[摘   要]徹底解決財(cái)政體制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式不相適應(yīng)，這是當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共經(jīng)濟(jì)建設(shè)中必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。文章針對(duì)這一問(wèn)題，主要闡述了如何構(gòu)建公共財(cái)政體制。

　　[關(guān)鍵詞]資本金融市場(chǎng)；財(cái)政；改革

　　用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)我國(guó)財(cái)政體制改革，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新型財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，徹底解決財(cái)政體制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式不相適應(yīng)的問(wèn)題，這是我們?cè)诋?dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共經(jīng)濟(jì)建設(shè)中必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，什么樣的財(cái)政體制是科學(xué)的，符合科學(xué)發(fā)展觀要求的呢？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政模式只能是公共財(cái)政。換言之，公共財(cái)政體制是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的相對(duì)完善為前提，尤其需要有發(fā)育完善運(yùn)作規(guī)范的資本金融市場(chǎng)、充分調(diào)動(dòng)投資者積極性的投融資體制和順暢的各級(jí)財(cái)政收入分配體制作保障。因此，發(fā)展完善資本金融市場(chǎng)，深化投融資體制改革，改革各級(jí)政府間的財(cái)政收入分配體制就成為構(gòu)建公共財(cái)政體制的三大基礎(chǔ)工程。

　　一、發(fā)展完善資本金融市場(chǎng)

　　公共財(cái)政體制下財(cái)政服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宗旨沒(méi)有變。公共財(cái)政，財(cái)政一般不再對(duì)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域投資，這不是說(shuō)財(cái)政服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宗旨發(fā)生了變化。我國(guó)是個(gè)落后的發(fā)展中國(guó)家，面臨著非常迫切的發(fā)展任務(wù)，發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)。因此，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要仍將是財(cái)政工作的宗旨。建立公共財(cái)政體制，只是改變了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方式、手段和途徑。這是體制轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

　　發(fā)育完善運(yùn)作規(guī)范的資本金融市場(chǎng)是公共財(cái)政體制順利推進(jìn)的基本前提。公共財(cái)政的建立要有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，至少不能妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域發(fā)展是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，充足的投資是實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域繁榮發(fā)展的基本保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政體制，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的投資資金主要通過(guò)市場(chǎng)渠道籌措。發(fā)育完善、運(yùn)作規(guī)范的資本金融市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域獲得充足投資的基本前提。推行公共財(cái)政體制只能是在完善的資本金融市場(chǎng)形成之后，否則，就會(huì)出現(xiàn)資金融通的真空。這不僅妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共財(cái)政體制最終也無(wú)法確立。在此方面，前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家的教訓(xùn)非常深刻。1989年以來(lái)，前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家先后制定并實(shí)施向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的綱領(lǐng)和計(jì)劃，改革國(guó)家財(cái)政體制，向公共財(cái)政轉(zhuǎn)化，縮小原有的財(cái)政范圍和規(guī)模。財(cái)政不再對(duì)企業(yè)直接干預(yù)，不再對(duì)包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域投資。政府從傳統(tǒng)資源配置中迅速退出，大規(guī)模地進(jìn)行私有化和自由化。結(jié)果，由于轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的制度真空，尤其是資金融通的真空（在資金配置的市場(chǎng)化制度沒(méi)有建立起來(lái)時(shí)，國(guó)家財(cái)政就迅速地退出），最終使國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)失去了應(yīng)有的駕馭。因財(cái)政的退出、國(guó)家投資的削減，原來(lái)的國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)困難；國(guó)企私有化也導(dǎo)致了國(guó)家財(cái)政收入的銳減。結(jié)果是經(jīng)濟(jì)大幅度衰退、持續(xù)的通貨膨脹，還引發(fā)了社會(huì)動(dòng)亂和政治動(dòng)蕩。國(guó)際的教訓(xùn)應(yīng)該吸取，國(guó)內(nèi)的情況更應(yīng)該重視。在發(fā)展己深入人心，各級(jí)官員深諳發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)之實(shí)惠的時(shí)代大背景下，公共財(cái)政不是光靠行政命令、財(cái)經(jīng)法紀(jì)的約束就能確立起來(lái)，財(cái)政改革要因勢(shì)利導(dǎo)，率先發(fā)展好資本金融市場(chǎng)。

　　以規(guī)范為主題，加快發(fā)展資本金融市場(chǎng)。我國(guó)的資本金融市場(chǎng)出現(xiàn)晚，發(fā)展滯后，運(yùn)行不規(guī)范，增加了資本運(yùn)行的成本和風(fēng)險(xiǎn)，降低了資本運(yùn)行效率，制約了資本金融市場(chǎng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的發(fā)揮。深化改革的重點(diǎn)是要在完善、規(guī)范上作文章。完善：市場(chǎng)的種類(lèi)要全，有形的無(wú)形的，大中小配套；軟硬件系統(tǒng)完善，快捷的交易結(jié)算系統(tǒng)，迅速提供反饋國(guó)內(nèi)外的即時(shí)信息；金融交易手段、資本金融產(chǎn)品豐富。規(guī)范：相關(guān)部門(mén)對(duì)資本金融市場(chǎng)的監(jiān)管有力，監(jiān)管制度科學(xué)，監(jiān)管手段現(xiàn)代化，監(jiān)管的執(zhí)行高效化；對(duì)違規(guī)行為的預(yù)防、制止和懲戒有力；嚴(yán)格信息披露制度；靠科學(xué)的監(jiān)管規(guī)則保障市場(chǎng)良好的秩序。

　　二、深化投融資體制改革，調(diào)動(dòng)各方投資積極性

　　發(fā)育完善運(yùn)作規(guī)范的資本金融市場(chǎng)是市場(chǎng)化融資的必要前提，充分調(diào)動(dòng)投資積極性的投融資體制則是形成旺盛投資的重要因素。投資體制居于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的核心地位，直接影響著社會(huì)投資的形成。

　　我國(guó)當(dāng)前的投融資體制基本上還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，改革進(jìn)行了二十幾年，而投融資體制卻一直未被從根本上觸及，成為整個(gè)改革中最滯后、最難推進(jìn)的一個(gè)領(lǐng)域�，F(xiàn)有的投融資體制以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為主，大大限制了個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的投資積極性、妨礙了社會(huì)投資的形成，成為制約整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的制度瓶頸。在這種體制下，國(guó)有經(jīng)濟(jì)成了投融資活動(dòng)的主角，擁有絕對(duì)的壟斷優(yōu)勢(shì)。不管是取得銀行貸款，還是上市融資，都有絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)。在投資活動(dòng)中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的投資范圍無(wú)所不包，投資方向沒(méi)有任何限制。不僅如此，還獨(dú)享某些領(lǐng)域或行業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，獲得壟斷利潤(rùn)。個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)貸款難、上市難，投資方向也受到嚴(yán)格限制，許多領(lǐng)域不得進(jìn)入，使得眾多的企業(yè)只能在被允許的有限的行業(yè)或領(lǐng)域過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)微利或虧損，打擊了個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的投資積極性，影響了社會(huì)投資的形成，妨礙了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，還助長(zhǎng)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的特權(quán)思想，不利于國(guó)有企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

　　深化投融資體制改革，充分調(diào)動(dòng)各方面的投資積極性。中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的巨大推動(dòng)力來(lái)自對(duì)民間投資的激活，改革投融資體制就成了加快發(fā)展的突破口。黨的十六大明確提出放寬對(duì)民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域限制，這（下轉(zhuǎn)第182頁(yè)）（上接第180頁(yè)）是投融資體制改革邁出的重要一步，但這也只是一個(gè)開(kāi)始，隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的調(diào)整，國(guó)退民進(jìn)，除了極少數(shù)的行業(yè)領(lǐng)域國(guó)有國(guó)營(yíng)、國(guó)有獨(dú)資，其他領(lǐng)域行業(yè)（包括國(guó)有控股的行業(yè)和領(lǐng)域）都將引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)都可涉足，投資領(lǐng)域天地極為寬廣。這一規(guī)定，為個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)投資的形成掃除了體制障礙，將會(huì)極大地調(diào)動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)投資的積極性，形成社會(huì)投資的熱潮，不僅促進(jìn)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也會(huì)帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。當(dāng)前突出的問(wèn)題是：中央總的指導(dǎo)思想有了，但無(wú)明確具體可操作措施，各地還沒(méi)有拿出切實(shí)可行的具體思路，有的還在等待觀望，中央的基本精神還未真正得到落實(shí)。投融資體制改革要加快進(jìn)度，細(xì)化具體操作措施。在融資體制方面，要加快扭轉(zhuǎn)非公有制經(jīng)濟(jì)貸款難、上市融資難的局面。在這方面要采取切實(shí)有效措施，創(chuàng)新思路，以多元化方式解決。如成立為中小企業(yè)貸款擔(dān)保、融資服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展民營(yíng)金融，取消貸款、上市的歧視，大力發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資基金，加強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)間的互助合作，總之，必須創(chuàng)造條件從根本上解決非公有制經(jīng)濟(jì)融資難的問(wèn)題。

　　三、改革各級(jí)財(cái)政間的收入分配體制，理順?lè)峙潢P(guān)系

　　改革各級(jí)財(cái)政尤其是省以下各級(jí)財(cái)政的收入、分配體制，是公共財(cái)政體制確立的內(nèi)在體制前提。建立公共財(cái)政主要是解決財(cái)政的“越位”和“缺位”問(wèn)題。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，財(cái)政“越位”多發(fā)生在地級(jí)以上較高層級(jí)的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)（當(dāng)然也會(huì)存在一些財(cái)政“缺位”現(xiàn)象），財(cái)政“缺位”則普遍地存在于縣鄉(xiāng)基層財(cái)政，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這種局面的形成根源于現(xiàn)有的各級(jí)財(cái)政收入分配體制。在當(dāng)前的財(cái)政分配體制下，地級(jí)以上較高層級(jí)的政府在財(cái)政分配方面有一定的決定權(quán)，首先保證本級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)；另外，省級(jí)和地市級(jí)在中央集中一部分財(cái)力的基礎(chǔ)上，又對(duì)共享和地方固定收入進(jìn)行了分成，即對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政再次進(jìn)行集中，財(cái)政收入逐漸向上級(jí)政府集中，基層政府在分配中處于不利地位。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2000年中央財(cái)政資金集中度從1-994年的55.7％下降到52.2％，省級(jí)財(cái)政資金集中度從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，縣鄉(xiāng)兩級(jí)僅占19％，比例嚴(yán)重失衡。在收入上移的同時(shí)，財(cái)政的支出卻有下移的傾向，縣鄉(xiāng)政府需要承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、行政管理等諸多責(zé)任，有些支出縣鄉(xiāng)分擔(dān)的比重過(guò)高�？h鄉(xiāng)原本就比大中城市、省會(huì)城市在地方稅源上存在天然的劣勢(shì)（大多數(shù)的縣鄉(xiāng)都以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，工商業(yè)不發(fā)達(dá)，地方稅源極少；大中城市、省會(huì)城市工商業(yè)發(fā)達(dá)，稅源充足），現(xiàn)有的財(cái)政分配體制更加劇了這種差距，導(dǎo)致基層財(cái)政非常困難。有的連維持本級(jí)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)都困難，根本談不上提供公共服務(wù)，財(cái)政“缺位”是必然的結(jié)果。改革省以下的財(cái)政分配體制，保證基層財(cái)政的基本財(cái)力，成為確立公共財(cái)政體制的內(nèi)在體制前提。

　　深化省以下財(cái)政分配體制改革的主要思路是：完善轉(zhuǎn)移支付，推行省管縣的財(cái)政模式，賦予地方一定的治稅權(quán)。完善轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)縣鄉(xiāng)等基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度；加大用于均等化財(cái)力的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，減少甚至逐步取消為保持原體制地方既得利益的基數(shù)。使轉(zhuǎn)移支付真正發(fā)揮縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，均衡公共服務(wù)能力的巨大作用。推行省管縣財(cái)政模式，使縣鄉(xiāng)財(cái)力在全省范圍丙調(diào)劑，有利于克服基層財(cái)政困難，縮小省內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，均衡省內(nèi)公共服務(wù)能力。省管縣在浙江省運(yùn)用得比較成功。浙江省解決了縣鄉(xiāng)財(cái)政和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)就在于實(shí)施省管縣的財(cái)政管理模式。賦與地方一定的治稅權(quán)，賦與地方政府對(duì)地方稅種的部分稅收立法權(quán)和征稅權(quán)，既可增加地方稅源，也能調(diào)動(dòng)地方的積極性，有助于緩解地方財(cái)政困難。