一、當(dāng)前我國(guó)政府審計(jì)工作中存在的問(wèn)題

　　1、政府審計(jì)職權(quán)尚無(wú)法起到制約權(quán)力的作用。著名的政治學(xué)家C.A.利茲在其《政治研究》中指出，立法部門(mén)對(duì)行政部門(mén)的控制方式有委員會(huì)的調(diào)查權(quán)、質(zhì)問(wèn)時(shí)間、財(cái)政控制、民政專(zhuān)員控制，其中“財(cái)政控制”主要是指國(guó)家審計(jì)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代政府審計(jì)是保障民主政治的核心——分權(quán)與制衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)的不可或缺的方式之一，是從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督角度出發(fā)對(duì)行政部門(mén)所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行的一種制衡。制約權(quán)力需要充分的職權(quán)，世界各國(guó)的政府審計(jì)都有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)，但經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵各國(guó)卻不同。英、美等國(guó)政府審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)只包括調(diào)查權(quán)、報(bào)告權(quán)和公布權(quán)，日本、瑞士等國(guó)政府審計(jì)在調(diào)查權(quán)的基礎(chǔ)上還可以對(duì)被審計(jì)單位提出意見(jiàn)、要求改進(jìn)，法國(guó)等國(guó)政府審計(jì)既有行政處分權(quán)又有經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)。我國(guó)政府審計(jì)的職權(quán)由《憲法》和《審計(jì)法》賦予，具體包括行政處理權(quán)和經(jīng)濟(jì)制裁權(quán)。但是，這些職權(quán)不足于對(duì)權(quán)力加以制約，特別是政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)審查、評(píng)價(jià)政府部門(mén)和國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任后，所作出的確定解除被審計(jì)單位的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)處理決定，有時(shí)難于得到切實(shí)執(zhí)行。審計(jì)難，審計(jì)處理更難，使審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威性受到損害?？v觀古今中外，無(wú)論是我國(guó)歷史上的比部、御史臺(tái)、督察院和御史大夫，還是法國(guó)的審計(jì)法院、蘇聯(lián)的人民監(jiān)察委員會(huì)，都具有較高的審計(jì)職權(quán)，要么是將政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、司法等權(quán)力結(jié)合在一起，要么是借助法律程序來(lái)處理經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，要么是將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)督結(jié)合在一起。所以，要解決我國(guó)當(dāng)前政府審計(jì)職權(quán)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)選擇司法型審計(jì)模式，在確保審計(jì)獨(dú)立性的前提下，不斷增強(qiáng)政府審計(jì)的權(quán)威性，并通過(guò)修改審計(jì)法以強(qiáng)化審計(jì)的職權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制衡。

　　2、審計(jì)機(jī)制還未完全進(jìn)入良性循環(huán)。完善的審計(jì)制度要有良性的審計(jì)機(jī)制。一般說(shuō)來(lái)，審計(jì)機(jī)制作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的重要組成部分，必須隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的完善而逐步完善。當(dāng)前，我國(guó)《審計(jì)法》與《行政處罰法》、《會(huì)計(jì)法》之間存在著不銜接、不配套的問(wèn)題，大多數(shù)財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有明確審計(jì)機(jī)關(guān)是執(zhí)法主體之一，因而使得審計(jì)機(jī)關(guān)在履行監(jiān)督及處理處罰權(quán)時(shí)處于窘境；對(duì)審計(jì)監(jiān)督的性質(zhì)、地位和作用等定位也不明晰，雖然現(xiàn)行法律將審計(jì)監(jiān)督納入行政監(jiān)督的范圍，但在行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)時(shí)卻遇到來(lái)自各級(jí)政府的許多阻力。

　　3、審計(jì)權(quán)力未完全到位?！秾徲?jì)法》第40條、第43條、第44條、第45條明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在法定的職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)制止違法的經(jīng)濟(jì)行為，有權(quán)對(duì)違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行處理、處罰?！笆蟆眻?bào)告在論述政治建設(shè)和政治體制改革時(shí)，要求在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督過(guò)程中，要充分發(fā)揮審計(jì)部門(mén)的職能作用。報(bào)告指出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益……發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門(mén)的作用?！笨梢?jiàn)，無(wú)論是審計(jì)法賦予的經(jīng)濟(jì)處理處罰權(quán)還是“十六大”報(bào)告提出的與“權(quán)力制約”有關(guān)的審計(jì)權(quán)力，都未能完全到位。究其原因，一是我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制尚無(wú)法真正達(dá)到制約權(quán)力的效果，當(dāng)審計(jì)主體和審計(jì)客體處于同一利益關(guān)系時(shí)，這一問(wèn)題就不可避免；二是受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，人們總是認(rèn)為審計(jì)就是審查會(huì)計(jì)，糾錯(cuò)防弊，是例行公事，不會(huì)動(dòng)真格，因此無(wú)須賦予審計(jì)更多的權(quán)力。正是由于審計(jì)權(quán)力不到位，使審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法履行其職責(zé)，無(wú)法對(duì)行政管理中的“效率不高”、“腐敗現(xiàn)象”、“結(jié)構(gòu)失衡”諸多問(wèn)題起到制衡作用。

　　4、審計(jì)規(guī)范有待完善?，F(xiàn)行的《審計(jì)法》及其實(shí)施細(xì)則仍然存在一些不足，比如對(duì)審計(jì)主體及其行為的規(guī)范過(guò)于詳細(xì)，導(dǎo)致審計(jì)法律規(guī)范與審計(jì)行政法規(guī)的重復(fù)。在規(guī)范審計(jì)主體與審計(jì)客體的關(guān)系方面，沒(méi)有能夠充分體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)審計(jì)客體及其行為進(jìn)行處理處罰時(shí)應(yīng)與其他法規(guī)的協(xié)調(diào)性和銜接性，不利于《審計(jì)法》的有效實(shí)施。另外，《審計(jì)法》與審計(jì)準(zhǔn)則在規(guī)范的內(nèi)容上也界限不清。

　　5、審計(jì)管理體制難以進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展的需要。目前，我國(guó)政府審計(jì)受同級(jí)政府的制約較大，即使在審計(jì)業(yè)務(wù)上規(guī)定了某些獨(dú)立性，也往往因干部任免等受制于同級(jí)人民政府而無(wú)法擺脫地方政府的干預(yù)。同時(shí)，政府審計(jì)機(jī)構(gòu)的規(guī)格、層次不高，審計(jì)人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，政府審計(jì)的權(quán)威性不高，使人們對(duì)政府審計(jì)評(píng)價(jià)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的客觀性、公證性產(chǎn)生疑問(wèn)。

　　6、審計(jì)任務(wù)重與力量不足的矛盾比較突出。以中央審計(jì)為例，按照現(xiàn)行財(cái)政財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)系，屬于審計(jì)署及其派出機(jī)構(gòu)審計(jì)的單位大約有3萬(wàn)多個(gè)，還不到全國(guó)80萬(wàn)個(gè)國(guó)有單位的4%，但這些單位的資金量約占全國(guó)的70%左右。因此，必須加強(qiáng)對(duì)這些重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)和重點(diǎn)資金的審計(jì)監(jiān)督。但由于目前中央審計(jì)力量不足，每年實(shí)際審計(jì)的單位不到3000個(gè)，審計(jì)覆蓋面只有10%左右，有不少中央單位自審計(jì)署成立以來(lái)還從未接受過(guò)審計(jì)。

　　二、完善我國(guó)政府審計(jì)工作的對(duì)策

　　1、繼續(xù)探索建立適合我國(guó)國(guó)情的審計(jì)監(jiān)督模式。自我國(guó)恢復(fù)審計(jì)工作以來(lái)，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)適合我國(guó)國(guó)情的審計(jì)模式的探討從未停止過(guò)。目前大致形成三種觀點(diǎn)：一是主張將審計(jì)機(jī)關(guān)歸“人大”直接管理，即立法模式；二是主張將審計(jì)機(jī)關(guān)歸“人大”直接監(jiān)督，即司法模式；三是主張將省以下地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理，即行政模式。筆者認(rèn)為，實(shí)行“一府三院”制度，走司法型審計(jì)模式之路是我國(guó)政府審計(jì)發(fā)展的必然選擇。具體作法是，中央審計(jì)機(jī)關(guān)歸全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)長(zhǎng)由國(guó)家主席提名，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免，全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。設(shè)立審計(jì)院，隸屬全國(guó)人大常委會(huì)，與法院、檢察院并行構(gòu)成“一府三院”。政府審計(jì)工作重點(diǎn)放在公共財(cái)政和國(guó)家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上，專(zhuān)司對(duì)國(guó)家財(cái)政資金的審計(jì)監(jiān)督。這樣，審計(jì)機(jī)關(guān)與政府行政機(jī)構(gòu)完全分離，而直接對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門(mén)，對(duì)各級(jí)政府及其所管轄部門(mén)和單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，既有審計(jì)權(quán)，又有審計(jì)處理處罰權(quán)，既確保了審計(jì)的權(quán)威性，又增強(qiáng)了審計(jì)的獨(dú)立性，扭轉(zhuǎn)了當(dāng)前政府審計(jì)“大內(nèi)審”的尷尬局面，符合我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)體和政體。更重要的是，改變了當(dāng)前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行“權(quán)力制約”時(shí)自身權(quán)力不足或權(quán)力不能完全到位的狀況，使審計(jì)權(quán)力落到實(shí)處。

　　2、建立和完善審計(jì)法規(guī)體系。我國(guó)現(xiàn)行的政府審計(jì)法規(guī)體系包括《審計(jì)法》及相關(guān)法律（如與審計(jì)法配套的行政處罰法、刑法等）、審計(jì)法實(shí)施條例和國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則等。這些規(guī)范體系存在的主要問(wèn)題是：第一，審計(jì)規(guī)范的層次性不夠，許多法規(guī)（如審計(jì)法與注冊(cè)會(huì)計(jì)師法）在規(guī)范的內(nèi)容上尚存在界限不清、重復(fù)設(shè)置等問(wèn)題；第二，政府審計(jì)規(guī)范與注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)規(guī)范缺乏銜接，沒(méi)有體現(xiàn)共享性原則；第三，與政府績(jī)效審計(jì)、財(cái)政預(yù)算審計(jì)、金融審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等相適應(yīng)的通用審計(jì)準(zhǔn)則和專(zhuān)業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則尚未發(fā)布施行，阻礙了審計(jì)工作的順利開(kāi)展。因此，要不斷根據(jù)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，繼續(xù)探索和完善我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)規(guī)范體系，在制定政府審計(jì)、民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則時(shí)，除了要體現(xiàn)各自的特殊性外，更要體現(xiàn)審計(jì)職業(yè)的共性，以加強(qiáng)三大審計(jì)主體的協(xié)調(diào)，做到資源共享。同時(shí)，還應(yīng)體現(xiàn)與國(guó)際慣例接軌的原則，反映國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的要求。

　　3、適當(dāng)縮小政府審計(jì)工作范圍。縮小政府審計(jì)工作范圍是一個(gè)世界性的趨勢(shì)。各國(guó)政府審計(jì)的實(shí)踐表明，政府審計(jì)的主要范圍是政府部門(mén)以及由政府撥款的事業(yè)單位，盡管一些國(guó)家立法規(guī)定可以對(duì)國(guó)有公營(yíng)企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，但實(shí)際上這些國(guó)有公營(yíng)企業(yè)為了籌資和對(duì)外往來(lái)，仍要由民間審計(jì)組織對(duì)其進(jìn)行審計(jì)。因此，政府審計(jì)的范圍不是越大越好，而是要審時(shí)度勢(shì)，因勢(shì)利導(dǎo)，要有計(jì)劃地把審計(jì)重點(diǎn)放在具有決策權(quán)的政府部門(mén)，以增強(qiáng)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的制約。當(dāng)前，我國(guó)政府審計(jì)的中心任務(wù)應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)向?qū)χ醒牒偷胤秸?cái)政預(yù)決算、信貸資金投放、國(guó)家掌管的企業(yè)集團(tuán)、重大投資項(xiàng)目、公用建設(shè)項(xiàng)目和財(cái)政撥款的政府部門(mén)、事業(yè)單位的審計(jì)監(jiān)督方面。與此同時(shí)，除了對(duì)一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的國(guó)有企業(yè)、接受財(cái)政補(bǔ)助較多或者虧損數(shù)額較大的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)外，對(duì)一般中小型國(guó)有企業(yè)和國(guó)家控股企業(yè)可以委托民間審計(jì)組織進(jìn)行審計(jì)。

　　4、不斷強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的法律地位?！秾徲?jì)法》及其實(shí)施條例對(duì)我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限作了明確的規(guī)定，賦予了政府審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)和權(quán)限的法律地位。但這些職權(quán)已無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)階段“制約權(quán)力”的需要，因此，需要修改《審計(jì)法》及其實(shí)施條例，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的法律地位，特別要針對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中“同級(jí)審”的要求，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的效率和效果，全面提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作質(zhì)量。

　　5、全面提升審計(jì)成果質(zhì)量。李金華審計(jì)長(zhǎng)在2003年全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上明確指出，今后一個(gè)時(shí)期審計(jì)工作的中心任務(wù)是“以提升審計(jì)的成果質(zhì)量為核心，全面提高審計(jì)工作水平”，“圍繞提升審計(jì)成果質(zhì)量，審計(jì)機(jī)關(guān)的各項(xiàng)工作，包括審計(jì)業(yè)務(wù)管理、審計(jì)人員素質(zhì)、審計(jì)法制建設(shè)、審計(jì)技術(shù)建設(shè)和審計(jì)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)等都要有新的發(fā)展和提高”?；诖?，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要把加強(qiáng)審計(jì)調(diào)查和分析研究工作作為提升審計(jì)成果質(zhì)量、提高審計(jì)工作水平的重要措施，切實(shí)抓好落實(shí)。只有這樣，才能更好地貫徹和實(shí)踐“三個(gè)代表”的重要思想，真正做到實(shí)事求是，不偏不倚；也只有這樣，才能從體制、機(jī)制上提出解決和預(yù)防問(wèn)題的辦法，為我國(guó)審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。