審計要對兩件事負(fù)責(zé)，一是對政府負(fù)責(zé)，一是對納稅人負(fù)責(zé)。

　　從1998年新一屆政府施政至今，國家審計署的身影越來越多地出沒在國民經(jīng)濟各領(lǐng)域之中：從對國債專項資金、農(nóng)業(yè)專項資金、科學(xué)教育資金、資源環(huán)保資金、社會保障資金等重點專項資金的審計，到對具有證券相關(guān)業(yè)務(wù)許可證的會計師事務(wù)所的檢查；從檢查國企違紀(jì)違規(guī)，到近期對中國銀行違規(guī)放貸、賬外經(jīng)營等行為的審查。審計一方面令人談之色變，另一方面也帶上了神秘色彩。國家審計署究竟對政府和企業(yè)的行為有著何種約束？它今后的工作重心是什么？今年“兩會”期間，記者采訪了時任審計署副審計長的劉鶴章。之后不久，劉鶴章于今年3月7日正式退休，目前仍擔(dān)任全國人大代表。
　　　
　　“看門狗”的獨立性
　　 
　　《財經(jīng)》：從1998年以來，審計署的工作備受矚目，你能否談?wù)勗趶?fù)雜的轉(zhuǎn)軌時期進(jìn)行審計工作的獨立性？
　　
　　劉鶴章：審計部門通常被稱為國家財產(chǎn)的“看門狗”。各個國家的審計體系是與其政府的架構(gòu)、職能與關(guān)系相關(guān)的，隨著政府職能不同是有所不同的。大致可分四種模式：第一種是，審計機關(guān)在政府領(lǐng)導(dǎo)下，典型的國家有中國、古巴、越南等;第二種是審計機關(guān)在議會領(lǐng)導(dǎo)下的審計體系，主要是指議會中設(shè)立審計委員會，比如芬蘭、瑞典等，或?qū)徲嫏C關(guān)直接向議會報告工作，如美國的審計總署，直接向國會報告工作。還有一種就是以法國、德國為典型的司法型審計體系，在這些國家里，沒有審計署，而設(shè)有審計法院。此外還有一種類型是完全獨立型，審計機關(guān)既獨立于議會，也獨立于政府，也不是法院，如瑞士。
　　
　　中國的審計體系與世界上這三種主要的審計體系還有一點不同的特點是，“在總理領(lǐng)導(dǎo)下”， 意思是說除了總理以外，審計署對任何單位、任何人都可以審計，誰當(dāng)總理誰領(lǐng)導(dǎo)審計工作，審計工作向總理負(fù)責(zé)。每年的人大常委會上我們的審計長李金華并不是代表審計署作審計報告，而是代表國務(wù)院到人大常委會作報告。
　　
　　《財經(jīng)》：你認(rèn)為政府領(lǐng)導(dǎo)下的審計體系與議會制的審計體系對于審計保持獨立性有何種不同？
　　
　　劉鶴章：這個問題涉及中國1982年的憲法確立的有關(guān)條款。當(dāng)時在討論憲法草案時也議論過是否把審計署設(shè)在人大下面。當(dāng)然我們這里需要明確的是，我們的人大、政協(xié)不是國外的參、眾兩院。而我們的人大、政協(xié)與政府的目標(biāo)是一致的，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照憲法的規(guī)定監(jiān)督政府，目的是促進(jìn)政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，更好地把事情辦好。1982年時，彭真委員長就講到，中國長年的計劃經(jīng)濟體制下，行政和經(jīng)濟權(quán)力主要在政府，政府的影響較大一些，鑒于這種情況，審計署還是應(yīng)該設(shè)在政府領(lǐng)導(dǎo)下為好。
　　
　　隸屬于政府的審計署如何體現(xiàn)獨立性呢？總理領(lǐng)導(dǎo)下的審計體系就是一個相對較好的解決辦法。除了總理，我們可以審計其他任何人、任何單位。于是憲法上就有這樣的規(guī)定：審計工作不受任何人，任何單位的干涉。
　　
　　至于中國的審計體系今后是否會改？我說不清。是否會歸人大領(lǐng)導(dǎo)，這不是我們考慮或現(xiàn)在考慮的問題，那要看人大和政府改革后的體制。我們現(xiàn)在的財政預(yù)算還有政府到了年底追加錢的情況，預(yù)算的約束力還不十分強。不管什么情況下，不管在什么體制下，審計獨立性只能是相對而言的，沒有絕對的獨立，任何事物都不可能是絕對的，即使歸人大領(lǐng)導(dǎo)，也不一定就能完全獨立。
　　
　　《財經(jīng)》：你如何評價目前中國的審計職能對于政府的約束力？
　　
　　劉鶴章：以前很多人提起審計就問：“審計是不是審查計劃生育的部門？”有些縣里的官員介紹縣審計長的時候居然說：“這是我們的審計署長。”這說明我們的審計工作還沒有被大眾所了解和熟悉，說明我們的工作影響還不大。現(xiàn)在的情況有所改變，我們認(rèn)為與總理和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很大。我們向朱總理匯報完審計工作情況后，朱總理讓我們?nèi)肯蛉珖舜蟪Ｎ瘯R報，全盤托出，這種支持對我們很重要。在中國的特殊國情下，審計工作的力度與政府的支持有直接關(guān)系。沒有朱總理的支持，沒有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的支持，我們的很多工作很難展開。我們在審計中發(fā)現(xiàn)的很多重大違法違紀(jì)問題，都是直接報給國務(wù)院，然后由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示有關(guān)部門去落實。
　　
　　《財經(jīng)》：審計署在開展工作期間，有沒有感受到其它部委的壓力和阻礙呢？
　　
　　劉鶴章：其實這個問題道理上并不難解決，當(dāng)前特別重要問題是要完成預(yù)算細(xì)化、項目細(xì)化、收支兩條線、國庫支付。也就是說錢直接劃到項目上，直接由國庫支付，不經(jīng)過部委，這樣才不會出現(xiàn)“跑部”現(xiàn)象。
　　
　　為什么會出現(xiàn)各種“挪用”現(xiàn)象呢？后來大家都意識到是由于預(yù)算沒有趕到位。預(yù)算不能自己部里藏著。如科研經(jīng)費過去都作不到及時足額撥付到位，經(jīng)常是科研經(jīng)費只給地市撥一點，一些科委大樓卻起來了。現(xiàn)在包括各部委想截留挪用都沒有機會了，因為錢不經(jīng)過你的賬戶了，直接到項目上了。將來我們的方向是“招標(biāo)審計”，我們審計署的任務(wù)就是審計國家部門大量的采購是否符合《招標(biāo)法》，中間有沒有徇私舞弊?，F(xiàn)在我們又在推行一種新的審計叫作“任期經(jīng)濟責(zé)任審計”，對嚴(yán)重違法違紀(jì)問題要做到責(zé)任到人，處理到人，從制度上解決屢查屢犯，過去的情況是我們審計出了問題但沒人負(fù)責(zé)。
　　
　　審計的目標(biāo)不光是真實、合法，還要講效益。效益問題將會成為未來審計工作的一個新重點。現(xiàn)在不少地方都在要求建飛機場，但是有的建好之后一天只有幾十個人坐飛機，這不也是一種巨大的浪費嗎？國外的審計理念講，審計一是要對政府負(fù)責(zé)，二是要對納稅人負(fù)責(zé)。我們從事的工作是代替政府審計納稅人是不是交稅了，同時也代替納稅人審計政府，人民辛辛苦苦繳的錢你們有沒有亂花。這些問題都會涉及各部門的利益調(diào)整問題，都會損害一些部門的利益，有一些壓力是正常的。
　　
　　審計演進(jìn)之路
　　
　　《財經(jīng)》：審計署目前的審計范圍主要包括哪些？從1983年審計署成立到今天也有20年了，審計的工作模式和重心發(fā)生了哪些變化？
　　
　　劉鶴章：審計范圍主要有三大塊：第一塊是財政資金，包括財政撥款和補貼資金、固定資產(chǎn)投資、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老保障資金、國債資金以及扶貧資金等，簡單地說就是國家撥下去的資金；第二塊是金融資金，包括國有銀行和非銀行金融機構(gòu)、國際貸款等；第三塊就是國有及國有控股企業(yè)，包括國有上市公司。
　　
　　審計署成立伊始最主要的審計是針對企業(yè)的審計，其他的工作逐步展開。審計是改革開放和市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。監(jiān)察部是改革開放后恢復(fù)而來的機構(gòu)，審計署是1983年根據(jù)1982年新制定的憲法新成立的機構(gòu)。審計和紀(jì)檢檢察是不同的，一個是去辦案，一個是正常監(jiān)督檢查，在此之前，審計的功能是由財政部財政監(jiān)察司完成。當(dāng)時審計各部委的主要內(nèi)容就是看各個部門的人頭經(jīng)費等等，我們叫“小財務(wù)”，主要是看看打醬油的錢有沒有被拿去打醋。后來逐步發(fā)展和深入到現(xiàn)在的財政監(jiān)督。 
　　
　　所以當(dāng)初審計的重頭戲還是圍繞著企業(yè)和企業(yè)改革，因為中國的市場經(jīng)濟的改革最先開始于農(nóng)村，再到城市，到了城市，先是從流通企業(yè)開始的，然后才是工業(yè)企業(yè)的改革。企業(yè)初期的改革是圍繞擴大企業(yè)自主權(quán)開始的，先是減稅讓利，經(jīng)過第一步利改稅、第二步利改稅，但后來發(fā)現(xiàn)企業(yè)并沒有給國家交多少，財政收入在國民收入中的比例和中央財政收入在財政收入中的比例都下降了，企業(yè)卻出現(xiàn)了為了小團(tuán)體利益和個人利益損害國家利益的情況。當(dāng)時審計檢查企業(yè)，主要是查各種舞弊。
　　
　　隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是第二步利改稅之后，銀行給企業(yè)的貸款像肉包子打狗一去不回頭，對銀行的審計就逐步展開了。
　　
　　經(jīng)過10年的摸索，1994年出臺了《審計法》。審計的基本要求是真實、合法和效益?！罢鎸崱笔钦f你的經(jīng)營活動有沒有做假，真實不一定合法，同時也要講效益。從那時開始財務(wù)收支審計才逐步向正軌方向發(fā)展。
　　
　　剛才講到，對財政資金的審計以前主要停留在“小財務(wù)”上，然后逐步發(fā)現(xiàn)國家錢不夠用，有的部委卻掌握大筆資金，于是對各個部委的審計就慢慢加強。當(dāng)初是上級審計下級，沒有同級審計。上級害怕下面不把錢交上去，所以來查你。1994年審計法出臺后就規(guī)定上審下和同級審相結(jié)合，以同級審為主。財政資金轉(zhuǎn)移支付到了地方，我需要去審計，看看他用錢用得怎么樣。
　　
　　未來審計最重要的功能之一是預(yù)測。世界上也是這樣一個過程。20世紀(jì)60年代查舞弊，70年代查財務(wù)收支，80年代講效益審計，90年代是管理審計，現(xiàn)在講評估預(yù)測審計。美國“9·11事件”以前，美國審計署給政府的報告中連續(xù)多年多次提到美國的民航系統(tǒng)多處不安全的問題，但沒有引起重視。還有一點就是審計要透明。美國審計署審計長曾跟朱總理講過，美國審計署除了有關(guān)國家安全的問題不公布，對其他的審計結(jié)果都要公布，老百姓可以從網(wǎng)上查到。這樣可以讓老百姓知道美國審計署到底在干什么，同時讓美國審計署的工作人員知道自己的責(zé)任是什么。
　　
　　《財經(jīng)》：今年審計工作的重點是什么？
　　
　　劉鶴章：今年審計工作的重點，首先是對金融系統(tǒng)的審計；第二是對政府收支兩條線的審計；第三是對中央和地方所得稅分成的審計。
　　
　　說到收支兩條線，可以舉一個例子。1993年工資改革之后，許多政府部門都把財政資金轉(zhuǎn)移辦了“三產(chǎn)”，這些“三產(chǎn)”現(xiàn)在要脫鉤，就不那么容易了。中央政府要對收支情況進(jìn)行規(guī)范，各部委必須報出資金的來源和用途，整個過程都必須透明化。
　　
　　關(guān)于地方所得稅的審計，由于稅制改革后，所得稅增收部分改成中央與地方分成，有些地方政府就在稅收數(shù)字上上下其手。所以今年審計工作的重點之一就是要看看地方所得稅報得是否真實。
　　
　　今年金融審計為什么作為重點提出來呢？原因之一是因為中國已經(jīng)入世，很快就要引入強大的競爭對手，而現(xiàn)在我們的銀行壞賬太多，金融審計的工作就是為了防范金融風(fēng)險。
　　
　　《財經(jīng)》：大家都非常關(guān)心有關(guān)前中國銀行行長王雪冰涉嫌違規(guī)的案子。審計署也查出中國銀行的不少問題。你能否談?wù)勏嚓P(guān)的情況？
　　
　　劉鶴章：據(jù)我所知，王雪冰的案子起因在美國。我們查到中國銀行在國內(nèi)也有做假貸款的情況。這是銀行監(jiān)管體制問題。朱總理最近對我們說，這些問題就要查深查透，分析原因，從機制和制度上提出建議。
　　
　　對國有銀行的監(jiān)督對我們來說，也有一個認(rèn)識過程，以前我們也沒有經(jīng)驗，看法也不一致，以前我們的工作重點放在銀行自身的財務(wù)收支上，而通過實踐證明，銀行主要問題出在貸款上。
　　
　　我講一個例子，某地區(qū)政府為了招商引資，要建商城，需要九個億的資金，項目搞完了，出租不出去，怎么辦？債由銀行背著，這將來就是銀行壞賬。審計就是要弄清楚，地方政府是如何干預(yù)銀行決策的，壞賬的源頭在哪里。然后客觀地進(jìn)行評價，責(zé)任到人。
　　
　　《財經(jīng)》：你一直主抓企業(yè)審計，并且在大型國企三年脫困時期負(fù)有直接責(zé)任。你能否談這方面的情況?
　　
　　劉鶴章：2000年，國企三年脫困。審計怎么辦？我們提出的要求就是要圍繞企業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量和會計信息質(zhì)量來審計。審計要與國家的改革措施相結(jié)合，當(dāng)時國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心的是企業(yè)的虧損是不是下降了，企業(yè)還能不能活下去。對關(guān)停并轉(zhuǎn)，審計應(yīng)該能夠給領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)，有的企業(yè)是關(guān)掉還是繼續(xù)留下來，需要根據(jù)審計結(jié)果來決策。這就是審計的作用。
　　
　　2000年我們抽查了1290個企業(yè)，得出結(jié)論是國有大型企業(yè)三年基本實現(xiàn)脫困，虧損得到遏止，但企業(yè)還比較脆弱。在審計過程中，我們還發(fā)現(xiàn)不少企業(yè)、部門領(lǐng)導(dǎo)人違法亂紀(jì)之后經(jīng)常只是根據(jù)財經(jīng)法規(guī)的有關(guān)條款處理企業(yè)，而不處理到人。我們發(fā)現(xiàn)，有的違紀(jì)問題，給國家造成財產(chǎn)損失，有的觸犯了刑律，應(yīng)該交司法部門審判。因此對黨政領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對違反國家規(guī)定的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和黨政干部不追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是不行的，中央領(lǐng)導(dǎo)對這問題很重視，后來中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳通過了關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實行任期經(jīng)濟責(zé)任審計的暫行規(guī)定，這樣可以做到見物見人，可以遏制屢查屢犯的問題。比如去年我們審計的幾個公司領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟責(zé)任審計，與以前在某個領(lǐng)導(dǎo)離任時的審計不同。一般情況下，到領(lǐng)導(dǎo)離任時木已成舟了，出了問題造成很大損失，難以挽回，而任期經(jīng)濟責(zé)任審計不僅包括離任審計，更重要的是在任期中的財務(wù)收支，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，及時處理，避免出現(xiàn)大的反復(fù)。全國大部分地區(qū)已經(jīng)普遍開展這種審計了。
　　
　　過去我們審大企業(yè)一般都是先到總部審，然后再去下面審，現(xiàn)在我們提出四個要求：第一財務(wù)報表要合并，不合并的財務(wù)報表本身就是不真實的。第二是以重大決策為線索，分析數(shù)據(jù)的關(guān)系，你的資產(chǎn)那么多，為什么利潤那么少？我們就要看看你什么時候上臺的，當(dāng)時的資產(chǎn)是多少，哪一年利潤開始下降了，這一年是否有亂投資。第三個就要以資本運行、資金流量為重點。這樣就可以解決一個覆蓋面的問題。我們審大集團(tuán)，它下面有600多個單位，過去說審計了300個單位就是審了50％，而現(xiàn)在我也許只審計了100個單位就可能抓住了這個大企業(yè)資金總量的60％。第四個原則就是要以資產(chǎn)質(zhì)量、以會計信息質(zhì)量為核心，客觀評價企業(yè)法人代表的業(yè)績，確認(rèn)這個企業(yè)國有資產(chǎn)的保值、增值。
　　
　　《財經(jīng)》：你在工作中是否碰到過有人說情的情況？
　　
　　劉鶴章：你要和我說情，我也不敢放。雖然每個報告都不是我做的，我主要做的是核實工作，但是每個報告都有底稿，而且別的部門從不同的角度也會去查。審計的復(fù)核制度和我國的監(jiān)督體系不允許我們隨意開口放掉問題，特別是，明顯違反財經(jīng)紀(jì)律的是不能放的。但是在審計工作中也確有領(lǐng)導(dǎo)來審計署對審計出的問題進(jìn)行解釋，希望我們從輕處理，在這種情況下，我們也會認(rèn)真研究，按照依法審計、客觀公正、實事求是的要求，進(jìn)行處理。