[摘要]　本文在分析了中國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式、特點(diǎn)以及地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成因的基礎(chǔ)上，提出了提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、合理界定政府職能等防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的措施，探討了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立以及如何化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等問題。

　　[關(guān)鍵詞]　地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；預(yù)防；化解

　　中國(guó)對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)缺乏統(tǒng)一的防范，更缺乏有效的預(yù)警和化解。如果不能及時(shí)防范和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就可能出現(xiàn)地方財(cái)政危機(jī)。一旦出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)，將就導(dǎo)致地方政府的信任危機(jī)，影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。因此，必須高度重視地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題，深刻理解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)，防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并在出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的地方采取適當(dāng)措施予以化解。

　　一、中國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防

　　1.提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

　　地方政府和財(cái)政部門，特別是地方領(lǐng)導(dǎo)同志，必須充分認(rèn)識(shí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的危害性和防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，保持清醒的頭腦。按照“建立穩(wěn)固、平衡的國(guó)家財(cái)政”的總原則指導(dǎo)地方財(cái)政工作，并貫穿到地方財(cái)政每一個(gè)工作程序、每一筆資金支出和每一項(xiàng)政策的制定中去，力爭(zhēng)財(cái)政收支基本平衡并逐步過渡到穩(wěn)固、平衡，為強(qiáng)化地方財(cái)政調(diào)控提供充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。針對(duì)本地實(shí)際，抓緊研究防范、預(yù)警和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。

　　2.合理界定地方政府的職能范圍

　　按照公共財(cái)政的要求，政府的職能范圍主要是矯正市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)失靈主要包括公共產(chǎn)品的提供、外部效應(yīng)的矯正、壟斷以及社會(huì)分配不公平等幾個(gè)方面，這就相應(yīng)地決定了政府的職能范圍由以下幾個(gè)方面構(gòu)成：一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)：維持經(jīng)濟(jì)總量平衡、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公平收入分配；二是市場(chǎng)監(jiān)管：培育和保護(hù)市場(chǎng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、限制壟斷、解決“外部性”問題等；三是社會(huì)管理：發(fā)展和管理各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)、管理和規(guī)范社會(huì)組織、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、保證社會(huì)公正、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全；四是公共服務(wù)：提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、建立健全社會(huì)保障體系等。地方政府的職能包括承擔(dān)地區(qū)公共服務(wù)，對(duì)中央政府與地方政府之間共同承擔(dān)的公共服務(wù)，中央與地方政府應(yīng)按照受益與付費(fèi)相對(duì)稱的原則，積極配合、主動(dòng)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)有效管理，如跨轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等。

　　3.劃清中央政府和地方政府的事權(quán)，實(shí)現(xiàn)事權(quán)的清晰和財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

　　（1）劃清中央政府和地方政府的事權(quán)范圍。在上述關(guān)于政府職能界定的基礎(chǔ)上，把這些職能合理劃分到中央政府和地方政府。由于地方政府對(duì)本地事務(wù)掌握更多的信息，成本更低，因此，應(yīng)本著事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則賦予地方政府較大的自主權(quán)，由地方政府負(fù)責(zé)地方主要公共事務(wù)，中央政府只是提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品，使由中央主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局轉(zhuǎn)變?yōu)橛傻胤秸�府和市�?chǎng)化因素共同主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

　�。�2）在劃清事權(quán)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)事權(quán)的清晰和財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。主要措施是進(jìn)一步完善省級(jí)以下的分稅制，賦予省級(jí)地方政府一定的稅收權(quán)和發(fā)債權(quán)。第一，目前的分稅制只是在中央和省級(jí)兩個(gè)層次上實(shí)行，下一步應(yīng)把省級(jí)以下的地方政府納入分稅制體系；第二，進(jìn)一步擴(kuò)大省級(jí)地方政府的稅收權(quán)，①以便提高省級(jí)地方政府利用稅收手段調(diào)控本地經(jīng)濟(jì)的能力；第三，賦予省級(jí)地方政府一定的發(fā)債權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

　　4.提高我國(guó)地方財(cái)政收入占GDP比重

　�。�1）提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，廣開財(cái)源。第一，轉(zhuǎn)變地方財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，并實(shí)現(xiàn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，培育各類市場(chǎng)主體；建立有效的投資體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程；推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；加大財(cái)政科技投入力度，發(fā)揮科技進(jìn)步對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的主導(dǎo)作用。第二，加快國(guó)有企業(yè)改革，為地方政府提供更多的財(cái)政收入。應(yīng)按照一個(gè)減少，兩個(gè)規(guī)范的要求進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革。所謂一個(gè)減少，即繼續(xù)減少國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，原則上競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域不應(yīng)搞國(guó)有獨(dú)資公司；兩個(gè)規(guī)范，就是要規(guī)范公司制改革與規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化、分散化和合理化。在此基礎(chǔ)上，為地方政府提供更多的財(cái)政收入。第三，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，培植新財(cái)源。改革金融體制、投資體制與財(cái)稅體制，改革項(xiàng)目審批制度，規(guī)范政府核準(zhǔn)制，健全備案制，使企業(yè)成為真正的投資主體；加快新興第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展；提高第三產(chǎn)業(yè)組織化程度和規(guī)模水平。

　�。�2）完善地方稅制結(jié)構(gòu)，提高所得稅的比重。第一，逐步降低流轉(zhuǎn)稅在稅收總額中的比重。第二，完善個(gè)人所得稅。放寬個(gè)人所得稅稅基，明確征收范圍；大力整治個(gè)人收入分配支付機(jī)制和代扣代繳機(jī)制。第三，改革企業(yè)所得稅。統(tǒng)一內(nèi)資與外資企業(yè)所得稅，改進(jìn)企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額的確定方法。第四，充實(shí)完善地方稅體系。盡快開征遺產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅等新稅種，規(guī)范合并土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅，使地方稅體系健全、規(guī)范、合理。

　�。�3）統(tǒng)一財(cái)政，規(guī)范地方預(yù)算外資金管理。縮小地方預(yù)算外資金規(guī)模，把大部分預(yù)算外資金和長(zhǎng)期游離于財(cái)政部門管理的制度外收入納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)。

　　5.規(guī)范地方財(cái)政信用，培育健全的地方財(cái)政信用市場(chǎng)

　　（1）增加地方財(cái)政信用透明度。第一，改變現(xiàn)有分散管理局面，實(shí)行統(tǒng)一歸口管理；②第二，建立和完善外部監(jiān)督制約機(jī)制，各級(jí)財(cái)政信用管理部門應(yīng)編制年度信用收支計(jì)劃，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行，并報(bào)上級(jí)財(cái)政部門備案，將其納入全國(guó)的信貸計(jì)劃，從根本上杜絕地方財(cái)政信用變成地下信用，強(qiáng)化中央銀行對(duì)總信貸規(guī)模的控制、監(jiān)督和管理。

　�。�2）在財(cái)政信用資金投向上，堅(jiān)持拾遺補(bǔ)缺、填平補(bǔ)齊、保本微利的原則，嚴(yán)格界定地方財(cái)政信用的使用范圍。地方財(cái)政信用應(yīng)以社會(huì)效益為主要目標(biāo)，應(yīng)主要用于綜合性財(cái)源建設(shè)、扶貧開發(fā)項(xiàng)目、增強(qiáng)行政事業(yè)單位自收自支的借款項(xiàng)目，以及地方工業(yè)發(fā)展中的小型技術(shù)改造和解決流動(dòng)資金周轉(zhuǎn)困難的臨時(shí)性資金需要。

　　（3）合理確定地方財(cái)政信用資金來源，制止地方財(cái)政參與拆借市場(chǎng)的行為。

　　6.改革預(yù)算管理制度

　　第一，修改《預(yù)算法》。由于近年來預(yù)算管理辦法和體制的實(shí)際變動(dòng)較大，現(xiàn)有《預(yù)算法》中的一些條款規(guī)定脫離了實(shí)際預(yù)算管理活動(dòng)的需要，為了防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)《預(yù)算法》中的相關(guān)條款進(jìn)行修改。如中央代地方的發(fā)債應(yīng)體現(xiàn)為地方財(cái)政赤字，并且在中央與地方預(yù)算匯總時(shí)，這部分地方財(cái)政赤字也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)。

　　第二，建立地方財(cái)政預(yù)算對(duì)地方債務(wù)管理的制度和專門機(jī)構(gòu)。目前對(duì)債務(wù)的管理，各級(jí)地方財(cái)政部門還缺乏明確的管理制度和機(jī)構(gòu)。

　　第三，推進(jìn)政府預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革，逐步由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制。

　　第四，改革預(yù)算管理方式。在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，要對(duì)預(yù)算編制程序、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)、制度等方面作出必要的改革。

　　7.完善社會(huì)保障制度

　　按照保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，尊重地區(qū)差異，兼顧公平與效率，國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人共同分擔(dān)，普遍覆蓋，社會(huì)保障與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合，政府行政管理與社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)相分開的原則，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障體系。目前社會(huì)保障制度存在以下問題：一是資金的來源得不到有力保障；二是社會(huì)保障體系運(yùn)作成本較大；三是財(cái)務(wù)管理制度不夠完善。

　　應(yīng)盡快研究建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金多渠道補(bǔ)充機(jī)制：一是依法擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍，提高征繳率；二是開征社會(huì)保障稅；三是可以從破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)、企業(yè)改革資產(chǎn)變現(xiàn)收入中提留一部分；四是加快國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓步伐，通過國(guó)有股減持轉(zhuǎn)讓一部分國(guó)有股權(quán)給社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

　　8.建立國(guó)家調(diào)節(jié)、市場(chǎng)放開的糧食流通體制

　　一要建立糧食儲(chǔ)備制度，根據(jù)糧食生產(chǎn)狀況，調(diào)節(jié)糧食儲(chǔ)備，全面放開糧食市場(chǎng)。二要對(duì)糧食儲(chǔ)備實(shí)行據(jù)實(shí)補(bǔ)貼。

　　9.提高地方財(cái)政信息的透明度

　　地方財(cái)政應(yīng)向社會(huì)提供及時(shí)、有效、全面的財(cái)政收支信息；健全地方財(cái)政報(bào)告制度，按規(guī)定向人民代表大會(huì)提交完整的預(yù)算制定及執(zhí)行情況的報(bào)告，提高財(cái)政報(bào)告的真實(shí)性，擴(kuò)大財(cái)政報(bào)告的覆蓋面，使財(cái)政信息及時(shí)、準(zhǔn)確、全面。

　　10.強(qiáng)化對(duì)地方財(cái)政工作的監(jiān)督

　　第一，積極調(diào)整財(cái)政監(jiān)督工作的方式方法。地方財(cái)政監(jiān)督應(yīng)定位為支持和服務(wù)于財(cái)政改革的大局，由單純依靠行政手段、被動(dòng)服務(wù)式監(jiān)督轉(zhuǎn)向依法、主動(dòng)服務(wù)式監(jiān)督；由微觀、具體事務(wù)型監(jiān)督轉(zhuǎn)向宏觀、整體型監(jiān)督；由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向全過程監(jiān)督；由重在檢查型監(jiān)督轉(zhuǎn)向重在管理型監(jiān)督。

　　第二，構(gòu)建完善的執(zhí)法和監(jiān)督體系。進(jìn)一步理順財(cái)政部門與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的關(guān)系；進(jìn)一步理順財(cái)政部門開展對(duì)外監(jiān)督檢查的工作關(guān)系；進(jìn)一步加強(qiáng)與紀(jì)檢、監(jiān)察部門的配合，建立科學(xué)、規(guī)范的監(jiān)督案件移送制度與處理結(jié)果反饋制度。

　　第三，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督檢查手段。加快財(cái)政監(jiān)督檢查信息化建設(shè)；依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，建立健全科學(xué)的處罰機(jī)制。

　　第四，地方財(cái)政監(jiān)督工作重點(diǎn)主要有：圍繞財(cái)政收支管理，強(qiáng)化財(cái)政收支監(jiān)督檢查；強(qiáng)化財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，不斷提高財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量；圍繞整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查；圍繞建立信用社會(huì)體系，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。

　　二、中國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的化解

　　當(dāng)?shù)胤秸�府出現(xiàn)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)及時(shí)采取如下措施予以化解，最大限度地減少地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)造成的危害。

　　1.加大轉(zhuǎn)移支付力度

　　第一，明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。目標(biāo)主要有：調(diào)劑地區(qū)間財(cái)政收入水平的差異，達(dá)到地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡；實(shí)現(xiàn)中央政府的財(cái)政再分配功能，加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控；提高地方政府提供某種公共產(chǎn)品的能力。

　　第二，采取多種方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付主要有體制轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、特殊項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付三種形式。體制轉(zhuǎn)移支付是指對(duì)由于分稅而上劃了原來屬于地方的部分收入而造成地方財(cái)政的資金缺口，中央財(cái)政對(duì)其予以補(bǔ)助；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央財(cái)政為有效地貫徹國(guó)家的有關(guān)政策，引導(dǎo)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而給予的補(bǔ)助；特殊項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付是指在地方遭受特大自然災(zāi)害和其他重大事故時(shí)，中央財(cái)政給予的適當(dāng)補(bǔ)助。

　　第三，加大中央對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，特別是出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的地方政府。落后地區(qū)財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，支出壓力與風(fēng)險(xiǎn)也大，這就需要中央政府在建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，實(shí)行對(duì)落后地區(qū)的傾斜政策，適當(dāng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的專項(xiàng)撥款力度。要充分考慮落后地區(qū)的承受能力，對(duì)缺口部分應(yīng)適當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。

　　第四，加大省以下各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付力度。在平衡政府公共服務(wù)能力的一般性轉(zhuǎn)移支付與增強(qiáng)政府扶持各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展及提高政府宏觀調(diào)控能力的專項(xiàng)補(bǔ)助相結(jié)合的基礎(chǔ)之上，對(duì)省內(nèi)相對(duì)落后地區(qū)也應(yīng)給予適當(dāng)?shù)膬A斜，加大轉(zhuǎn)移支付力度。

　　2.建立和有效運(yùn)用地方政府債券市場(chǎng)，提高地方政府融資能力，增強(qiáng)地方政府的支付能力

　　隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，可以考慮修改《預(yù)算法》，在一些外部條件比較具備的地區(qū)試點(diǎn)在本地區(qū)發(fā)行地方政府債券，逐步建立規(guī)范可行的地方政府公債制度。債券發(fā)行的規(guī)模、期限、用途以及發(fā)債時(shí)間和條件應(yīng)受到人民銀行審查、監(jiān)督和管理。地方政府債券主要有地方政府債券、地方收益?zhèn)�券兩種形式。

　　3.充分利用各種地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金

　　從外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，充分利用財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。地方財(cái)政除了以總預(yù)備費(fèi)的形式建立財(cái)政后備金外，還可以考慮專門建立一筆穩(wěn)定可靠、逐年延續(xù)滾存的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以保持地方財(cái)政的流動(dòng)性和清償能力。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金的資金來源包括以下幾個(gè)方面：參照總預(yù)備費(fèi)的提取方法在中央與地方財(cái)政中均按一定比例列支；年度內(nèi)尚未動(dòng)用的總預(yù)備費(fèi)；制定相關(guān)指標(biāo)由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)專項(xiàng)上解中央形成中央財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金，或直接在該地方預(yù)算中形成風(fēng)險(xiǎn)基金，中央保留調(diào)撥權(quán)，需動(dòng)用時(shí)由中央直接調(diào)撥；國(guó)際組織或外國(guó)政府的非專項(xiàng)援助等。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金形成后可交由專門機(jī)構(gòu)投資于低風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，其投資收益并入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)基金。

　　4.在合理范圍內(nèi)，削減各種政府開支

　　第一，可以削減政府公務(wù)員的工資支出，在財(cái)政狀況好轉(zhuǎn)后，予以加倍補(bǔ)償；第二，減少地方政府的投資開支，規(guī)范地方政府的投資行為；第三，削減其他各種開支。

　　5.設(shè)法延長(zhǎng)外債償還期限

　　當(dāng)?shù)胤秸�府出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)延展外債償還年限，待地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)過去后，再償還外債。

　　注　釋

　�、俣愂諜�(quán)包括立法權(quán)、征收權(quán)、減免權(quán)等，而目前大部分稅收權(quán)都集中于中央政府，地方政府只是中央稅收政策的執(zhí)行者。

　�、诮y(tǒng)一歸口管理是由指定的專門管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方財(cái)政信用實(shí)行統(tǒng)一管理，如北京市成立的“財(cái)政資金管理分局”。

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