「關鍵詞」　高等院?！徲嫛”O(jiān)督　缺位　對策

　　近年來，隨著高校合并和招生規(guī)模的擴大，國家大幅度增加了對高等院校的投入，教育收費也逐步走向制度化，各高等院校的經濟規(guī)模迅速膨脹。對高等院校的財務收支活動進行有效的審計監(jiān)督變得十分迫切和必要。但目前，我國各級審計組織和審計機構對高等院校的審計監(jiān)督還十分薄弱，高等院校審計監(jiān)督中存在的問題較為嚴重，資金管理和經濟活動沒有納入到有效的審計監(jiān)督范圍。各級審計機關和審計組織應充分發(fā)揮審計的職能作用，加強對高等院校經濟活動的審計監(jiān)督，促進高等院校加強管理，逐步走向良性發(fā)展軌道，為全面提高我國高等教育事業(yè)的發(fā)展，落實科教興國的發(fā)展戰(zhàn)略服務。

　　一、加強高等院校經濟行為審計監(jiān)督的必要性

　　當前，我國高等教育事業(yè)仍然是以國家公辦教育為主體，高等院校的任何經濟行為都必須在國家政策規(guī)范范圍之內。同時，高等教育既涉及國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，又涉及每個家庭和社會每個人的切身利益，是國家和社會發(fā)展的重要的敏感的熱點問題之一。因此，加強高等院校經濟行為的審計監(jiān)督是十分必要的。具體而言，其必要性體現在如下方面：

　?。ㄒ唬┢胀ǜ叩仍盒５慕洕?guī)模和資金狀況需要接受審計監(jiān)督。以一個中等規(guī)模的高等院為例，固定資產規(guī)模在幾十億元，僅土地使用權和專利技術等可以測算的無形資產就數以百億計，還有大量的不可測算的無形資產。一所普通高等院校控制的國家資源和資財十分豐富。從一年的直接收入來看，不含相關企業(yè)和產業(yè)收入，一所中等規(guī)模的教育部直屬的普通高等院校全年的事業(yè)性收入可以達到20億元左右，一些知名的高等院校則遠遠超過這個水平。也就是說，一所普通高等院校的收入規(guī)模相當于一個中部地區(qū)中等地級市的財政收入規(guī)模，而直接可用財力則遠遠超過地級市的地方政府。而學校收入的絕大部分來源于國家財政性投入和政策性收費。因此，高校的資產和收入無疑應該納入經常性的審計監(jiān)督的范圍。

　?。ǘ┊斍皩ζ胀ǜ叩仍盒５募s束和管理機制尚未完全建立和健全。與高等院校擁有大量優(yōu)良資產和掌管大量收入不相適應的是，對一些高等院校的約束和管理機制尚未建立和健全。一所普通高等院校，猶如一個相對獨立的小社會，政府相關部門對學校的監(jiān)管較為弱化，一些監(jiān)管政策和管理措施留有空白。學校管理當局管理行為自主，風險國家承擔，國家資產的安全存在隱患，教育資源的使用效益不足。例如，學校管理當局對屬于學校的國家資產的違規(guī)處置，投資項目的決策失誤；校區(qū)和校園建設規(guī)劃性不強，盲目建設，片面追求高標準高檔次；超過學校的承受能力，盲目地擴大貸款規(guī)模，將貸款風險轉嫁國家財政；教師和科研人員在教學科研活動中的合理收入被不合理分配；學校在對外投資活動中，低估學校資產，學校和國家利益受到損害，等等。

　?。ㄈ┊斍捌胀ǜ叩仍盒Ｗ陨淼呢攧蘸怂愫唾Y金管理仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。存在的突出問題主要有：

　　1.學校財務和資產管理部門對學校實有國有資產不能準確反映和核算，大量國有資產游離于賬外。根據2004年審計署組織的對全國18所高校審計的情況來看，幾乎所有的學校都有大量資產沒有入賬，個別學校高達30%左右資產未能在學校財務部門的帳面反映，學校資產的安全性沒有得到保證。

　　2.資金使用權限分散，核算控制不嚴。由于高校教學和科研的特殊性，承擔教學和科研任務的各院系成為資金使用的主體，但學校對各單位的教學和科研課題經費核算和使用監(jiān)控力度明顯不夠，資金管理權限分散。這已成為高校產生大量違紀違規(guī)問題和腐敗現象的重要因素。同時，也因為這一點，高等院校校內各單位、各單位內部不同人員之間收入分配差距很大，產生很多不穩(wěn)定因素。此外，對校內學科建設和基建資金的管理也是由相應用款單位和部門自主掌握，財務監(jiān)管力度明顯不足。

　　3.不注重資金使用效益，鋪張浪費現象大量存在。目前，各高校學科建設和基本建設投入增長極快，但對學科建設和基本建設的可行性研究不充分，過分追求大規(guī)模、高標準、高檔次，盲目投入，不講求資金使用效益。

　?。ㄋ模┊斍捌胀ǜ叩仍盒４嬖诘倪`紀違規(guī)行為仍然較為嚴重。從2004年18所高等學校審計情況來看，18所高校共計違規(guī)收費近9億元，平均每所高校近5000萬元。高等院校亂收費問題成為近幾年來全社會最為關注的社會熱點問題之一。此外，一系列其他問題仍然存在：違規(guī)招生，私設小金庫，違規(guī)買賣土地，基建、設備和教材采購環(huán)節(jié)行賄受賄，違反基建程序，違規(guī)進行資金運作，私放貸款擾亂金融秩序等。

　?。ㄎ澹┰诮虒W體制改革的形勢下產生了很多新的問題，需要獨立公正的國家審計機關和其他審計機構予以研究分析，為國家教育體制改革的宏觀決策提供權威的依據。如，作為國家教學科研的重要基地，學校無形資產價值的確認，無形資產的產權的保護；校園基本建設和學科建設的規(guī)模、標準及效益評價；教學成本的合理確認；教育成果評價體系的摸索和建立；教育收費價格標準的確定依據；學校貸款規(guī)模及貸款風險評估；學校后勤管理體制改革的模式；國家投資高等教育的財政資金的使用效益，等等。

　　二、高等院校審計監(jiān)督中存在的問題

　　目前，對高校的審計監(jiān)督是很薄弱的，不適應當前高等教育發(fā)展的需要，主要體現在以下三個方面：

　?。ㄒ唬┏袚鷮徲嫻ぷ鞯膶徲嬛黧w缺陷。能夠對高等院校行使審計監(jiān)督職責的審計機構包括：國家審計機關、高校內部審計機構和社會審計組織等三種主要審計力量。這三種審計力量各有利弊，各自都有突出的優(yōu)勢和特點，又有明顯不足。在目前情況下，沒有形成合力，導致審計力量的嚴重不足，這是審計監(jiān)督薄弱的最為根本的原因。

　　1.國家審計機關的缺陷。國家審計機關是對高等院校行使審計監(jiān)督最為重要的力量，其優(yōu)勢非常明顯：行使審計監(jiān)督權力具有強制性，審計范圍和審計內容具有很高的自主性，對審計事項作出的評價具有很高的權威性，實施審計工作所應用的審計技術手段、審計方式及審計思路有很強的先進性，作出的審計結論擁有嚴肅性，對被審計對象作出的審計決定有強制性，審計效果明顯，審計影響力大。但是，國家審計機關又有明顯的劣勢，使國家審計機關不能有效地發(fā)揮對高校的審計監(jiān)督作用。主要是：

　?。?）審計人員力量嚴重不足。例如，根據目前審計管理體制，分布各地的中央部委所屬72所高校由審計署及其派出機構進行審計。由于地域因素，有的特派員辦事處所在地區(qū)沒有部屬高校，而有的地區(qū)部屬高校則很集中，個別特派辦審計對象達到十個左右，而特派辦同時還要承擔大量其他行業(yè)的審計工作，根本沒有足夠的人員力量來完成對這些大型的綜合性大學的全面審計工作。自1998年以來，國家審計署連續(xù)多年沒有組織對高等院校的審計工作。2004年，在全國范圍內的高等院校審計中，審計署及其派出機構舉全國之力也僅完成了對18所學校審計，審計力量的短缺由此可見一斑。有些高等院校從來就沒有接受過國家審計機關常規(guī)的財務收支審計。

　?。?）行業(yè)審計專業(yè)技術限制，對被審計單位內部情況不夠熟悉。國家審計機關的審計對象面向全國，不同行業(yè)、不同領域、不同單位的審計都會有不同的專業(yè)特點，因此國家審計機關的審計人員不可能對每個領域的審計都有很高的專業(yè)審計技能和專業(yè)水平。相比內部審計機構和社會審計組織，國家審計對高等院校行業(yè)特點和學校內部情況熟悉和了解程度上，具有明顯的劣勢。

　　2.高校內部審計的缺陷。高校內部審計最大的優(yōu)勢在于：對高等院校行業(yè)專業(yè)特點的了解和對學校內部情況的熟悉，這是國家審計機關無法比擬的。因而，內部審計工作更加深入細致，更加具有針對性。近幾年來，高校內部審計取得了很大的發(fā)展，地位越來越重要，為各高校加強和提高管理水平發(fā)揮了重要作用，越來越被各高校的管理層所重視。但高校內部審計也有明顯劣勢，使內部審計發(fā)揮審計監(jiān)督的作用有很大的局限性：

　　（1）獨立性差，審計內容和范圍受到限制。高校內部審計受學校管理層約束，對學校管理層負責，因而審計獨立性較差。雖然，相對于學校內部其他單位和部門，內部審計部門是有相對獨立地位的，在維護學校內部紀律和管理規(guī)范方面能夠發(fā)揮積極作用，但面臨學校全局性的問題，對學校管理當局作出的決策無法作出有效合理的評價。此外，對審計的內容和范圍，也受到學校管理層的約束和控制，不能根據工作的實際需要自主決定審計范圍和審計內容。

　?。?）審計處理處罰權限受到限制，更多地服務于管理。從一定程度上說，高校內部審計是學校的一種內部管理行為，沒有相應的處理處罰權限，審計意見不具備強制性。因而，內部審計的權威性不夠高。內部審計組織更多的是通過審計發(fā)現和揭露管理中存在的問題，提出改進管理的建議，服務于學校的內部管理。

　?。?）審計手段欠缺，審計技術方法不夠先進。如前所述，內部審計是一種內部管理行為，不是一種行政行為。因而，內部審計手段存在很大的限制。如，對其他關聯(lián)單位的審計調查，對銀行賬戶的查詢，對有關當事人的調查訊問等都很難順利進行。此外，與國家審計機關相比，內部審計組織在審計思維、審計理念和審計技術方法上存在一定差距，也一定程度影響了審計作用的發(fā)揮。

　?。?）層次不夠高。受立場所限，內部審計組織分析和處理問題的層次還不夠高，提出的問題主要集中在管理層面，對因為政策上、體制上、制度上的原因產生問題的分析不夠。

　　3.社會審計組織的缺陷。與國家審計和內部審計相比，社會審計具有很多獨到的優(yōu)勢：擁有大量豐富的審計人力資源，審計人員審計專業(yè)能力突出，審計工作具有很強的規(guī)范性。近年來，各高校充分吸收社會審計機構參加學校內部經濟活動的審計監(jiān)督，發(fā)揮了很大的作用，是國家審計和內部審計的有力補充。尤其在高?；窘ㄔO審計領域，社會審計在工程招投標環(huán)節(jié)、工程造價控制環(huán)節(jié)能發(fā)揮很大的作用。但是，受到自身特點的制約，社會審計機構也有明顯劣勢，使社會審計機構同樣不能獨立完成對高等院校的審計監(jiān)督。主要的劣勢有：

　?。?）受托審計，審計地位不夠超脫。社會審計機構只有在接受高等院校和國家審計機關及其他國家機關的委托才能行使審計職能，所以它的審計范圍和審計內容受到委托方的限制；審計目的和審計目標受到委托方的控制，審計標準必須尊重委托方的意見和要求，審計意見的發(fā)表必須征得委托方的同意，審計成果歸委托方所有。因而，社會審計機構獨立公正發(fā)揮審計監(jiān)督的作用難以體現。

　?。?）審計成本高。社會審計機構需要有償服務，這是社會審計最重要的特點。相對于國家審計和內部審計來說，審計成本較高，限制了社會審計在更多方面發(fā)揮作用。

　?。ǘ┍粚徲媽ο蟮膹碗s性，限制了審計作用的發(fā)揮。表現在如下幾點：

　　1.高等院校組成規(guī)模的龐雜。高等院校涉及許多行業(yè)，關系不同類型的人員。一所大學既包含自己本身的高等教育，承擔的國家和社會的科研任務，又包含既服務于社會又服務于教學的附屬醫(yī)院和附屬中小學、校辦產業(yè)。高等學校的二級單位涉及各種類型的事業(yè)、企業(yè)單位；涉及人員有干部、教師、學生，等等。日常管理和核算對象十分龐雜，數量多、類型各異、專業(yè)特點不同，給學校管理帶來很大的難度。審計署在2004年組織對部分高校審計時，就把財務核算的“散”作為審計的工作重點之一。在現行的審計模式之下，任何一次的審計工作都很難對某一所大學作出全面、客觀的審計評價。這也給審計監(jiān)督工作帶來壓力。

　　2.高等教育成果評價體系的復雜。高等院校審計是財政審計的一個重要分支。在當前，財政審計最重要的就是財政資金的效益性審計，而高等教育的成果評價是當前效益審計最大的障礙。在目前的體制下，教育成本缺乏必要的核算機制，更沒有合理確定高等教育的投入（教學成本）的合理評價體系。此外，高等院校的成果主要體現在教學產品（畢業(yè)生）和科研成果上。這兩方面成果的評價，都不是審計機關和審計機構所能作出的，因而高校審計最重要的效益評價也就喪失了一條重要的評價依據。

　　（三）審計依據的政策性限制。目前，我國高等教育正處于體制改革時期，很多體制上、政策上尚有不完善的地方，留下很多管理上的空白，使審計工作缺乏重要的政策依據。這種情況很多，例如：

　　1.高等教育的定位仍然不明確。高等教育是推向市場走教育產業(yè)化之路還是立足于培養(yǎng)人才服務于社會，應該說現在依然還存在爭議。一些高等學校為了拓寬自己的生存和發(fā)展空間，采取一些適應市場和社會需要的手段和措施，利用國家的教學和科研資源，開發(fā)自己的收入渠道，壯大自己的實力，而國家教育主管部門又無明確的規(guī)定或限制，這就留給審計監(jiān)督一個政策盲區(qū)。

　　2.高等院校內部收入分配制度也存在一些弊端?，F在，高校內部的分配差距很大，這已經成為高校內部最為集中的突出矛盾之一。學校根據取得的收費性收入和科研收入而給與了各相關院系和個人相應的獎勵性收入，造成了教職員工收入的很大反差。這種收入差距的存在有其積極合理的一面。但重要的是，這種收入的差別很大程度取決于各院系和部分教師掌握的學校所有的教學和科研資源的不同，對很多低收入的教師是不公平的。而目前國家相關部門對高校收入分配沒有相應明確的管理規(guī)范。

　　3.教育收費面臨政策性管理漏洞。教育收費成為當前最為敏感的社會熱點問題之一，國家相關部門對收費的內容范圍作了嚴格細致的規(guī)定。但是，多數高等學校為了適應社會的需要，開發(fā)了一些對社會的服務項目，并根據社會需要程度自主確定了收費項目和標準。從理論上說，為社會服務，根據社會需求來適當收費是合理的。但是，根據現行制度的規(guī)定國家有關部門沒有確定收費項目和收費標準的，就是違反國家規(guī)定收費，是亂收費，屬于應該清理的范圍。

　　4.對獨立學院的審計權限受到限制。

　　三、加強對普通高等院校審計監(jiān)督的對策

　?。ㄒ唬┻m當加大國家審計力度。國家審計始終是加強對高等院校審計監(jiān)督最為重要的手段。國家審計機關要對高校審計制度化、規(guī)范化，從審計計劃上建立定期審計制度，消除審計監(jiān)督的盲區(qū)。

　?。ǘ┻m當采取多種靈活的審計方式。如前所述，國家審計力量有限，國家審計機關可以采取多種靈活的審計方式實現對高等院校的審計監(jiān)督?？梢圆扇Σ煌叩仍盒Ｍ粋€方面的專題，進行全面的專項審計調查，揭露在某一領域存在的普遍性、典型性的問題。如，對高等院校的基本建設問題、教育收費問題、科研經費管理和核算問題、獨立學院問題，等等，可以分別予以組織專項調查。相比全面審計而言，這種專項審計調查工作量小、難度不大，有利于國家審計機關集中優(yōu)勢力量來實施審計。這種專項調查反映的問題具有很大的覆蓋面，發(fā)現的問題較為深入，產生原因的分析也比較科學合理，提出的審計建議更具有針對性，有利于為國家有關部門宏觀決策提供依據。

　?。ㄈ┘訌姼叩仍盒徲嬂碚撗杏?，提高審計業(yè)務工作水平。應該看到，高等院校審計工作還有很大的潛力，具有廣闊的上升空間。各級國家審計機關，各高等院校內部審計組織，各社會審計機構應該在審計組織方式、審計技術方法上加強研討，提升研討層次，切實摸索適合高等院校審計的新思路、新方法，更好地為審計工作的實踐服務。

　　（四）加強審計分析力度。要在審計工作的基礎上，提出問題，分析原因，提出加強國家制度和管理規(guī)范化的建議，努力促進國家有關部門出臺相應的政策、制度和管理規(guī)范。

　　（五）合理配置審計資源，加強國家審計機關、內部審計機構、社會審計組織審計力量的結合。對某一所高等院校的審計，可以由國家審計為龍頭，內部審計組織配合，社會審計機構參與的“三結合”模式來共同完成。三種審計力量相互結合，各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢，相互彌補自己的不足和劣勢，在國家審計機關的統(tǒng)一協(xié)調下，分別完成不同的審計內容，在分別實現各自的審計目標任務后，實現對整個學校審計任務的全面完成。