當(dāng)前，在我國，無論從樹立科學(xué)的發(fā)展觀，建立節(jié)約型社會，構(gòu)建和諧社會，政府受托責(zé)任，以及審計本身向現(xiàn)代審計邁進等各方面看，開展效益審計都是必要的，毋庸置疑。更具體地講，中央部門預(yù)算執(zhí)行審計搞了幾年，取得了很大成效。隨著依法行政的加強，政府問責(zé)制的建立，以及這幾年審計揭示問題促進整改力度的加大，中央部門本級的管理可以說逐漸規(guī)范，問題逐漸減少，或者可以說問題的性質(zhì)與嚴(yán)重程度逐漸減弱。在這種情況下，對中央部門嚴(yán)格審計監(jiān)督，不能僅停留在查處大案要案上，而應(yīng)該拓寬視野，把舞臺搭建得再大一些，賦予新的思維方式去開展工作，即政府審計機關(guān)與中央各部門之間正向合作，相互對話，樹立共謀改進管理、減少損失浪費、提高經(jīng)濟效益這樣一個目標(biāo)。從這個角度講，中央部門的預(yù)算執(zhí)行審計應(yīng)該著力開展效益審計，使中央部門預(yù)算執(zhí)行審計上一個層次。

　　一、關(guān)于效益審計是什么，或效益審計如何分類

　　效益審計的目的應(yīng)該是促進部門提高效益。一個單位要想提高效益，可以有五花八門的方法，但殊途而同歸，歸納起來不外乎兩方面：一是提高生產(chǎn)力水平，即最大限度地把現(xiàn)有資源利用起來，最充分地挖掘人財物潛力，把職責(zé)履行好，事情辦好，達到最佳效果；二是改善管理素質(zhì)，即在現(xiàn)有體制和條件下，通過改變組織結(jié)構(gòu)，調(diào)整管理方法，加強內(nèi)部控制建設(shè)，提高管理水平。審計作用于這兩方面應(yīng)該就是效益審計。這兩方面在實踐中是緊密相連，密不可分的。因為一個部門沒有很好地利用現(xiàn)有資源，存在損失浪費或其他問題，究其原因一般都是管理上存在問題；相反一個部門在管理上存在問題，必然造成一定的投入不能取得最大最好的結(jié)果或不能以最小的投入達到特定的目標(biāo)。實際上還是節(jié)約性、效率性和效果性的關(guān)系。從這幾年的中央部門預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題看，很多都反映在這兩個方面。因此，在中央部門預(yù)算執(zhí)行審計時，以查找問題為依托，延伸進行分析，找到產(chǎn)生問題的根源，指出管理上的漏洞，提出具體改進建議，應(yīng)該認(rèn)定為效益審計的一種方式。此外，行政部門的效益審計還可有其他方式，比如目標(biāo)實現(xiàn)的評價和職責(zé)履行的評價等。

　　關(guān)于目標(biāo)實現(xiàn)的評價。部門的預(yù)算支出都有其特定的目標(biāo)，基本支出要保證機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，完成日常工作任務(wù)；項目支出要完成特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展。審計部門對這些目標(biāo)的實現(xiàn)情況進行評價就是效益審計。當(dāng)然在進行評價時，不應(yīng)簡單看其是否達到了預(yù)算所規(guī)定的目標(biāo)，而是要認(rèn)真分析在實現(xiàn)目標(biāo)中有無損失浪費，是否按預(yù)算安排的支出達到了目標(biāo)規(guī)定的最大結(jié)果；或是否以最小的投入達到了預(yù)期目標(biāo)。

　　關(guān)于職責(zé)履行的評價。按照依法行政、政務(wù)公開、提高執(zhí)政水平以及問責(zé)制的要求，對部門履行各自職責(zé)情況進行評價，重點評價使用公共資源履行公共職責(zé)的相關(guān)效果。比如，重大疾病預(yù)防系統(tǒng)的運行效果、食品藥品的安全、三農(nóng)專項資金的使用情況、環(huán)境污染的治理等等，評價預(yù)算資金使用后所產(chǎn)生的效果如何，是否真正履行了職責(zé)。

　　二、關(guān)于效益審計的特點、標(biāo)準(zhǔn)與方法

　　從大量的資料可以看出，效益審計與財務(wù)審計相比突出的特點：一是審計的直接效益或叫作好處全部流向被審計單位，因此會受到歡迎，會得到有利支持。二是效益審計不僅是對問題的檢查，更主要的是對問題的研究，通過研究找出產(chǎn)生問題的根源，提出解決問題的辦法。三是效益審計不可能也不需要對一個部門的整體效益情況發(fā)表意見，而是對某一部分組織活動，某項資金使用情況做出評價。四是效益審計的工作性質(zhì)更類似于顧問咨詢，不僅僅是關(guān)注現(xiàn)狀，更多的是研究并提出能夠和應(yīng)該達到的目標(biāo)與效果；同時，不僅僅關(guān)注結(jié)果，更著重剖析產(chǎn)生結(jié)果的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，從而提出有針對性的健全內(nèi)部控制，改進管理的建議。

　　效益審計的標(biāo)準(zhǔn)問題。提出效益審計，有人總會提出沒有完整的指標(biāo)評價體系，搞不了。據(jù)了解，很多國家比如德國搞了幾十年的效益審計，也并沒有一套現(xiàn)成的指標(biāo)體系。當(dāng)然，效益審計同財務(wù)審計一樣需要取證，需要出具審計報告，固然評價依據(jù)很重要，但效益審計的評價依據(jù)不可能像財務(wù)審計那樣有統(tǒng)一的規(guī)范，因為效益審計的項目是多種多樣的，評價就應(yīng)該實事求是，因事而宜，因項目而宜。比如預(yù)算資金申報中的目標(biāo)、目的，可行性研究報告中的指標(biāo)體系，專項資金的使用規(guī)定，各部門的職責(zé)規(guī)定，內(nèi)部控制的基本原理與規(guī)范要求，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)威部門的認(rèn)定都應(yīng)該可以作為效益審計的評價標(biāo)準(zhǔn)。可以說，到任何時候都不會有一套現(xiàn)成的指標(biāo)體系專供我們開展效益審計使用。

　　效益審計的方法問題。效益審計的方法應(yīng)該是靈活的，首先應(yīng)該包括通用的財務(wù)審計方法，通過運用這些方法，對預(yù)算資金進行審查，評價其實現(xiàn)目標(biāo)，履行職責(zé)的情況，揭示管理方面的問題；其次，也會運用到一些專門的管理方法，比如對投資效果的評價，可能使用凈現(xiàn)值的分析方法等。但效益審計最廣泛使用的還是調(diào)查分析的方法。這種方法更靈活有效，針對某一問題，通過廣泛調(diào)查，認(rèn)真進行分析，借助各種評價標(biāo)準(zhǔn)，形成意見和結(jié)論。

　　三、關(guān)于效益審計的報告

　　部門預(yù)算執(zhí)行情況的效益審計，其審計報告除應(yīng)包括審計的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)的問題以外，更主要的應(yīng)是分析評價意見。借鑒一些國家的做法，可以有以下四種形式的分析評價：一是一般描述性分析，適用于評價標(biāo)準(zhǔn)不是十分具體，而從理論和環(huán)境上認(rèn)為確應(yīng)如此。比如今年醫(yī)院高校的專項審計報告，從體制和機制上分析了醫(yī)院以藥補醫(yī)和高校亂收費的原因。二是評價性分析，適用于有具體的評價標(biāo)準(zhǔn)，比如項目支出的審計，部門履行公共職責(zé)的審計，通過評價，確認(rèn)其是否達到了最低標(biāo)準(zhǔn)。三是對策性分析，適用于發(fā)現(xiàn)了管理上的漏洞，利用內(nèi)部控制原理，提出具體的，有針對性的調(diào)整管理機能，健全內(nèi)部控制的分析意見與建議。四是導(dǎo)向性分析，適用于存在行業(yè)先進指標(biāo)，政府規(guī)定的要求，權(quán)威部門的認(rèn)定等，認(rèn)為還應(yīng)該和可能達到的更高的標(biāo)準(zhǔn)，提出改善建議，使之做得更好。

　　這幾年中央部門預(yù)算執(zhí)行審計根據(jù)署領(lǐng)導(dǎo)的指示，對查處的問題從體制機制上進行分析，從管理上找原因，提建議，已經(jīng)在不同程度上開展了效益審計。筆者認(rèn)為，今后還應(yīng)在這方面進一步加強，強化這種意識和要求，同時也應(yīng)加強對另兩類，即目標(biāo)實現(xiàn)評價與履行職責(zé)的評價，這樣中央部門預(yù)算執(zhí)行審計就會在很大程度上實施了效益審計。據(jù)此，應(yīng)加強與被審計單位在審計全過程的溝通。在預(yù)算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的一般性問題，應(yīng)隨時與被審計單位溝通，本著治病救人的態(tài)度，凡是問題真正改正的，審計報告中就可以不再涉及。審計報告應(yīng)只涉及重大問題。在進行效益審計時，有的時候可以與被審計單位共同進行，比如研究某一環(huán)節(jié)內(nèi)部控制的設(shè)置，某一項目如何實現(xiàn)更好的效果等。