國(guó)家審計(jì)人員是否理所當(dāng)然要參加清算組

　　清算組是企業(yè)破產(chǎn)過(guò)程中的一個(gè)重要民事主體。企業(yè)一旦宣告破產(chǎn)，便由清算組接管?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱破產(chǎn)法）規(guī)定：“清算組負(fù)責(zé)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配?！倍鴩?guó)有企業(yè)因國(guó)有債權(quán)占企業(yè)債權(quán)的絕大部分，國(guó)有資產(chǎn)占企業(yè)資產(chǎn)的絕大部分，作為國(guó)有資產(chǎn)重要監(jiān)督主體的審計(jì)機(jī)關(guān)，參與清算活動(dòng)無(wú)疑是必要的，理應(yīng)派員參加清算組，但現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定并不明晰。

　　破產(chǎn)法規(guī)定：“清算組成員由人民法院從企業(yè)上級(jí)主管部門、政府財(cái)政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）規(guī)定：“清算組成員可以從破產(chǎn)企業(yè)上級(jí)主管部門、清算中介機(jī)構(gòu)及會(huì)計(jì)、律師中產(chǎn)生，也可以從政府財(cái)政、工商管理、計(jì)委、經(jīng)委、審計(jì)、稅務(wù)、物價(jià)、勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)、土地管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、人事等部門中指定?！币蛟撍痉ń忉屵m用企業(yè)范圍較廣，如此規(guī)定，無(wú)可厚非。但并未考慮國(guó)有企業(yè)的特殊性而明確審計(jì)和國(guó)資管理等部門的人員必須參加清算組，這無(wú)疑為人民法院指定國(guó)家審計(jì)人員為清算組成員增大了隨意性和或然因素。司法實(shí)踐中，有的法院以不違法為由，排除國(guó)家審計(jì)人員參加清算組。有的法院雖然指定了國(guó)家審計(jì)人員參加清算組，但在涉及實(shí)質(zhì)性的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的估價(jià)、分配等事宜上，對(duì)其參與加以限制，參加清算組的國(guó)家審計(jì)人員也多抱著臨時(shí)心態(tài)，通知開會(huì)點(diǎn)個(gè)卯，安排發(fā)言表個(gè)態(tài)，缺少監(jiān)督責(zé)任，沒(méi)有全程介入。

　　解決這些問(wèn)題，有待今后在立法上進(jìn)一步明確國(guó)家審計(jì)人員必須參加國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)清算組，并規(guī)定其在清算組中的地位、權(quán)利、義務(wù)。目前則有賴于司法實(shí)踐中加強(qiáng)法院同審計(jì)機(jī)關(guān)的溝通，逐步建立健全國(guó)家審計(jì)人員參加清算組并有效發(fā)揮作用的機(jī)制。

　　債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)提交的審計(jì)報(bào)告應(yīng)否一并提交審計(jì)機(jī)關(guān)

　　《規(guī)定》第6條規(guī)定，債務(wù)人申請(qǐng)破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交企業(yè)虧損情況的書面說(shuō)明，并附審計(jì)報(bào)告。在企業(yè)破產(chǎn)案件中，審計(jì)報(bào)告是法院認(rèn)定企業(yè)是否符合破產(chǎn)條件的重要證據(jù)。但《規(guī)定》并未規(guī)定作為債務(wù)人的國(guó)有企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)提交的審計(jì)報(bào)告應(yīng)一并報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)并出具審計(jì)意見。如果按此理解，破產(chǎn)條件審計(jì)的委托人是債務(wù)人，審計(jì)主體既可以是審計(jì)機(jī)關(guān)，也可以是社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，那么審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)是否真正符合破產(chǎn)條件則可能失去監(jiān)督?，F(xiàn)實(shí)中，由于國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰導(dǎo)致破產(chǎn)缺乏有效的外部約束，“內(nèi)部人”瓜分國(guó)有資產(chǎn)和利用破產(chǎn)逃債的行為時(shí)有發(fā)生，且國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)逃廢的債務(wù)主要是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的貸款，因此國(guó)家審計(jì)無(wú)疑是對(duì)此進(jìn)行有效規(guī)制的手段。

　　筆者建議，立法上應(yīng)進(jìn)一步明確國(guó)有企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)，應(yīng)向人民法院提交審計(jì)機(jī)關(guān)出具的準(zhǔn)予申請(qǐng)破產(chǎn)的審計(jì)報(bào)告。如委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)，則應(yīng)將審計(jì)報(bào)告一并報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)，并由審計(jì)機(jī)關(guān)出具審計(jì)意見。從而使審計(jì)機(jī)關(guān)充分掌握第一手真實(shí)的審計(jì)資料，更加有效地分析判斷是否真正達(dá)到破產(chǎn)的條件，更加準(zhǔn)確地剖析破產(chǎn)的原因和責(zé)任。目前，在司法實(shí)踐中可采取由法院商請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)報(bào)告提出意見的做法，也可采取由債務(wù)人直接提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)條件審計(jì)的辦法。

　　對(duì)清算組的破產(chǎn)清算活動(dòng)可否進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督

　　清算活動(dòng)是破產(chǎn)程序的核心。破產(chǎn)法賦予了清算組相當(dāng)大的權(quán)力，而對(duì)權(quán)力監(jiān)督不力會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的泛濫。就筆者曾經(jīng)參加過(guò)的一些破產(chǎn)審計(jì)案例來(lái)看，清算組在破產(chǎn)資產(chǎn)處置上程序并不規(guī)范，隨意性較大，暗箱操作、權(quán)錢交易時(shí)有發(fā)生，清算費(fèi)用的管理使用混亂，濫補(bǔ)濫發(fā)者有之，揮霍浪費(fèi)者有之，破產(chǎn)費(fèi)用開支節(jié)制的剛性不強(qiáng)，有的甚至利用清算職權(quán)，隨意侵占破產(chǎn)費(fèi)用，從而使破產(chǎn)費(fèi)用居高不下，既增加了破產(chǎn)成本，又損害了債權(quán)人利益。因此，無(wú)論是為了維護(hù)債權(quán)人的合法利益，還是出于防范國(guó)有資產(chǎn)流失的考慮，對(duì)清算組的清算活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督都是必要的。

　　按現(xiàn)行法律規(guī)定，監(jiān)督主體有三個(gè)。一是人民法院，《規(guī)定》51條規(guī)定，清算組對(duì)人民法院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受人民法院的監(jiān)督。但客觀上這種監(jiān)督是以清算組貫徹落實(shí)法院審判意圖為前提的，二者幾乎等同于一體，法院對(duì)清算組在這方面的監(jiān)督也就易流于形式。二是債權(quán)人會(huì)議?！兑?guī)定》52條規(guī)定，清算組應(yīng)當(dāng)列席債權(quán)人會(huì)議，接受債權(quán)人會(huì)議的詢問(wèn)。但債權(quán)人缺乏必要的專業(yè)知識(shí)，且在破產(chǎn)案件中與清算組相比，明顯處于弱勢(shì)一方，知識(shí)和權(quán)力的不對(duì)稱必然導(dǎo)致監(jiān)督弱化。三是審計(jì)機(jī)關(guān)。雖然破產(chǎn)法及相關(guān)司法解釋均未明確規(guī)定，部分學(xué)者和審判人員也認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督清算活動(dòng)會(huì)損害司琺的獨(dú)立性。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)法）的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，而不管這個(gè)企業(yè)是處在正常經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，還是在破產(chǎn)過(guò)程中。清算織負(fù)責(zé)保管、清理、作價(jià)、處理和分配破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，并沒(méi)有改變國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)，仍應(yīng)接受監(jiān)督。同時(shí)根據(jù)審計(jì)法第16條規(guī)定，人民法院也應(yīng)接受審計(jì)監(jiān)督。

　　筆者建議，立法中進(jìn)一步明確，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)清算組的清算活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，內(nèi)容包括清算費(fèi)用、破產(chǎn)債權(quán)、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配方案等。有的學(xué)者認(rèn)為，清算組中有了審計(jì)機(jī)關(guān)人員參加即可實(shí)現(xiàn)對(duì)清算活動(dòng)的全程監(jiān)督。筆者認(rèn)為這種理解有些牽強(qiáng)。國(guó)家審計(jì)人員參加清算組后，其身份是清算組成員，要其監(jiān)督清算組，無(wú)異于自我監(jiān)督。

　　審計(jì)成果如何應(yīng)用

　　國(guó)家審計(jì)在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)過(guò)程中主要有兩個(gè)層面：破產(chǎn)條件審計(jì)和破產(chǎn)清算審計(jì)。破產(chǎn)條件審計(jì)是審查申請(qǐng)破產(chǎn)的企業(yè)是否真正具備破產(chǎn)條件；破產(chǎn)清算審計(jì)是企業(yè)宣告破產(chǎn)后，對(duì)清算組的清算活動(dòng)的審計(jì)，防止清算過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)被低估、賤賣和國(guó)有債權(quán)的不合理受償。

　　按照審計(jì)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以依法行使處罰權(quán)和建議處理權(quán)，它包括兩方面：一是對(duì)責(zé)任人的處罰和建議處理，對(duì)造成國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)負(fù)有直接責(zé)任的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員和在清算活動(dòng)中有違法行為的政府部門工作人員、中介組織人員，審計(jì)機(jī)關(guān)可以提出給予行政處分或吊扣執(zhí)業(yè)資格等建議。二是財(cái)產(chǎn)處理權(quán)。對(duì)被侵占的國(guó)有資產(chǎn)和違法所得責(zé)令限期退還。實(shí)踐中，對(duì)責(zé)任人的處罰和建議處理在破產(chǎn)終結(jié)以后都可以進(jìn)行，但對(duì)被侵占的國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)和違法所得，一旦裁定破產(chǎn)終結(jié)，責(zé)令退還就成了“空對(duì)空”。因此，筆者建議，在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)終結(jié)前，如審計(jì)機(jī)關(guān)做出了限期退還財(cái)產(chǎn)的審計(jì)決定，則要待決定執(zhí)行完畢后，法院才能裁定終結(jié)破產(chǎn)。