實(shí)行隨征的其他稅種，如交通運(yùn)輸業(yè)營(yíng)業(yè)稅，也存在為吸引稅源流入而擅自不隨征的現(xiàn)象。此外，在稅收?qǐng)?zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的開大頭小尾票、用白條打折收稅等現(xiàn)象，都是稅收折扣的具體體現(xiàn)。這種稅收競(jìng)爭(zhēng)方法一般是針對(duì)臨時(shí)性稅源或者是一次性稅源的爭(zhēng)奪，直接以取得稅收收入為目的。

　　第六，稅收自由裁量權(quán)濫用。我國(guó)稅法中存在大量授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行核定征收的規(guī)定，這在大多數(shù)納稅人會(huì)計(jì)核算不規(guī)范的情況下，不失為防止稅收流失的權(quán)宜之計(jì)，但在缺乏客觀且科學(xué)的稅負(fù)核定公式的情況下，地方政府完全可以很有彈性地決定企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)。譬如，分稅制否定了稅收承包的做法，但現(xiàn)實(shí)中仍然存在協(xié)商辦稅的情況，即“包稅”、“定稅”或“變相包稅”，具體繳納多少稅，在某種程度上取決于企業(yè)的談判能力和地方政府的財(cái)政需要。又如，對(duì)大量存在的個(gè)體雙定戶，地方政府更是可以運(yùn)用定稅權(quán)，對(duì)進(jìn)入本轄區(qū)經(jīng)營(yíng)的商戶確定較低的納稅定額，降低商戶營(yíng)業(yè)成本，形成“漏斗集聚效應(yīng)”，吸引轄區(qū)外商業(yè)資源的流入，通過跨界購買，進(jìn)行稅負(fù)輸出。還有一種情況是，我國(guó)稅務(wù)稽查的計(jì)算機(jī)化程度很低，稅務(wù)審計(jì)的質(zhì)量在很大程度上取決于稽查人員的素質(zhì)、稽查力量的配備、稽查的態(tài)度和決心等主觀因素，在俄羅斯存在的地方政府通過放松稅務(wù)審計(jì)進(jìn)行非正式的政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的情況，在我國(guó)同樣存在。

　　第七，增加特定支出。按照稅收價(jià)格論的觀點(diǎn)，轄區(qū)政府向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)提供的公共服務(wù)，應(yīng)該與它所做出的稅收貢獻(xiàn)成比例，盡管這不是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。但地方政府為了吸引轄區(qū)外資本的流入，通常會(huì)將一般稅收收入用于特定投資項(xiàng)目和特定對(duì)象，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改善，或?qū)ζ髽I(yè)提供補(bǔ)貼，使企業(yè)承擔(dān)的稅收價(jià)格和享受的公共服務(wù)不對(duì)稱。有些地方政府為了吸引投資項(xiàng)目，在沒有足夠財(cái)力對(duì)企業(yè)提供優(yōu)惠的情況下，展開地價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，即以較你的甚至是低于土地開發(fā)成本的價(jià)格，提供給土地給特定的投資項(xiàng)目或特定的廠商。

　　第八，減少規(guī)費(fèi)收取。地方政府還運(yùn)用具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，尤其是各轄區(qū)政府普遍收取的規(guī)費(fèi)，如排污費(fèi)，降低企業(yè)為獲得公共服務(wù)而做出的實(shí)際支付，達(dá)到和降低稅率同樣的效果。如通過降低車輛規(guī)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)，大城市周圍的小城市往往能夠吸引在大城市轄區(qū)內(nèi)運(yùn)營(yíng)的車輛在本地落籍，從而取得相當(dāng)可觀的稅費(fèi)收入。非稅收入在我國(guó)各級(jí)政府收入中占有很大比重，通過具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，是我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)所面臨的特殊問題 。

　　第四章 規(guī)范我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)策

　　當(dāng)前我國(guó)各個(gè)地區(qū)通過稅收競(jìng)爭(zhēng)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益有很大差異，通過稅收競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)獲得利益的地區(qū)總是想方設(shè)法保住勝勢(shì)，擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)，在首先保住本地區(qū)經(jīng)濟(jì)資源的同時(shí)，想法設(shè)法提升稅收競(jìng)爭(zhēng)力去獲得更多的資源，而在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的地區(qū)無論如何會(huì)采取更進(jìn)一步的競(jìng)爭(zhēng)措施，爭(zhēng)取扭轉(zhuǎn)局勢(shì)。這樣稅收競(jìng)爭(zhēng)的范圍越來越廣，程度越來越深，初期適度有序的稅收競(jìng)爭(zhēng)終將被過度失控的稅收競(jìng)爭(zhēng)所取代，這樣我國(guó)地方政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的正面效應(yīng)會(huì)被負(fù)面效應(yīng)代替。鑒于稅收競(jìng)爭(zhēng)的雙重效應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)趨利避害，需要建立和維持一種公開、公平、公正的稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則體系和框架。

　　4.1 轉(zhuǎn)變政府職能，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法治政府

　　4.1.1 政府職能公共化

　　在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府介入的范圍應(yīng)僅限于“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域。政府提供的公共服務(wù)的特征主要是有明顯的外部性、巨額的固定成本限制了私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)、具有重要的收入分配的考慮、國(guó)家利益需要政府提供這些服務(wù)。要按照以上原則，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍進(jìn)行清理。財(cái)政要堅(jiān)決退出一般性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，除對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等具有正的外部性和農(nóng)業(yè)、工業(yè)幼稚產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性項(xiàng)目的投資外，禁止面向特定企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼或投資，截?cái)嗾推髽I(yè)之間的直接利益關(guān)系。政府對(duì)企業(yè)的扶持應(yīng)通過提供公共服務(wù)、創(chuàng)設(shè)制度環(huán)境進(jìn)行。

　　在轉(zhuǎn)變和界定政府職能的前提下，應(yīng)根據(jù)政府職能設(shè)立精干、高效的政府機(jī)構(gòu)。倘若地方政府不被賦予過多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，我國(guó)存在著大規(guī)模壓縮政府規(guī)模的可能。如我國(guó)憲法中沒有市管縣的體制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是職能殘缺的政權(quán)機(jī)構(gòu)，多數(shù)事務(wù)由縣級(jí)政權(quán)派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，因此，完全可以取消地級(jí)市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)置，縣由省直管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)由居民自治 ?？鐓^(qū)域公共工程可由相關(guān)政府直接協(xié)商或由上級(jí)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)。實(shí)際上我國(guó)的地級(jí)市星羅棋布，很難形成具有輻射作用的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，何況城市的經(jīng)濟(jì)地位無需通過提高政府的行政級(jí)別來肯定，這種做法完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“政府主導(dǎo)”觀念的延續(xù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被證明是中國(guó)最不規(guī)范、問題最多、造成負(fù)擔(dān)最大的政府機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)公共財(cái)政的定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所起作用極為有限，它所提供的公共服務(wù)，完全可以由縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

　　4.1.2 政府行為法治化

　　第一，法律應(yīng)該成為政府行為的最高準(zhǔn)繩和最初依據(jù)，未經(jīng)法律明確授予的權(quán)力，應(yīng)該視為對(duì)政府的禁止，即不明示的權(quán)力歸國(guó)民，這是約束政府行為的基礎(chǔ)。

　　第二，任何法律均不應(yīng)當(dāng)包含對(duì)政府進(jìn)行無限授權(quán)的規(guī)定，如“應(yīng)該由XX政府決定的其他事項(xiàng)”，這種規(guī)定往往成為政府任意行為的借口。

　　第三，政府的任何決策都必須遵循法定的民主程序。政府間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)往往是個(gè)別政府領(lǐng)導(dǎo)拍板的事情，政府決策的程序化將提高做出不當(dāng)決策或達(dá)成違規(guī)協(xié)議的成本。

　　第四，政府決策必須面向社會(huì)公示才能具有法律效力。“暗箱操作”是政府間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的基本特點(diǎn)，政府決策的公開化可以使居民和廠商享有更多的信息，使政府的承諾更加公平和可信，而且使轄區(qū)政府間更能預(yù)見彼此的行為，減少囚徒困境式博弈。

　　4.1.3 政府收入規(guī)范化

　　第一，將一些經(jīng)常性的稅性非稅收入轉(zhuǎn)化為稅收。例如，將各種教育費(fèi)附加歸并改征教育稅，與城市建設(shè)有關(guān)的收費(fèi)、基金、附加等合并到城市維護(hù)建設(shè)稅中，將社會(huì)保障基金改為社會(huì)保障稅，將水資源費(fèi)、漁業(yè)資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、育林基金等并入相應(yīng)的資源稅，將交通部門征收的養(yǎng)路費(fèi)、車輛通行費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)、公路建設(shè)基金等改征統(tǒng)一的燃油稅，將環(huán)保部門征收的排污費(fèi)、污水處理費(fèi)等合并改征環(huán)境保護(hù)稅等。

　　第二，堅(jiān)決清理亂收費(fèi)性的非稅收入。政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本應(yīng)該主要通過稅收補(bǔ)償，居民是作為整體支付稅收價(jià)格，并個(gè)別地享受公共產(chǎn)品的，不能以提供公共產(chǎn)品為借口向居民收費(fèi)；對(duì)具有有限排他性的公共產(chǎn)品，以及向特定居民提供的服務(wù)，可以采取使用者收費(fèi)的方法補(bǔ)償，但必須進(jìn)行成本效益分析，不能收取超過供給成本的費(fèi)用；治理亂收費(fèi)不應(yīng)依靠政府，應(yīng)賦予居民尋求司法救濟(jì)的權(quán)力 。

　　第三，實(shí)行收費(fèi)預(yù)算管理。對(duì)于強(qiáng)制性非稅收入的立項(xiàng)必須由相應(yīng)級(jí)別的權(quán)力機(jī)關(guān)審批，政府及其組成部門不能決定收費(fèi)事項(xiàng)，尤其是面向全體居民的收費(fèi)；現(xiàn)行的“收支兩條線”規(guī)定，仍然是以政府為主導(dǎo)的管理方法，應(yīng)把依法收取的規(guī)費(fèi)納入預(yù)算，統(tǒng)一安排收支，切斷政府及其部門與規(guī)費(fèi)收入之間直接的利益關(guān)系，并建立權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)收費(fèi)的全過程監(jiān)督 。

　　政府職能公共化和政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，將壓縮地方政府的財(cái)政需求，減小政府間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，也可以減少稅收競(jìng)爭(zhēng)的主體及政務(wù)信息傳遞的層次和環(huán)節(jié)，使政府的決策更加清晰可辨。政府行為的法治化和政府收入的規(guī)范化，將提高政府財(cái)政政策的透明度和受控性，限制地方政府利用非稅收入展開惡性競(jìng)爭(zhēng)的空間，并為更加精確地考察和評(píng)價(jià)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)奠定基礎(chǔ)。

　　4.2 深化分稅制改革，理順政府間財(cái)政關(guān)系

　　4.2.1 正確處理中央與地方的利益關(guān)系

　　我國(guó)現(xiàn)行的稅權(quán)過于高度集中，地方擁有的權(quán)限過小，造成一方面不利于地方因地制宜發(fā)揮接收的調(diào)節(jié)作用，另一方面地方通過制定各種名目繁多的收費(fèi)、基金等，形成了名為中央集權(quán)，實(shí)為地方濫權(quán)、越權(quán)，這加劇了國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)的惡化，并嚴(yán)重影響到我國(guó)的國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)的有效性。針對(duì)這種情況應(yīng)進(jìn)一步理順中央與地方的關(guān)系，正確處理好二者的利益關(guān)系，合理劃分中央和地方的稅權(quán)。

　　按照馬斯格雷夫、巴哈、麥克魯爾等人提出的最優(yōu)分稅原則（Optimal Tax Assignment），中央和地方政府間稅權(quán)應(yīng)劃分為:①地方政府不能征收稅負(fù)轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)的稅種。對(duì)于具有高度流動(dòng)性要素的課稅，其稅權(quán)應(yīng)該集中于中央，非流動(dòng)性要素的課稅，稅權(quán)應(yīng)保留在地方。比如，產(chǎn)地原則下的增值稅應(yīng)劃歸中央，而以居住地為基礎(chǔ)征收的工薪稅、零售稅或其他間接稅則適合作為地方政府的收入來源；②不能讓地方政府控制對(duì)宏觀穩(wěn)定政策和收入再分配具有重大影響的收入來源，如累進(jìn)的所得稅，宜由中央政府課征；③不把某級(jí)政府不能在其相應(yīng)的級(jí)別上有效地評(píng)估、征收的稅種歸其所有。如財(cái)產(chǎn)稅，中央政府掌握的信息沒有地方政府充分，故應(yīng)由地方政府征收；④具有收入周期不穩(wěn)定性的稅種，如公司所得稅、資源稅，宜劃歸中央政府，因?yàn)榈胤秸С龆嗍翘峁┗镜墓卜?wù)、補(bǔ)貼家庭以及不能推遲的工資發(fā)放等，需要依靠周期敏感性小的收入；⑤類似于對(duì)私人部門定價(jià)的使用者收費(fèi)（user charges）各級(jí)政府都適合征收 。

　　按照上述原則，應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的稅種分割做適當(dāng)調(diào)整，增值稅、企業(yè)所得稅不應(yīng)作為共享稅，資源稅應(yīng)當(dāng)作為中央稅或共享稅。個(gè)人所得稅符合財(cái)政支出收益和納稅負(fù)擔(dān)本土化兩條基本效率原則，應(yīng)采取“稅基共享”的方法，由中央征稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。如果中央政府決定采用比例稅率，地方政府可以簡(jiǎn)單地在此基礎(chǔ)上疊加一個(gè)附加稅率；如果中央政府決定保留采用超額累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)，地方政府可以在應(yīng)納稅額上附加征收一個(gè)比例。

　　在稅種分割的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確中央和地方的稅收立法權(quán)限:

　　第一，中央稅和共享稅的全部立法權(quán)集中于中央，地方政府對(duì)自己征收的共享稅（目前指由地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的部分企業(yè)的所得稅及個(gè)人所得稅）不享有解釋權(quán)。

　　第二，全國(guó)統(tǒng)一開征，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方稅，如營(yíng)業(yè)稅，由中央制定基本法規(guī)和實(shí)施辦法，而部分政策調(diào)整權(quán)、稅目注釋權(quán)下放到地方 。

　　第三，全國(guó)統(tǒng)一開征、稅源較為普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，以及涉及維護(hù)地方基礎(chǔ)設(shè)施的稅種，如房地產(chǎn)稅、土地使用稅、印花稅、車船使用稅、農(nóng)業(yè)稅、耕地占用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，中央只負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本稅法，其實(shí)施辦法、政策解釋、稅目稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權(quán)限應(yīng)賦予地方。

　　第四，稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握、征收成本大，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生直接影響的稅種，如契稅、屠宰稅等全部立法權(quán)放給地方 。

　　第五，地方政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)具有地方性特點(diǎn)的稅源自行設(shè)立地方性稅種，并制定具體征稅辦法，但要報(bào)上級(jí)政府備案.對(duì)它們提供的公共服務(wù)可以決定使用者收費(fèi)的水平。

　　通過更加合理的稅收分割和稅收立法權(quán)分配，地方政府的稅收權(quán)限將被限制在財(cái)政外部性很小的稅種上，而有了自主確定財(cái)政收入規(guī)模的正常渠道，地方政府也就無須開展惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　4.2.2 依法穩(wěn)定政府間財(cái)政關(guān)系

　　第一，政府間財(cái)政分權(quán)方案的出臺(tái)應(yīng)充分體現(xiàn)民主、公開、公平的原則，中央政府與地方政府之間的雙邊談判，應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜煽蚣芟轮醒牒偷胤街g以及地方之間的多邊談判，最終的分權(quán)方案應(yīng)該體現(xiàn)各種利益的碰撞和妥協(xié)。全國(guó)人大及其常委會(huì)在現(xiàn)行體制下不是反映各省力量制衡的適當(dāng)場(chǎng)合，應(yīng)由各省派出代表，組成專門的委員會(huì)，就財(cái)政分權(quán)方案進(jìn)行研究和辯論，并達(dá)成全體一致的協(xié)議。

　　第二，對(duì)專門委員會(huì)達(dá)成的方案，可由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議，如果不違背上述財(cái)政分權(quán)的基本原則，不會(huì)削弱中央權(quán)威危及國(guó)家統(tǒng)一、造成地區(qū)分割，則可以接受為法律草案。

　　第三，對(duì)政府間分權(quán)方案應(yīng)以較高位階的法律加以固定，即便不使其成為憲法條款，也應(yīng)由全國(guó)人大審議通過，并以基本法律的形式公布實(shí)施。

　　第四，對(duì)上升為法律的財(cái)權(quán)分配方案，中央和地方政府都必須嚴(yán)格遵循。在充分協(xié)商和經(jīng)由法定程序批準(zhǔn)之前，任何級(jí)別的政府均無權(quán)單方面做出改變可調(diào)整。對(duì)通過法律劃定的分權(quán)界限，任何一方都不能突破，屬于哪級(jí)政府的權(quán)限，其他級(jí)別的政府尤其上級(jí)政府不能越權(quán)做出規(guī)定。建立在法律基礎(chǔ)上的穩(wěn)定的政府間財(cái)政關(guān)系，將減少地方政府的機(jī)會(huì)主義和商業(yè)化傾向，以及由此而生的政府間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng) 。

　　4.2.3 加強(qiáng)地方政府的預(yù)算約束

　　第一，地方政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)完全由本級(jí)人大及其常委會(huì)審議和批準(zhǔn)，而無須取得上級(jí)政府的同意，對(duì)地方政府在自己的權(quán)限范圍內(nèi)做出的預(yù)算決策，上級(jí)政府不應(yīng)干預(yù)。

　　第二，在稅收權(quán)限己經(jīng)作適當(dāng)劃分的前提下，中央政府不能做出涉及地方稅的稅式支出決定，如果需要對(duì)在全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅規(guī)定稅收優(yōu)惠，則應(yīng)當(dāng)在中央政府主持下由地方政府討論，并一致接受，以免給地方政府的預(yù)算收入造成沖擊。

　　第三，除非對(duì)下級(jí)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，上級(jí)政府不能做出直接導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出增加的決策，對(duì)于跨區(qū)域的公共工程項(xiàng)目，中央政府可以居中協(xié)調(diào)，但更大程度上應(yīng)由相關(guān)的地方政府談判決定，對(duì)于需要在全國(guó)范圍內(nèi)保持大體一致標(biāo)準(zhǔn)的支出項(xiàng)目，也應(yīng)當(dāng)在充分征求地方政府意見后做出決定，以免造成地方政府的額外財(cái)政負(fù)擔(dān) 。

　　第四，由于地方政府的收入缺乏足夠的彈性，而財(cái)政支出中包含很多不確定性的因素，出現(xiàn)財(cái)政赤字在所難免，因此，除非中央或上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付可以幫助地方政府彌補(bǔ)財(cái)政缺口，應(yīng)當(dāng)允許地方政府享有一定的發(fā)債權(quán)，至于地方政府的債券的種類、額度、控制指標(biāo)、償還方式等，可以通過法律規(guī)定，以防范可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。公開授予地方發(fā)債權(quán)，要比地方政府通過不正當(dāng)渠道發(fā)生隱性債務(wù)更為安全 。

　　4.2.4 改革完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　轉(zhuǎn)移支付制度改革的目的在于實(shí)現(xiàn)財(cái)政的均等化，一方面要維持地區(qū)間一定的財(cái)政能力梯度，而不能完全消滅地區(qū)間財(cái)政差異，從而形成一種競(jìng)爭(zhēng)的壓力；另一方面要控制稅收競(jìng)爭(zhēng)的確效果，不能將財(cái)政能力差異搞得太大以至于影響地區(qū)間的平衡發(fā)展。總的來說，轉(zhuǎn)移支付要平衡稅收競(jìng)爭(zhēng)的效率性和公平性，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　第一，實(shí)行科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，用“因素法”替代“基數(shù)法”。因素法的基本特點(diǎn)是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度等。根據(jù)因素來衡量各地的財(cái)政地位，以公式化的形式確定各地的轉(zhuǎn)移支付額，從而提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，避免討價(jià)還價(jià)現(xiàn)象，提高財(cái)政管理的科學(xué)化程度。

　　第二，選擇適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移支付形式，建立復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。一般而言，轉(zhuǎn)移支付主要有三種形式，即一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和特殊性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付不附帶使用條件，不指定用途，其目標(biāo)重點(diǎn)解決各級(jí)政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對(duì)稱問題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的作用是定向性的，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。特殊性轉(zhuǎn)移支付則是對(duì)特大自然災(zāi)害及重大事件造成損失等給予的補(bǔ)助。就我國(guó)近中期的實(shí)際情況看，應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。

　　第三，加大轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力的橫向公平。一方面，要加大中央政府對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度。目前，中央政府的轉(zhuǎn)移支付額度相對(duì)較小，特別是過渡期一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，不能滿足均衡地區(qū)間財(cái)力的要求。以過渡期一般性轉(zhuǎn)移支付為例，1995年僅為21億元，2000年達(dá)到85億元，到2001年為138億元（僅為2001年財(cái)政支出18902億元的0.73%）。另一方面，要加強(qiáng)地方對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，特別是省級(jí)政府要增加對(duì)市縣政府的轉(zhuǎn)移支付。目前，縣級(jí)財(cái)政特別困難，而自身發(fā)展能力有限，引稅或買賣稅款等問題嚴(yán)重，需要省級(jí)政府增加轉(zhuǎn)移支付資金。

　　第四，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化。要通過立法形式規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度，既包括規(guī)范中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付，又包括規(guī)范地方政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付制度的法制化能夠保證地區(qū)間財(cái)力的基本不平衡，消除基本經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的歧視，又能夠減少各級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付體制競(jìng)爭(zhēng)，減少無謂的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失 。

　　4.3 樹立經(jīng)濟(jì)稅收觀，改進(jìn)稅收計(jì)劃管理

　　4.3.1 任務(wù)服從稅源，增強(qiáng)稅收能力估算

　　稅收能力估算（Tax Capacity Estimation）是指在既定稅制下，對(duì)某地區(qū)某稅種在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生的應(yīng)征稅收進(jìn)行的估算。稅收能力表明經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)生的稅收儲(chǔ)量，是一個(gè)稅收潛在能力的概念。稅收能力取決于四個(gè)因素:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、經(jīng)濟(jì)效益、稅收政策以及收入分配均衡程度。稅收能力的大小與前三個(gè)因素呈正相關(guān)關(guān)系，與最后一個(gè)因素呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。稅收能力通常要分地區(qū)、分稅種估算，一般通過估算標(biāo)準(zhǔn)化稅率和標(biāo)準(zhǔn)化稅基來完成；或以法定稅率為標(biāo)準(zhǔn)化稅率，通過估算標(biāo)準(zhǔn)化稅基來完成。稅收能力估算工作具有六個(gè)方面的意義:①通過稅收能力估算，評(píng)價(jià)稅源的質(zhì)量狀況和變動(dòng)趨勢(shì)；②掌握稅收能力的規(guī)模，改進(jìn)稅收收入計(jì)劃管理方法，挖掘稅收收入的潛力；③為客觀、公平地評(píng)價(jià)稅收管理工作業(yè)績(jī)提供標(biāo)準(zhǔn)；④為進(jìn)一步完善現(xiàn)行稅制提供準(zhǔn)確的數(shù)量依據(jù)；⑤為建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造條件；⑥在征收資金、稅務(wù)機(jī)構(gòu)、人力資源等稅收資源配置方面具有參考價(jià)值 。

　　科學(xué)的稅收計(jì)劃必須以準(zhǔn)確的稅收能力估算為前提，而稅收能力估算又以稅基的測(cè)定為基礎(chǔ)。稅基的測(cè)定是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)的各個(gè)部門，任何一個(gè)部門信息失真都會(huì)影響到稅收能力估算的準(zhǔn)確性。當(dāng)前，沒有納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的地下經(jīng)濟(jì)規(guī)模龐大，統(tǒng)計(jì)數(shù)字弄虛作假的現(xiàn)象十分普遍，因此，準(zhǔn)確的稅收能力估算必須從完善統(tǒng)計(jì)方法和統(tǒng)計(jì)紀(jì)律開始。

　　4.3.2 講究科學(xué)方法，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)稅收收入

　　稅收收入預(yù)測(cè)是指一定的經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和稅收統(tǒng)計(jì)資料，在定性分析的基礎(chǔ)上，運(yùn)用定量方法，對(duì)未來稅收收入總量和結(jié)構(gòu)等發(fā)展趨勢(shì)所做出的分析、判斷和推測(cè)。稅收預(yù)測(cè)是稅收計(jì)劃管理的基礎(chǔ)性工作，稅收計(jì)劃就是稅收收入預(yù)測(cè)結(jié)果的文件化。稅收收入預(yù)測(cè)方法是否科學(xué)，使稅收計(jì)劃的準(zhǔn)確性存在很大差別。由于我國(guó)的財(cái)稅體制是以支定收，稅收計(jì)劃是根據(jù)財(cái)政部門的收入預(yù)算制定的，而且在征收稅收收入計(jì)劃是必須完成的，所以，長(zhǎng)期以來稅務(wù)部門一直未開展系統(tǒng)性的稅收收入的預(yù)測(cè)工作；對(duì)收入的預(yù)測(cè)多是短期性的，以月度或季度預(yù)測(cè)為主，并且預(yù)測(cè)方法往往是經(jīng)驗(yàn)性的推斷，沒有建立在豐富的稅源信息和嚴(yán)密的數(shù)理統(tǒng)計(jì)技術(shù)之上，預(yù)測(cè)的結(jié)果與預(yù)測(cè)人員個(gè)人的素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)、占有的信息量緊密相關(guān)，很容易產(chǎn)生預(yù)測(cè)偏差，以此為基礎(chǔ)編制的稅收計(jì)劃往往和經(jīng)濟(jì)稅源有很大出入。為提高稅收收入預(yù)測(cè)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，必須:

　　第一，建立稅源信息管理庫。以專職預(yù)測(cè)分析人員為主干，以基礎(chǔ)稅源管理人員為輔助，采集豐富、詳實(shí)的經(jīng)濟(jì)稅源信息，使稅收收入預(yù)測(cè)建立在可靠的基礎(chǔ)之上。

　　第二，建立高素質(zhì)預(yù)測(cè)隊(duì)伍。稅收收入預(yù)測(cè)是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，預(yù)測(cè)人員需要掌握稅收政策、稅源管理、征管狀況、統(tǒng)計(jì)分析等多方面的知識(shí)，具有繽密的思維能力，因此，必須重視預(yù)測(cè)隊(duì)伍的建設(shè)，配備具有綜合素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)豐富的專職人員。

　　第三，建立科學(xué)的稅收預(yù)測(cè)模型。稅收預(yù)測(cè)模型是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)原理，建立起來的稅收收入與相關(guān)級(jí)濟(jì)變量的數(shù)量關(guān)系.利用各種經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)模型對(duì)稅收收入進(jìn)行預(yù)測(cè)，比單純靠經(jīng)驗(yàn)預(yù)測(cè)稅收收入的傳統(tǒng)做法，其科學(xué)性和可靠性要提高許多，預(yù)測(cè)誤差相對(duì)較小。因此，在每個(gè)政府級(jí)別上，都應(yīng)該探索建立盡可能客觀、全面地反映本轄區(qū)稅收與經(jīng)濟(jì)相關(guān)關(guān)系的預(yù)測(cè)模型，以此作為編制稅收計(jì)劃的主要工具 。

　　4.3.3 堅(jiān)持依法治稅，弱化稅收計(jì)劃指令

　　第一，正確處理依法治稅與組織收入特別是稅收計(jì)劃的關(guān)系。依法治稅是組織收入的基礎(chǔ)和前提，也是稅收計(jì)劃順利完成的保障。沒有稅法做依據(jù)，稅收的強(qiáng)制性、無償性、固定性就成了無木之末。稅收決定于經(jīng)濟(jì)，又反作用于經(jīng)濟(jì)，只有堅(jiān)持依法治稅，才能充分發(fā)揮稅收的配置資源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能 。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的有力維護(hù)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，將會(huì)為稅收收入的可持續(xù)增長(zhǎng)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)條件。因此，要始終將依法治稅貫穿于組織收入和稅收計(jì)劃的全過程。

　　第二，改革稅收計(jì)劃分配辦法。要在充分吸取基數(shù)加增長(zhǎng)分配方法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。在參考各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用納稅能力估算稅源預(yù)測(cè)方法，以各地的稅源情況為依據(jù)分配稅收計(jì)劃，使稅收計(jì)劃更加趨于科學(xué)合理，完不成稅收任務(wù)不應(yīng)成為對(duì)稅務(wù)部門“一票否決”的理由。

　　第三，建立稅收計(jì)劃調(diào)整機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素較多，增減收因素變化較快，要根據(jù)各地重要稅源的變化情況，適當(dāng)調(diào)整各地的稅收計(jì)劃，允許稅收計(jì)劃和實(shí)際完成數(shù)之間有一定的波動(dòng)幅度，正確對(duì)待稅收進(jìn)度問題，月度計(jì)劃不應(yīng)是年度計(jì)劃的簡(jiǎn)單數(shù)學(xué)平均，不能強(qiáng)求絕對(duì)的“均衡入庫”，努力使稅收計(jì)劃與稅源相符。

　　第四，加大對(duì)稅收征管質(zhì)量的考核。組織收入工作的考核，要由對(duì)量的考核逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)質(zhì)的考核，正確處理完成稅收計(jì)劃與依法治稅的關(guān)系，逐步弱化稅收計(jì)劃，變指令性計(jì)劃為指導(dǎo)性計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)由考核稅收任務(wù)向考核征管質(zhì)量的過渡。

　　4.3.4 采取有效措施，提高稅收努力程度

　　稅收努力程度即征收率，是實(shí)際入庫數(shù)與稅收能力的比值。征收率的高低說明稅收征管水平的高低和征管力度的大小。它提供了一個(gè)較為客觀的評(píng)價(jià)稅收工作業(yè)績(jī)的綜合標(biāo)準(zhǔn)。在指令性稅收計(jì)劃體制下，實(shí)際的稅收收入任務(wù)完成情況往往成為稅收努力程度的最主要標(biāo)志，為避免由此引起的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)改變“任務(wù)決定一切”的做法:

　　第一，稅收計(jì)劃完成情況可以作為稅務(wù)努力程度的參照標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)制定的稅收計(jì)劃體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收的決定作用，是稅收努力程度的數(shù)量化反映，如果放棄稅收計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)使組織收入工作失去了基本的參照系和具體的努力方向。

　　第二，征管質(zhì)量應(yīng)該成為稅收努力程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)。依法征收、應(yīng)收盡收，是稅收征管的最高追求，應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)行的征管質(zhì)量考核辦法，審慎選擇相關(guān)因素，保證征管信息的真實(shí)性，建立經(jīng)濟(jì)數(shù)學(xué)模型，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)，得出具有客觀性、可比性的數(shù)值，以此作為對(duì)稅務(wù)部門進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn) 。

　　第三，推進(jìn)征管改革和增強(qiáng)稅務(wù)人員素質(zhì)是提高稅收努力程度的根本途徑。在客觀條件既定的情況下，稅收努力程度實(shí)際上是對(duì)征管成本和征管效率的衡量，而征管成本和征管效率的高低取決于稅務(wù)機(jī)構(gòu)的管理模式和稅務(wù)人員的素質(zhì)，從目前情況看，推進(jìn)以信息化建設(shè)為依托的稅收征管改革、重新設(shè)計(jì)管理流程、設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)、建立高素質(zhì)的稅務(wù)干部隊(duì)伍，對(duì)提高稅收努力程度的意義，要比片面強(qiáng)調(diào)稅收計(jì)劃更為深遠(yuǎn)和重大。

　　4.4 創(chuàng)造規(guī)范政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)條件

　　西方學(xué)者對(duì)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)的研究往往基于一系列假設(shè)，如要素可以自由流動(dòng)而且遷移成本很小，居民和廠商對(duì)不同轄區(qū)的稅收和公共支出組合有充分信息，政府根據(jù)居民和廠商的偏好做出決策等，這些假設(shè)在有關(guān)國(guó)家一般能夠得到某種程度的滿足。在我國(guó)，盡管政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)客觀存在，而且可以設(shè)想，在地方政府被賦予一定的稅收立法權(quán)之后，政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)將更為普遍，但這些基礎(chǔ)條件仍不很具備，這是研究我國(guó)政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)時(shí)需要特別關(guān)注的問題。

　　4.4.1 建立統(tǒng)一的竟?fàn)幰?guī)則

　　稅收競(jìng)爭(zhēng)不是簡(jiǎn)單的政治競(jìng)爭(zhēng)，也不是一般的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，而是兩者的有機(jī)結(jié)合。因此，要取得良好的效果，稅收競(jìng)爭(zhēng)必須建構(gòu)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。首先，必須建立和完善一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，讓大多數(shù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者按照市場(chǎng)規(guī)則行事。市場(chǎng)規(guī)則的形成和完善，一是要借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)，采取“拿來主義”的態(tài)度；二是要依靠市場(chǎng)主體的自發(fā)博弈，通過哈耶克的所謂“自發(fā)秩序”來完成。通常來講，一般規(guī)則的形成可以采取前者的方法，因?yàn)樗话愣冀?jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐檢驗(yàn)；而具體規(guī)則的形成則主要依靠市場(chǎng)中的具體行為者之間的博弈行動(dòng)，通過這種不斷的博弈行為能夠產(chǎn)生最為有效的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則 。

　　其次，要逐漸建立和完善稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。建立和完善稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)質(zhì)上是要對(duì)政府行為規(guī)則進(jìn)行界定和規(guī)范。目前，各級(jí)各地政府在開展政務(wù)活動(dòng)時(shí)大多缺乏競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則觀念，各自為政，缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的理念。稅收競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的形成，一方面要鼓勵(lì)各級(jí)各地政府開展稅收竟?fàn)幓顒?dòng)，引導(dǎo)要素資源的流動(dòng)；另一方面要引導(dǎo)各級(jí)各地政府開展稅收競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，推動(dòng)政府行政服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變及效率的提高。在這種競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)中，中央政府要將有效的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則固定下來，以之指導(dǎo)政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。

　　4.4.2 推進(jìn)民主決策

　　政府間稅收競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際是稅收價(jià)格與相應(yīng)的公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，稅收競(jìng)爭(zhēng)的有效開展必須以居民能夠充分地表達(dá)對(duì)稅收和公共支出組合的偏好為基礎(chǔ)。因此，應(yīng)建立適當(dāng)機(jī)制，提高居民對(duì)政府決策的參與和監(jiān)督:

　　第一，加強(qiáng)人大機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)。擴(kuò)大基層直接選舉，使得選出的人大代表真正代表廣大選民的利益，使得人大代表不再只是榮譽(yù)職稱，使得人大不再僅僅是“橡皮圖章”。一些重大事務(wù)的立法權(quán)和決定權(quán)必須掌握在真正代表廣大選民(也就是人民)的人大代表手里。在此基礎(chǔ)上，可以在人大設(shè)立一個(gè)地區(qū)委員會(huì)，負(fù)責(zé)省及省以下事務(wù)與問題的協(xié)調(diào)和反映工作。另外，在我國(guó)還可設(shè)立類似于美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算局那樣的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)政府預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。

　　第二，政府的全部財(cái)政收支預(yù)算均應(yīng)由同級(jí)人大審議批準(zhǔn)，必要的調(diào)整必須由人大常委會(huì)批準(zhǔn)，政府負(fù)責(zé)人掌握的預(yù)算機(jī)動(dòng)資金的額度不能太大，并且對(duì)資金使用應(yīng)該規(guī)定明確的范圍和原則。

　　第三，細(xì)化政府預(yù)算，特別是支出應(yīng)具體到本級(jí)政府的每個(gè)部門、每一項(xiàng)目，使人大對(duì)政府收支活動(dòng)能夠全面掌控。

　　第四，對(duì)非固定性的特別支出，如公共工程，必須另行單獨(dú)編制細(xì)化預(yù)算，定期向人大報(bào)告。

　　第五，對(duì)重要性決策，應(yīng)通過聽證會(huì)等形式，吸收居民參與；對(duì)特別重大的決策，應(yīng)提交全體居民討論。

　　4.4.3 消除地區(qū)壁壘

　　第一，改革戶籍制度，取消對(duì)居民流動(dòng)的不合理限制。除政府部門公務(wù)人員可以限定由本轄區(qū)居民擔(dān)任外，地方政府對(duì)進(jìn)入本轄區(qū)非政府部門工作的人員不能附加任何歧視性條件。居民遷移到某一轄區(qū)滿一定期限，并有合法、穩(wěn)定的收入來源或財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)該享有本地居民全部的權(quán)利。

　　第二，改革收入分配制度，實(shí)行居民收入的完全貨幣化割斷居民和特定地區(qū)的人身依附關(guān)系。

　　第三，改革社會(huì)保障制度，開征社會(huì)保障稅，提高社保資金統(tǒng)籌級(jí)別(至少到省級(jí))，建立社保資金跨區(qū)域流動(dòng)和調(diào)配的制度，使居民可以享受全國(guó)大致統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本社會(huì)保障。

　　第四，消除資源(包括自然資源和產(chǎn)品)流動(dòng)的地區(qū)封鎖，除國(guó)家管制的資源外，資源可以在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，地方政府不能擅自出臺(tái)限制本轄區(qū)資源流出的政策，不能為資源流動(dòng)設(shè)置人為障礙。

　　第五，消除對(duì)國(guó)內(nèi)資本流動(dòng)的控制。政府不應(yīng)當(dāng)直接為資本的流動(dòng)指定特定的區(qū)域，為實(shí)施區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略而確需調(diào)整資本區(qū)域構(gòu)成時(shí)，應(yīng)該通過財(cái)政投資、稅收政策等引導(dǎo)資本流向，也可以通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持特定地區(qū)改善投資環(huán)境，提高轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力。目前特別要做的是減少公有資本占總資本的份額，因?yàn)楣匈Y本總是和特定的地區(qū)相聯(lián)系，這是社會(huì)資本流動(dòng)性差的主要原因 。

　　4.4.4 推行政府官員“守土”負(fù)責(zé)制

　　加拿大財(cái)政學(xué)家理查德.伯德說:“促進(jìn)好的稅收競(jìng)爭(zhēng)的根本機(jī)制，一是居民能夠?qū)Σ煌貐^(qū)的公共服務(wù)和稅收價(jià)格進(jìn)行比較，二是居民能夠影響和改變政府的決策。”因此，必須建立政府官員對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦?ldquo;守土”負(fù)責(zé)制:一是取消上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府官員事實(shí)上的任免權(quán)，政府官員應(yīng)該完全由本地居民通過人大及其常委會(huì)任免；二是改變地區(qū)回避和異地為官的做法，政府官員應(yīng)該從在本地居住滿一定期限并將繼續(xù)居住的人士中選舉產(chǎn)生:三是對(duì)依法任命的政府官員，在任期未屆滿之前，除非讀職或犯罪，不得擅自罷免、撤職或調(diào)任；四是建立制度化、可操作的政府官員述職、彈劫制度，讓居民能夠重新選擇他們的代理人；五是政府官員公務(wù)行為公開化，對(duì)新聞媒體的控制應(yīng)依法進(jìn)行，以發(fā)揮“第四種權(quán)力”的監(jiān)督作用，彌補(bǔ)居民信息的不足。

　　4.4.5 健全官僚績(jī)效考評(píng)機(jī)制

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代及行政性分權(quán)階段實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部行政任命制，地方社會(huì)總產(chǎn)值指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)增幅、招商引資數(shù)量等成為考核干部政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，是造成地方政府不正當(dāng)竟?fàn)?、利益膨脹、重速度輕效益、重形式輕內(nèi)容的重要原因之一。因此，應(yīng)本著局部效益和全局利益、重點(diǎn)任務(wù)和全面工作、短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合的原則，制定全面、科學(xué)的地方政府政績(jī)考核指標(biāo)、考核辦法及激勵(lì)措施，并盡可能地形成規(guī)范化的官僚績(jī)效考核和升遷制度，要徹底改變片面關(guān)注數(shù)量性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的做法，不僅關(guān)注數(shù)字，而且關(guān)注數(shù)字背后的東西，不僅關(guān)注財(cái)政收人和GDP的增長(zhǎng)情況，而且關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)就業(yè)、居民收人、社會(huì)穩(wěn)定等可持續(xù)發(fā)展情況，不僅關(guān)注官僚任職期間的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且關(guān)注發(fā)展經(jīng)濟(jì)所采取的方法和手段，即依法行政指標(biāo)、社會(huì)文明指標(biāo)，形成正確的導(dǎo)向，不能引誘或促動(dòng)官僚追求不正當(dāng)?shù)睦妗?

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