財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政體制改革的熱點(diǎn)之一。改革目標(biāo)是推行國(guó)庫(kù)集中收付制度，確立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。本文認(rèn)為，要不斷推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革，提高這一制度的效能，根據(jù)公共部門運(yùn)行特點(diǎn)妥善處理好制度建設(shè)中的激勵(lì)相容問(wèn)題是個(gè)值得注重的方面。

　　一、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度中的委托代理關(guān)系

　　國(guó)庫(kù)按業(yè)務(wù)種類可分為財(cái)政國(guó)庫(kù)和財(cái)產(chǎn)國(guó)庫(kù)。財(cái)政國(guó)庫(kù)是負(fù)責(zé)財(cái)政資金收納、劃分、留解和庫(kù)款支撥等業(yè)務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度設(shè)置的好壞，是公共部門理財(cái)水平高低的重要標(biāo)尺，也是政府執(zhí)政能力強(qiáng)弱的直接體現(xiàn)。自2001年我國(guó)正式啟動(dòng)以國(guó)庫(kù)集中收付制度為核心內(nèi)容的財(cái)政國(guó)庫(kù)制度改革以來(lái)，這一改革舉措以其所具有的廣泛連鎖帶動(dòng)作用，已經(jīng)在我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)中發(fā)揮了重大作用，成為財(cái)政體制調(diào)整、預(yù)算制度變革、稅費(fèi)改革、政府采購(gòu)制度建設(shè)等其他改革的重要制度支撐。今后，在我國(guó)公共財(cái)政體制改革的推進(jìn)中，仍需依靠國(guó)庫(kù)集中收付制度的強(qiáng)有力支持，也仍需不斷加強(qiáng)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建設(shè)。要進(jìn)一步完善財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建設(shè)，有許多問(wèn)題值得深入研究。本文擬借鑒委托代理理論，對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度中財(cái)政部門和國(guó)庫(kù)部門的激勵(lì)相容問(wèn)題進(jìn)行分析探討。

　　委托代理關(guān)系是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中普遍存在的現(xiàn)象。從較廣泛的意義說(shuō)，只要存在兩個(gè)或兩個(gè)人以上的合作性活動(dòng)，就可以形成委托代理關(guān)系。當(dāng)代委托代理理論自上個(gè)世紀(jì)70年代產(chǎn)生以來(lái)，已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中一個(gè)快速發(fā)展的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，其中的激勵(lì)理論更被稱為“近四十年來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)中最為重要的發(fā)展”[1].在學(xué)界、業(yè)界的廣泛關(guān)注下，對(duì)于什么是委托代理關(guān)系，很多研究者也從不同角度進(jìn)行了分析，并提出了不少定義。這些定義雖各有差異，但總體上是把“當(dāng)事人中的一方（委托人，Principal）委托另一方（代理人，Agent）為其利益從事特定活動(dòng)”作為體現(xiàn)委托代理關(guān)系的基本特征看待的。較著名的定義如，羅斯（S.Rose）認(rèn)為：如果當(dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則委托代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生[2].詹森（M.C.Jensen）和麥克林（W.H.Meckling）則認(rèn)為，委托代理是指一個(gè)人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系[3].

　　就像許多經(jīng)濟(jì)學(xué)理論起源于對(duì)私人部門經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的研究，進(jìn)而運(yùn)用于對(duì)公共部門經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的分析一樣，當(dāng)代委托代理理論首先是為分析私人企業(yè)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題而產(chǎn)生，繼而很快被運(yùn)用于公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，成為分析認(rèn)識(shí)公共部門經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的重要理論手段。無(wú)論是針對(duì)私人部門還是公共部門，委托代理理論只適用于存在委托代理關(guān)系的場(chǎng)合。在我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制中，這種關(guān)系是存在的。

　　我國(guó)的財(cái)政國(guó)庫(kù)制度屬委托金庫(kù)制，系國(guó)際上較常見(jiàn)的財(cái)政金庫(kù)制度類型。從世界各國(guó)的實(shí)踐看，財(cái)政國(guó)庫(kù)制度的設(shè)置方式大致有3種類型。其中一種是“獨(dú)立金庫(kù)制”，即由政府在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)置金庫(kù)，辦理財(cái)政收支的保管出納業(yè)務(wù)。另一種是“委托金庫(kù)制”，即政府委托中央銀行經(jīng)理財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家均采用這種制度。再一種是“銀行存款制”，即政府直接將財(cái)政資金存入銀行，銀行按商業(yè)存款辦法對(duì)財(cái)政資金實(shí)施收付管理。按我國(guó)現(xiàn)行金庫(kù)制度，財(cái)政國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行代理，財(cái)政資金的收納、劃分、留解和撥付業(yè)務(wù)，皆通過(guò)設(shè)置在中國(guó)人民銀行的國(guó)家金庫(kù)負(fù)責(zé)經(jīng)辦。這樣，在財(cái)政國(guó)庫(kù)運(yùn)行中就存在著兩個(gè)主要的行為主體，一個(gè)是財(cái)政部門，另一個(gè)是中國(guó)人民銀行領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)庫(kù)部門。在經(jīng)辦財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)過(guò)程中，這兩者之間就必然形成一定的工作關(guān)系。

　　委托金庫(kù)制下財(cái)政部門和國(guó)庫(kù)部門之間的關(guān)系盡管有其自身特點(diǎn)，但是，從總體上說(shuō)，這兩者之間的關(guān)系是符合委托代理關(guān)系基本特征的。在財(cái)政國(guó)庫(kù)體制中，財(cái)政部門處于委托人的地位。《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《金庫(kù)條例》）規(guī)定“各級(jí)國(guó)庫(kù)庫(kù)款的支配權(quán)，按照國(guó)家財(cái)政體制的規(guī)定，分別屬于同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)”，明確體現(xiàn)了財(cái)政部門作為委托人對(duì)國(guó)庫(kù)中所存款項(xiàng)的支配權(quán)。與之相應(yīng)，國(guó)庫(kù)部門處于代理人的地位�！督饚�(kù)條例》規(guī)定，中國(guó)人民銀行直接領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家金庫(kù)“負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收入和支出。在執(zhí)行任務(wù)中，必須認(rèn)真貫徹國(guó)家的方針、政策和財(cái)經(jīng)制度，發(fā)揮國(guó)庫(kù)的促進(jìn)和監(jiān)督作用”�！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》規(guī)定：“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)中央財(cái)政負(fù)責(zé)。地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)政府財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，對(duì)地方財(cái)政負(fù)責(zé)�！边@些內(nèi)容都體現(xiàn)出，在財(cái)政國(guó)庫(kù)體系的運(yùn)行中，國(guó)庫(kù)是作為代理人，受財(cái)政部門委托，對(duì)財(cái)政資金的收繳撥付和庫(kù)存按有關(guān)制度進(jìn)行管理，以保障財(cái)政資金運(yùn)行的規(guī)范性和安全性。

　　二、財(cái)政國(guó)庫(kù)制度中代理收益的實(shí)現(xiàn)

　　如同其他場(chǎng)合下的委托代理關(guān)系，財(cái)政國(guó)庫(kù)體制中的委托代理關(guān)系也是一種同時(shí)存在著正負(fù)效應(yīng)的關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)理論角度說(shuō)，國(guó)庫(kù)部門代理財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)，就應(yīng)該發(fā)揮出其特有優(yōu)勢(shì)，為整個(gè)制度運(yùn)行帶來(lái)確定的好處，使代理效益大于代理成本，從而形成一定的代理收益。否則的話，這種委托代理關(guān)系就將會(huì)是缺乏經(jīng)濟(jì)意義的，也將失去其存在的經(jīng)濟(jì)理由。從較一般的形式說(shuō)，這種代理制度中的收益成本關(guān)系可表示為：

　　NR≥TR（B，E）-TC（F，L）

　　式中，NR為代理凈收益。TR為總代理收益，其大小主要取決于兩個(gè)變量，一為因代理而形成的直接效益（B），一為因代理而節(jié)約的開(kāi)支，或因代理而減少的損失（E）。TC為總代理成本，其大小亦取決于兩個(gè)主要因素，一個(gè)是代理費(fèi)用（F），即委托方支付給代理方的費(fèi)用，一個(gè)是因代理問(wèn)題而產(chǎn)生的成本（L）。為分析這種代理制度存在的經(jīng)濟(jì)合理性，我們聯(lián)系現(xiàn)實(shí)，可知現(xiàn)有財(cái)政國(guó)庫(kù)制下的代理收益是明顯存在的。

　�。ㄒ唬┚涂偞�理收益中的直接收益（B）而言。國(guó)庫(kù)集中收付制度是公共財(cái)政體制中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，對(duì)整個(gè)公共財(cái)政體制的完善發(fā)展起到了重要的支持和推動(dòng)作用。國(guó)庫(kù)集中收付制度的建設(shè)則離不開(kāi)國(guó)庫(kù)的作用。我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建設(shè)主要包括4方面內(nèi)容：其一，是建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理。其二，是規(guī)范各種財(cái)政收入的收繳程序，取消稅收收入、非稅收入等各種收入過(guò)渡戶，將原來(lái)施行的就地繳庫(kù)、集中繳庫(kù)和自收匯繳3種形式簡(jiǎn)并為直接繳庫(kù)和集中匯繳兩種方式，保證預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外的財(cái)政性資金收入全部直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶。其三，是財(cái)政性資金支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系集中支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。按照支付管理的需要將財(cái)政支出具體分為工資支出、購(gòu)買支出、零星支出和轉(zhuǎn)移支出，并按支付主體的不同，采取財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。其四，是強(qiáng)化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的效能，確立以剛性的預(yù)算執(zhí)行機(jī)制、高效的信息管理系統(tǒng)和嚴(yán)格的監(jiān)督檢查機(jī)制為主要內(nèi)容的管理運(yùn)行體系。從上可以看出，在這一重要制度的構(gòu)建中，國(guó)庫(kù)確實(shí)擔(dān)當(dāng)著重要的角色，發(fā)揮了重要的作用�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有國(guó)庫(kù)作用的發(fā)揮，就沒(méi)有國(guó)庫(kù)集中收付制度的建設(shè)可言，也就沒(méi)有財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制對(duì)整個(gè)公共財(cái)政體制改革的積極推動(dòng)可言。而且，通過(guò)國(guó)庫(kù)的代理，有利于提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率。人民銀行擁有組織商業(yè)銀行資金清算的權(quán)能，特別是國(guó)庫(kù)直接參與清算后，庫(kù)款的報(bào)解和支撥不再通過(guò)其他部門辦理，大大提高了財(cái)政資金的劃撥速度和使用效率，使預(yù)算單位的用款更為及時(shí)和便捷，對(duì)提高財(cái)政資金的使用效率發(fā)揮了積極的作用。

　�。ǘ�）就因代理節(jié)約的開(kāi)支或因代理而減少的損失（E）而言。這方面的收益也是相當(dāng)明顯的。較突出的表現(xiàn)如：其一，有利于提高財(cái)政資金的安全性。作為保障財(cái)政資金安全性的重要防線，國(guó)庫(kù)具有一定的獨(dú)立性，在制度上為抵御各種因素對(duì)財(cái)政資金的沖擊干擾、排除各種非制度的影響提供了保障，從而可以有效降低因違規(guī)、腐敗等而造成的損失。其二，有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的監(jiān)督。從制度設(shè)置的角度說(shuō)，對(duì)公共部門的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s是非常必要的。國(guó)庫(kù)代理金庫(kù)制，實(shí)際上是對(duì)財(cái)政部門權(quán)力的一種分權(quán)安排，可發(fā)揮權(quán)力制衡的作用，對(duì)財(cái)政資金的收支撥付發(fā)揮積極的監(jiān)督作用，防止因權(quán)力過(guò)分集中而導(dǎo)致的損失。其三，有利于提高財(cái)政資金運(yùn)行的透明度。通過(guò)國(guó)庫(kù)集中收付制度，使所有財(cái)政性收支都按制度規(guī)定的程序在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)進(jìn)出，對(duì)提高財(cái)政收支活動(dòng)透明度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行的監(jiān)督等，都可發(fā)揮出重要作用，進(jìn)而可減少因“暗箱操作”而帶來(lái)的損失。

　　從以上兩大方面的例子可以看出，代理國(guó)庫(kù)制度的好處是頗為明顯的。當(dāng)然，由于公共部門的固有特點(diǎn)，要將這類帶有巨大正外部性的收益完全“貨幣化”是相當(dāng)困難的，對(duì)其進(jìn)行精確計(jì)算也是不可能的。但可以肯定的是，只要制度安排合理，預(yù)期中的代理收益是完全可以實(shí)現(xiàn)的。因此，在代理收益為確定的情況下，按照NR≥TR-TC的關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)代理凈收益最大化，代理金庫(kù)制下需要注重的問(wèn)題，也就是如何有效控制總代理支出，降低代理成本，特別是妥善解決好委托代理關(guān)系下的“委托代理問(wèn)題”。

　　三、財(cái)政國(guó)庫(kù)制度中的激勵(lì)不相容問(wèn)題

　　在總代理成本中，由于代理費(fèi)用（F）是按照一定的預(yù)算程序決定的，只要核算準(zhǔn)確，程序適當(dāng)，其費(fèi)用高低價(jià)就將會(huì)是合理的。因而，對(duì)這個(gè)問(wèn)題本文不擬多加筆墨�？偞�理成本中的另一個(gè)方面，就是對(duì)因?yàn)椤拔�托代理�?wèn)題”而產(chǎn)生的成本（L）問(wèn)題，這正是代理成本中的關(guān)鍵所在。按照委托代理理論，無(wú)論是私人部門還是公共部門，只要存在著委托代理關(guān)系，就必然會(huì)在享有委托代理收益的同時(shí)，面對(duì)相應(yīng)的代理成本問(wèn)題，或者說(shuō)，必須面對(duì)由此產(chǎn)生的“委托代理問(wèn)題”（Principal-agent problem）。委托金庫(kù)制下財(cái)政國(guó)庫(kù)的運(yùn)行，同樣如此。

　　委托代理問(wèn)題是指，由于代理人的目標(biāo)函數(shù)與委托人的目標(biāo)函數(shù)不一致，具有自我利益取向的代理人的行為有可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù)，而在信息非對(duì)稱條件下，委托人又難以觀察到這種偏離，無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)督和約束，從而出現(xiàn)代理人行為背離委托人利益的現(xiàn)象。委托代理問(wèn)題通常集中體現(xiàn)在信息不對(duì)稱、責(zé)任不對(duì)等、契約不完善和激勵(lì)不相容等幾個(gè)方面。這幾方面的問(wèn)題往往同時(shí)存在、相互關(guān)聯(lián)，共同制約著委托代理的成本，并共同導(dǎo)致委托代理風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。就我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度而言，本文認(rèn)為委托代理問(wèn)題中最突出、需要著重注意解決的，就是激勵(lì)不相容問(wèn)題。

　　激勵(lì)不相容是委托代理問(wèn)題中的一個(gè)突出方面�！凹�勵(lì)不相容”與“激勵(lì)相容”是一對(duì)相互對(duì)應(yīng)的概念。簡(jiǎn)言之，激勵(lì)相容（incentive compatibility）是指：在委托代理關(guān)系中，如果一項(xiàng)制度安排能促使代理人所采取的行為正好與委托人所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相吻合，或者說(shuō)，制度安排中激勵(lì)措施與激勵(lì)所要達(dá)到的目標(biāo)是相一致的，這就形成了“激勵(lì)相容”的效果。與之相反，激勵(lì)不相容（incentive incompatibility）則是指：一項(xiàng)制度安排使委托人和代理人之間的目標(biāo)和行為出現(xiàn)了不一致，符合委托人利益的目標(biāo)，對(duì)代理人未能形成激勵(lì)作用，甚或是，代理人不按委托人的利益行事，反而能夠獲取更大的收益。

　　在財(cái)政國(guó)庫(kù)制度的委托代理關(guān)系中，財(cái)政部門與中國(guó)人民銀行轄下的國(guó)庫(kù)既有目標(biāo)相一致的地方，也有不盡相同之處。從總體上說(shuō)，財(cái)政部門和中國(guó)人民銀行都在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下展開(kāi)工作，兩者之間的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、根本利益是一致的。而且，中國(guó)人民銀行管轄下的國(guó)庫(kù)，在規(guī)范財(cái)政資金的收付上也發(fā)揮了積極的作用，付出了巨大的努力。但是，在一些具體方面，兩者之間也存在著與激勵(lì)不相容相關(guān)的問(wèn)題。較突出的如下。

　　首先，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)在財(cái)政部門和銀行部門運(yùn)行中的目標(biāo)差異問(wèn)題。從財(cái)政部門的角度說(shuō)，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度建設(shè)是整個(gè)財(cái)政體制建設(shè)中非常重要的一環(huán)。建立國(guó)庫(kù)統(tǒng)一收付制度的主要目標(biāo)在于加強(qiáng)公共財(cái)政體制建設(shè)，完善財(cái)政資金收支的管理約束機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率。財(cái)政部門視角下的國(guó)庫(kù)，既是政府預(yù)算執(zhí)行體系中的重要組成部分，也是整個(gè)財(cái)政資金運(yùn)行中的重要環(huán)節(jié)；既是從源頭上遏制腐敗的有效制度，也是提高各政府部門執(zhí)政能力的積極手段；既是實(shí)現(xiàn)政府資金運(yùn)行效率的重要制度，又是保障政府資金安全的關(guān)鍵措施。財(cái)政部門需要國(guó)庫(kù)在確保財(cái)政資金收支的規(guī)范、高效、安全、及時(shí)、準(zhǔn)確上提供積極的制度保障。

　　國(guó)庫(kù)是在中國(guó)人民銀行的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行的。其運(yùn)行目標(biāo)很大程度上取決于人民銀行。隨著我國(guó)金融體制改革的不斷深化，中國(guó)人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融秩序的職能得到不斷的強(qiáng)化。在2003年修改頒布的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》（以下簡(jiǎn)稱《人民銀行法》）中所規(guī)定的13項(xiàng)職責(zé)，主要集中在貨幣金融方面，這些職能顯示出中國(guó)人民銀行的“主業(yè)”與財(cái)政的關(guān)系已變得越來(lái)越遠(yuǎn)。國(guó)庫(kù)部門雖然仍是人民銀行的內(nèi)設(shè)部門，代理國(guó)庫(kù)雖然仍是人民銀行的職能之一，但是作為一個(gè)在運(yùn)行上需要充分考慮財(cái)政政策需要的部門，在政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)方面缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致貨幣政策和財(cái)政政策目標(biāo)在國(guó)庫(kù)這一關(guān)鍵點(diǎn)上的結(jié)合較為松散，不利于國(guó)庫(kù)按財(cái)政部門的需求發(fā)揮作用。從某種意義上說(shuō)，在對(duì)財(cái)政資金的管理上，人民銀行管轄下的國(guó)庫(kù)可能更容易注重于對(duì)庫(kù)存資金的安排運(yùn)用，注重于對(duì)財(cái)政閑置資金頭寸的管理。這與財(cái)政部門所關(guān)注的重點(diǎn)也是有所不同的。

　　其次，在提升國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)能力要求方面的差異問(wèn)題。從世界各國(guó)發(fā)展趨勢(shì)看，國(guó)庫(kù)已不單是傳統(tǒng)意義上的“庫(kù)藏管理者”，財(cái)政國(guó)庫(kù)在加強(qiáng)政府資產(chǎn)中的現(xiàn)金管理、控制財(cái)政資金收支、推行政府融資政策、實(shí)施國(guó)債發(fā)行和管理、參與財(cái)政管理信息系統(tǒng)運(yùn)作等方面，都發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，在代表政府控制預(yù)算執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負(fù)債等方面履行著一系列重要的管理職能。

　　隨著我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)的不斷推進(jìn)，為保證財(cái)政資金運(yùn)行的規(guī)范和高效，國(guó)庫(kù)在財(cái)政資金管理中的作用日顯重要，但我國(guó)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)管理制度仍基本是傳統(tǒng)意義上的“庫(kù)藏管理”制，日益難以滿足財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的需要。以目前較普遍存在的問(wèn)題為例：（1）在對(duì)進(jìn)出國(guó)庫(kù)財(cái)政資金的審核中，國(guó)庫(kù)部門常常會(huì)遇到因制度、信息等原因而導(dǎo)致的困難，形成財(cái)政資金管理上的職能缺位。例如，在資金核算中，財(cái)政部門所使用的主要是預(yù)算會(huì)計(jì)制度，而國(guó)庫(kù)部門使用的則是金融業(yè)會(huì)計(jì)制度。（2）機(jī)構(gòu)設(shè)置的不相適應(yīng)問(wèn)題�！督饚�(kù)條例》規(guī)定：“國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)按照國(guó)家財(cái)政管理體制設(shè)立，原則上一級(jí)財(cái)政設(shè)立一級(jí)國(guó)庫(kù)�！比嗣胥y行撤銷了省級(jí)分行后，已實(shí)行大區(qū)分行管理建制。成立大區(qū)分行后，國(guó)庫(kù)仍需按行政區(qū)劃逐級(jí)設(shè)置，從而出現(xiàn)國(guó)庫(kù)行政管理體系和人民銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置的不相匹配問(wèn)題。（3）隨著我國(guó)財(cái)政體制的演化，越來(lái)越多省份將實(shí)行“省管縣”的制度。中國(guó)人民銀行現(xiàn)行資金結(jié)算方式則不能適應(yīng)“省管縣”財(cái)政體制的需要，不能實(shí)現(xiàn)省與縣的直接資金匯劃。在財(cái)政資金的劃撥中，省級(jí)財(cái)政部門的下?lián)苜Y金必須經(jīng)過(guò)3個(gè)環(huán)節(jié)才能到達(dá)縣支庫(kù)：省分庫(kù)—中心支庫(kù)—縣支庫(kù)；同樣，縣支庫(kù)上劃省級(jí)預(yù)算收入也要經(jīng)過(guò)3個(gè)環(huán)節(jié)才能到達(dá)省分庫(kù)。這種匯劃方式造成資金周轉(zhuǎn)緩慢，行程過(guò)長(zhǎng)。（4）國(guó)庫(kù)部門人員配備往往不充足，工作人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)的需要。銀監(jiān)機(jī)構(gòu)分設(shè)后，基層國(guó)庫(kù)工作人員不足的情況更形突出。

　　這些問(wèn)題，都要求國(guó)庫(kù)通過(guò)采取提高自身的業(yè)務(wù)能力、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置方式等措施加以改進(jìn)。但是，就如一些西方學(xué)者在分析財(cái)政管理問(wèn)題時(shí)所指出的，在公共部門運(yùn)行中，往往存在“位置決定立場(chǎng)”的現(xiàn)象，基于不同的立場(chǎng)“會(huì)對(duì)理解公共財(cái)政管理的具體內(nèi)容起到重要的作用”[4].在對(duì)待國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)能力的提升改進(jìn)方面，由于立場(chǎng)、具體目標(biāo)的不同，財(cái)政部門與人民銀行的態(tài)度也可能存在差異。如果說(shuō)國(guó)庫(kù)部門連解決這類“低層次”問(wèn)題都缺乏足夠“興趣”，那么，在順應(yīng)全球發(fā)展大勢(shì)全面提升管理能力方面就更難找到充足的動(dòng)力。

　　第三，二者運(yùn)作規(guī)制的差異，一定程度上形成了制度裂隙，造成了激勵(lì)機(jī)制作用發(fā)揮的障礙。較明顯的例子如：（1）兩個(gè)部門之間并不存在一般委托代理中的主從關(guān)系。財(cái)政部門與作為國(guó)庫(kù)主管部門的人民銀行均對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，分別與國(guó)務(wù)院保持著上下級(jí)之間的委托代理關(guān)系，均在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下按平行關(guān)系開(kāi)展工作。因此，在委托代理關(guān)系的建立過(guò)程中，兩者在制度安排上的選擇余地遠(yuǎn)比一般企業(yè)為小。（2）中國(guó)人民銀行獨(dú)立性不斷加強(qiáng)的問(wèn)題�！度嗣胥y行法》規(guī)定“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級(jí)政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。加強(qiáng)人民銀行的獨(dú)立性，主要是為了便于其履行貨幣政策的職能。當(dāng)然，財(cái)政國(guó)庫(kù)職能的有效發(fā)揮，也需要人民銀行保持一定的獨(dú)立性。但是，人民銀行獨(dú)立性的加強(qiáng)，也使財(cái)政部門與其在金庫(kù)業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)上，增加了一定的制度限制。（3）在經(jīng)濟(jì)收益方面�！秾�(shí)施細(xì)則》規(guī)定，人民銀行辦理稅款入庫(kù)及國(guó)庫(kù)資金支付，均不收取手續(xù)費(fèi)。按照2002年頒布的《國(guó)庫(kù)存款計(jì)付利息管理暫行辦法》，人民銀行對(duì)“對(duì)國(guó)庫(kù)存款計(jì)付利息”，“利息的支配權(quán)，按照國(guó)家財(cái)政體制的規(guī)定，分別屬于同級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)”。這使人民銀行代理國(guó)庫(kù)所獲經(jīng)濟(jì)利益幾乎為零，成為解決國(guó)庫(kù)制度中委托代理關(guān)系問(wèn)題時(shí)需要考慮的問(wèn)題。

　　四、實(shí)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)制度中激勵(lì)相容的主要建議

　　就一般理論而言，在委托代理關(guān)系中，由于代理人態(tài)度的不同，產(chǎn)出結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)差異，或者說(shuō)形成同一產(chǎn)量時(shí)的成本水平就會(huì)不同。設(shè)θ為生產(chǎn)同一單位產(chǎn)量的邊際成本，則其生產(chǎn)成本情況可表示為：θ∈Θ=｛，θ｝。也就是說(shuō)，當(dāng)激勵(lì)相容時(shí)，代理人是積極的，此時(shí)的邊際成本較低，為；當(dāng)存在激勵(lì)不相容時(shí)，其態(tài)度是消極的，此時(shí)的邊際成本則是數(shù)額較高的。兩種邊際成本的差△θ=-（△＞0），即為代理人邊際成本的不確定性幅度。要改變激勵(lì)不相容狀況，就要通過(guò)合理的制度安排，縮小乃至消除代理人邊際成本的不確定程度，使之采取積極的態(tài)度，使單位產(chǎn)量按量的邊際成本水平形成。要解決好國(guó)庫(kù)制度中激勵(lì)不相容問(wèn)題，一方面固然要積極借助一般委托代理理論的認(rèn)識(shí)，在激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的合理設(shè)置上做出努力；另一方面也要注重財(cái)政部門和國(guó)庫(kù)部門間委托代理關(guān)系的特點(diǎn)，采取相應(yīng)措施，以確保制度設(shè)置的有效性。這也是本文認(rèn)為需要著重加以分析說(shuō)明的地方。根據(jù)公共部門產(chǎn)權(quán)一般特點(diǎn)，根據(jù)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)制度本身特點(diǎn)，需要注重的問(wèn)題主要有如下幾個(gè)方面。

　　第一，在制度設(shè)計(jì)中，不能過(guò)分依賴經(jīng)濟(jì)手段的作用。在一般委托代理關(guān)系中，“委托人不可能使用‘強(qiáng)制合同’（forcing contract）來(lái)迫使代理人選擇委托人希望的行動(dòng)，而只能通過(guò)激勵(lì)合同誘使代理人選擇委托人希望的行動(dòng)”[5].因此，在制度設(shè)計(jì)中往往需要建立符合“參與約束”的條件，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的目的。然而，在財(cái)政國(guó)庫(kù)制度建設(shè)中，解決委托代理問(wèn)題雖然也要講收益成本，但不能太過(guò)依靠滿足“參與約束”等經(jīng)濟(jì)措施。這不單是由于財(cái)政、國(guó)庫(kù)部門之間的合作是以行政分工為基礎(chǔ)的，不同于市場(chǎng)機(jī)制作用下的商業(yè)交換關(guān)系；也不僅是由于國(guó)庫(kù)部門作為“代理人”，其履行代理國(guó)庫(kù)職責(zé)所獲得的收益并非真正來(lái)自處于委托人地位的財(cái)政部門，而是來(lái)自于廣大納稅人；更重要的是，在公共產(chǎn)權(quán)條件下，政府部門之間的協(xié)調(diào)不宜借助太多“經(jīng)濟(jì)手段”，否則，很容易出現(xiàn)“買賣公權(quán)”、“權(quán)力交易”，出現(xiàn)利用權(quán)力“設(shè)租”“尋租”的現(xiàn)象，這與建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的初衷是完全背離的。

　　第二，應(yīng)注重解決好特殊的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。委托代理問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱現(xiàn)象越嚴(yán)重、信息失真的程度越高，委托人與代理人之間的協(xié)調(diào)就越容易出現(xiàn)問(wèn)題，激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)就受到越多制約。按照一般理論，在委托代理關(guān)系中，代理人是私人信息的擁有者，單方面具有信息上的優(yōu)勢(shì)。但是，財(cái)政國(guó)庫(kù)制度中的委托代理關(guān)系則有其特點(diǎn)。由于行政隸屬關(guān)系不同等原因，不但財(cái)政部門往往不能充分了解國(guó)庫(kù)部門的信息，而且國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政運(yùn)行的信息每每也不能充分掌握，兩者之間的信息不對(duì)稱通常具有相互性。要解決好這種具有雙向性的信息不對(duì)稱問(wèn)題，需要有針對(duì)性地采取各種措施。（1）應(yīng)積極提高財(cái)政國(guó)庫(kù)制度施行中的透明度。在財(cái)政國(guó)庫(kù)制度中，財(cái)政資金收入和支出的透明度越高，財(cái)政部門與國(guó)庫(kù)部門的透明度越高，越有利于兩部門之間的溝通，越有利于消除行政制度上的障礙，也越有利于激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)。（2）解決信息不對(duì)稱的有效途徑，還在于加強(qiáng)預(yù)算制度的改革，強(qiáng)化預(yù)算的約束剛性，提高預(yù)算透明度。科學(xué)合理的預(yù)算編制是財(cái)政資金能夠得到有效控制的前提，缺乏這一前提，資金運(yùn)行的管理控制將無(wú)從談起。因此，要加快部門預(yù)算中綜合預(yù)算的推行，使所有財(cái)政資金的收支均在預(yù)算案中得到體現(xiàn)；要細(xì)化預(yù)算，盡可能使各項(xiàng)收支得到明確反應(yīng)；要提高預(yù)算的透明度，使財(cái)政資金運(yùn)行中涉及的各有關(guān)方面都了解預(yù)算的內(nèi)容；要加強(qiáng)預(yù)算的約束剛性，使財(cái)政部門、國(guó)庫(kù)、各預(yù)算單位均按同一個(gè)本子辦事。（3）要有效解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系的開(kāi)發(fā)運(yùn)用是重要的技術(shù)條件。國(guó)庫(kù)集中收付制度的建設(shè)，需要強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)支持。無(wú)論財(cái)政資金的收納，還是財(cái)政資金的撥付，都離不開(kāi)會(huì)計(jì)核算軟件、財(cái)政管理軟件和銀行支付系統(tǒng)等計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系的建立，可有效降低雙向性信息不對(duì)稱的程度，大大提高財(cái)政部門和國(guó)庫(kù)部門之間信息溝通的水平。

　　第三，應(yīng)建立起財(cái)政部門與人民銀行共同遵守的規(guī)則。要實(shí)現(xiàn)財(cái)政國(guó)庫(kù)制度安排中的激勵(lì)相容，加強(qiáng)部門間的行政協(xié)調(diào)固然是必不可少的。與此同時(shí)，更應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)規(guī)制的建設(shè)，從制度上解決委托代理問(wèn)題，促使激勵(lì)相容的實(shí)現(xiàn)�？梢哉f(shuō)，這是解決財(cái)政國(guó)庫(kù)制度中激勵(lì)不相容問(wèn)題的關(guān)鍵所在。為此應(yīng)采取的主要措施包括：（1）加強(qiáng)立法。目前，財(cái)政國(guó)庫(kù)制度運(yùn)行中所依據(jù)的法規(guī)層次偏低。國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)部門行使職責(zé)的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則等，這些國(guó)庫(kù)法規(guī)多是沿用前期制定的，已明顯不適應(yīng)新時(shí)期業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。應(yīng)加快國(guó)庫(kù)管理法規(guī)建設(shè)的進(jìn)程，走國(guó)庫(kù)監(jiān)管法治化道路，盡快制訂《中華人民共和國(guó)國(guó)庫(kù)法》，使各有關(guān)方面均有一個(gè)剛性的規(guī)制可依，減少“各自為政”因素的影響。（2）推行績(jī)效管理。在財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建設(shè)中，應(yīng)針對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)運(yùn)行的特點(diǎn)，針對(duì)國(guó)庫(kù)統(tǒng)一收付制度需要達(dá)致的目標(biāo)，針對(duì)行政體制上需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，建立起系統(tǒng)的績(jī)效指標(biāo)體系，使財(cái)政部門和國(guó)庫(kù)部門都共同在此指標(biāo)體系的調(diào)動(dòng)下運(yùn)行。（3）完善約束監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。為降低代理成本，實(shí)現(xiàn)代理目標(biāo)，還須解決好非對(duì)稱信息下的約束監(jiān)督機(jī)制設(shè)置問(wèn)題。大體而言，約束監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置：一是建立和健全內(nèi)部約束監(jiān)督機(jī)制，即通過(guò)合理厘定代理契約，明確委托代理雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，使代理人履行合約、執(zhí)行代理使命；二是建立健全外部約束監(jiān)督機(jī)制，使委托代理雙方都得到審計(jì)部門、社會(huì)各界等更有效的監(jiān)督，在更廣泛的制度約束下履行好各種職責(zé)。

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