[摘　要]社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，財政是不可或缺的工具，本文從“新”字立意開始分析，在尋找差異的過程中發(fā)現(xiàn)財政投入在新農(nóng)村建設(shè)中的投入領(lǐng)域，并針對實際中可能出現(xiàn)的風(fēng)險提出了控制預(yù)案。

　　[關(guān)鍵詞]財政投入　社會主義新農(nóng)村建設(shè)　制度對接

　　“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”并非一個全新概念，此前在黨和政府文件中曾多次出現(xiàn)，在學(xué)界也早有學(xué)者提出并進行過試驗。但2006年中央一號文件再次鎖定“三農(nóng)”并具體出臺32條重大舉措啟動新農(nóng)村建設(shè)，其含義自然有別于此前的任何一次。本文試從財政的視野對其中的“新”和“建設(shè)”進行討論。

　　一、新在何處

　　此次社會主義新農(nóng)村建設(shè)的提出是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下提出的，主要是通過基礎(chǔ)性的制度建設(shè)和積累為未來城鄉(xiāng)融合奠定基礎(chǔ)，但具體而言，“新”主要體現(xiàn)為以下幾點。

　　1.時代背景新

　　經(jīng)過半個多世紀工業(yè)化的發(fā)展，我國人均GDP已超過1000美元，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15∶85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50∶50，城鎮(zhèn)化水平超過40%，這表明目前我國國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟增長的動力主要來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，已進入工業(yè)化中期階段。國際發(fā)展的經(jīng)驗表明，采取工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略是一種普遍性現(xiàn)象，否則城鄉(xiāng)和地區(qū)差距會繼續(xù)拉大，經(jīng)濟社會長期徘徊不前，甚至出現(xiàn)動蕩。正是基于這一基本國情和發(fā)展規(guī)律，胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上審時度勢地提出“兩個趨勢”的重要論斷，指出“在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，是一個普遍的趨向；在工業(yè)化達到相當程度后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，也是一個普遍趨向”。毋庸置疑，未來經(jīng)濟發(fā)展從二元走向一元，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是一個新的發(fā)展路線圖，新農(nóng)村建設(shè)是協(xié)調(diào)的第一個基本舉措。

　　2.治理理念新

　　鄉(xiāng)村社會的治理在我國具有雙重需求，國家追求有效和穩(wěn)定，居民謀求福利改進，但是在我國不同的歷史時期，中央政府并未因為對鄉(xiāng)村治理存在需求而行使了應(yīng)當?shù)闹С鲐?zé)任。在農(nóng)業(yè)社會，鄉(xiāng)村治理是通過鄉(xiāng)紳階層來提供必要的公共物品從而達到某種程度上的穩(wěn)定；在人民公社時期，集體組織承擔(dān)了農(nóng)村社區(qū)公共物品的供給任務(wù)，但是在家庭承包責(zé)任制后，集體經(jīng)濟的經(jīng)濟功能和社會功能弱化，農(nóng)村地區(qū)公共物品在長期得不到中央政府支持之后，只能在“預(yù)算外”和“制度外”尋求出路。而現(xiàn)在，在經(jīng)歷了稅費改革漫長試點之后，中央政府回歸到其應(yīng)有的功能，承擔(dān)了應(yīng)有的支出責(zé)任，這不僅標志著我國農(nóng)村正從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會在向工商業(yè)社會轉(zhuǎn)型，更標志著我國政府將民生問題放在首位，體現(xiàn)執(zhí)政為民的治國理念。

　　3.制度供給創(chuàng)新

　　從某種程度上說，新農(nóng)村建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的第一步，但在其中制度統(tǒng)籌是關(guān)鍵。我國農(nóng)村在未來很長一段時間內(nèi)盡管可能預(yù)期在某些甚至大部分公共領(lǐng)域有所改進，但總體來看，要在較短的期限內(nèi)達到城市居民所享有的公共服務(wù)水平尚有困難。因此，我國政府在具體明確和承擔(dān)應(yīng)有的支出責(zé)任后，對農(nóng)村的大規(guī)模投資并非無序的，而是具有明顯的指向性，旨在通過財政投入建立農(nóng)村公共品的基本供給制度，為未來城鄉(xiāng)制度對接減少摩擦。

　　二、財政應(yīng)如何建設(shè)

　　啟用財政政策通過“建設(shè)”來體現(xiàn)“新”的內(nèi)涵是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的必經(jīng)之路，但是財政在投入時究竟應(yīng)該如何作為呢？

　　1.農(nóng)村建設(shè)是僅對農(nóng)業(yè)投入還是要更關(guān)注非農(nóng)投入？

　　現(xiàn)實經(jīng)濟成長的歷程告訴我們，我國東部沿海地區(qū)的村落沒有城市擁擠的道路和金光閃閃的大廈，但是他們擁有城市文明，按照城市的生活節(jié)奏在生活。這充分說明我國農(nóng)村的發(fā)展并非一定要發(fā)展農(nóng)業(yè)，一定要走城市化道路。據(jù)專家估計，2050年我國城市化率將達到50%，人口總規(guī)模將在16億左右，也就是說按照這一口徑進行估計，我國在未來很長一段時間內(nèi)農(nóng)村人口將維持在8億上下，但是8億人口完全依附在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是不現(xiàn)實也是不可能的，其中必然有一部分人從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在我國成功加入WTO之后，“黃箱政策”、“綠箱政策”和“藍箱政策”在不同程度上都面臨政策約束，運用財政手段直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越受到限制，改變支農(nóng)方式，由直接轉(zhuǎn)為間接對農(nóng)村的支持不僅易于獲得國際社會的廣泛認同而且還可能贏得國家組織的資金支持。況且從工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展與居民需求的關(guān)系來看，強調(diào)農(nóng)村走非農(nóng)道路是農(nóng)民福利再造的必由之路。世界經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律表明，居民個體需求的多樣化只能通過工業(yè)來滿足，盡管在經(jīng)濟發(fā)展處于1000美元～3000美元階段時居民的膳食結(jié)構(gòu)將發(fā)生改變，但是農(nóng)民在滿足居民多樣化的需求時農(nóng)業(yè)本身存在局限性。從我國的實際情況來分析，無論城市還是鄉(xiāng)村，恩格爾系數(shù)都呈下降趨勢，可以預(yù)見包括農(nóng)村居民本身在內(nèi)的所有國內(nèi)居民隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展及新消費需求的出現(xiàn)和成長，農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展得不到市場的支持。當然，在這里我們有必要強調(diào)，財政在新農(nóng)村建設(shè)中的重向偏移并非意味著我們就可以完全忽視對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)科技的支持，只是與居民多樣化的需求相比，農(nóng)業(yè)在滿足居民需求方面得不到工業(yè)所能得到的市場需求支持。

　　2.農(nóng)民自身能力的拓展還是“面子工程”？

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟生活變遷過程中，我們要重視社會公正的現(xiàn)實意義。傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)一般認為財富積累能夠增加社會福利，但現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展表明人均GDP的提高與人的幸福程度改善沒有根本的正相關(guān)關(guān)系。通過新農(nóng)村建設(shè)再造農(nóng)民福利，為廣大農(nóng)村提供目前短缺的公共品就一定能使農(nóng)民的整體福利水平得到提高嗎？諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞。森在對不發(fā)達國家農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的深入研究中引入了對“權(quán)利”和“能力”的分析，創(chuàng)立了以“能力理論”為核心的經(jīng)濟社會發(fā)展觀。森認為經(jīng)濟增長之所以重要并不在于增長本身，而在于增長過程所帶來的“相關(guān)利益”改善，個人能力的成長和拓展是社會發(fā)展的終極目標。目前我國農(nóng)村正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，運用財政手段對農(nóng)村進行大規(guī)模廣泛地投資，真正的目的不是在農(nóng)民收入方面做簡單的加法，而是在農(nóng)民收入增長的過程使農(nóng)民獲取收入的能力得到拓展并使收入機制穩(wěn)定下來。更重要的是在農(nóng)民能力得到拓展的同時其對公共物品需求的表達就可能是真正的內(nèi)生型需求，從而改善我國農(nóng)村公共物品供給中偏好表露難的問題，避免決策權(quán)轉(zhuǎn)移而被迫分攤“面子工程”的提供成本，使農(nóng)村居民也可能分享改革和發(fā)展的成果。

　　3.農(nóng)村投入是財政“一條褪”還是財政、市場“兩條腿”？

　　正如此前有學(xué)者預(yù)測國家在農(nóng)村公共領(lǐng)域的大規(guī)模投入時代一定會到來，2006年這個時代已經(jīng)來了。對于風(fēng)雨交加的農(nóng)村來說，這是真正的雪中送炭，但是單靠財政“一條腿”能行嗎？我國的經(jīng)濟建設(shè)是在大市場背景下進行的，改革不可能逆市場經(jīng)濟規(guī)律而行之，盡管在過去的改革中市場經(jīng)濟將農(nóng)民邊緣化了，但現(xiàn)在農(nóng)村的最終發(fā)展不能完全排斥市場，財政的作用僅在于“引導(dǎo)”和“發(fā)動”，農(nóng)村面貌的根本改變還需要“兩條腿”走路。這是因為一來我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展很不均衡，農(nóng)村貧困地區(qū)過多，雖然國家有能力保證全國各地區(qū)公共服務(wù)水平實現(xiàn)均等化，但是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的深層次矛盾及村莊、社區(qū)公共物品還必須通過自身的力量加以解決；二是從我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗來看，市場和財政是互補的而非排斥的；三是從國外發(fā)展情況來看，越來越多的研究表明政府不是公共物品的唯一提供者，當前，世界公共服務(wù)改革的核心思想之一就是政府應(yīng)該把政策制定同服務(wù)提供分開，換句話說就是，政府在公共服務(wù)中的角色是政策制定，而不是主要直接地提供服務(wù)。雖然我國財政在農(nóng)村公共領(lǐng)域的投入有部分屬于“補課”的性質(zhì)，但在公共事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)引入市場機制，建立機構(gòu)之間的競爭機制是必要的，但這一定要在區(qū)域性公共品提供中注意保護產(chǎn)權(quán)，盡量在降低交易成本的情況下達成集體一致行動，從而避免“公共地悲劇”或者“搭便車”行為。

　　三、警惕財政陽光被“吞噬”

　　2003年后，我國農(nóng)村稅費改革進入一個新時期，中央財政投入力度加大，農(nóng)民增收較快，消費進一步擴張，財政在解決和支持“三農(nóng)”問題方面，發(fā)揮著不可或缺的作用，促進了農(nóng)村政治和諧，農(nóng)村居民對基層政府和村組織的工作認同度逐步提高，“干干關(guān)系”、“干群關(guān)系”大為改善；經(jīng)濟發(fā)展水平提高，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大改變，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對農(nóng)村經(jīng)濟增長的貢獻率正逐步提高；農(nóng)民消費支出和消費質(zhì)量都有了較大改善，農(nóng)民純收入持續(xù)上升，恩格爾系數(shù)出現(xiàn)下降跡象，在耐用消費品消費方面，擁有量品種和數(shù)量都出現(xiàn)增長趨勢，農(nóng)村各項公共事業(yè)發(fā)生了較大突破，廣大農(nóng)村正享受著財政普照的陽光。但是從實際農(nóng)村財政運行的情況來看，財政普照的陽光并未完全如預(yù)期那樣為農(nóng)民所享受，而是出現(xiàn)被“吞噬”的跡象。

　　種田的相對比較收益低使財政陽光被“吞噬”。以糧食直補、取消農(nóng)業(yè)稅等增收政策盡管在某種程度上增加了農(nóng)民種田的絕對收益，但是另一方面種田成本并沒有維持相對穩(wěn)定，兩者相比，種田的相對比較收益使財政陽光照耀在政策之外的組織或者人頭上。眾所周知，農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，本身收益率比較低，采取不同的措施對農(nóng)業(yè)進行補貼是世界各國的一貫做法。在我國農(nóng)業(yè)有其特殊的背景，一是我國農(nóng)業(yè)人口過多，二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村發(fā)展過緩，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中盡管非農(nóng)產(chǎn)業(yè)貢獻在增加，但是就種田的農(nóng)民（而且數(shù)量比較巨大）來說，以被管制的糧食價格與由市場定價的農(nóng)業(yè)物資價格相交換，其結(jié)果自然是降低了農(nóng)民的種田比較收益。有人評價說取消農(nóng)業(yè)稅的最大好處在于國家干部因為不用直接面對農(nóng)民而使“干群關(guān)系”得到緩解，但實際上國家財政的“真金白銀”流入了農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的口袋中（這部分企業(yè)實際上享受了國家的雙重優(yōu)惠待遇，一是市場定價權(quán)，二是普遍的稅收優(yōu)惠），而農(nóng)民口袋里裝著的卻是剛剛放入的人民幣的“余香味”。

　　農(nóng)村公共品供給有可能使財政陽光被“吞噬”。這個問題似乎看來是矛盾的，其實不然。我國學(xué)者朱鋼在對農(nóng)村公共品供給與農(nóng)民負擔(dān)進行研究時就曾經(jīng)指出，農(nóng)村公共品需求存在官員需求和一般居民需求，當前者需求大于后者而又缺乏資金時，農(nóng)民負擔(dān)就可能由此而生�，F(xiàn)在中央政府加大投入為農(nóng)村提供普遍公共服務(wù)固然是件好事，但是畢竟財力有限并且歷史欠帳過多，農(nóng)村公共物品在很長一段時間內(nèi)可能還處于短缺狀態(tài)。據(jù)新華網(wǎng)的消息，因為缺錢，目前在我國60%以上的縣沒有標準的污水處理場， 65.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生院，有一半的行政村沒有通自來水，60%的農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生廁所，1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題，6%的行政村沒有通公路，2%的村莊沒有通電，6%的村子沒有電話（新華網(wǎng)，2006.3.4）。因此，農(nóng)村公共品在長時間內(nèi)的短缺與中央政府提供公共物品的時序性肯定在某種程度上存在矛盾，基層組織可能會通過集資或者攤派的方式來解決這種矛盾。更可怕的是，農(nóng)民享受區(qū)域性公共物品還得持續(xù)交納一定的費用才能保證不被排他。顯然，農(nóng)民得到的實惠不僅被轉(zhuǎn)移出去還面臨負擔(dān)加重的問題（例如某些農(nóng)村地區(qū)的有限電視收費問題）。因此，農(nóng)村公共品形成缺乏誘致性需求因素也會對農(nóng)民負擔(dān)反彈形成另一種威脅。

　　巨額的基層債務(wù)有可能使財政陽光被“吞噬”。我國基層財政債務(wù)之巨有可能成為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的絆腳石，據(jù)統(tǒng)計全國約2100個縣級行政單位，鄉(xiāng)村債務(wù)總規(guī)模達5355億元，鄉(xiāng)、村兩級公共債務(wù)平均每個縣高達2.55億元（新華網(wǎng)，2006.3.4）。當前中央政府加大對農(nóng)村的財政投入，尤其是對貧困縣的財政轉(zhuǎn)移支付資金，如果沒有較規(guī)范的責(zé)任分擔(dān)機制和財政資金的風(fēng)險控制機制，這部分財政資金有可能會以“公共工程”的名義被挪用填補基層債務(wù)的黑洞。

　　四、結(jié)語

　　2006年，中央政府將繼續(xù)關(guān)注民生問題，加大財政投入貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針。據(jù)統(tǒng)計，2006年的財政投入將達3397億元，比2005年增長14%，比2004年凈增781億元。龐大的財政支出被據(jù)為己有或者化為烏有，財政陽光被“吞噬”顯然違背了中央的政策初衷。因此，針對上述分析的問題，在下一步的改革中，除了要繼續(xù)貫徹“多予少取”的方針之外，還要防止國家財政支持目標被扭曲的現(xiàn)象，盡可能最大化財政支出效應(yīng)。為此，筆者認為：第一，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料企業(yè)進行嚴格的管理和規(guī)范控制，限制農(nóng)資價格的無謂、惡意上漲，提高種田的相對收益，保證財政的陽光真正惠及到種田人的頭上。第二，財政投資要著重培養(yǎng)農(nóng)民對公共品的誘致性需求，改善農(nóng)民對公共品偏好的表達機制。第三，財政對農(nóng)村的投入如果是“工程性”的投入，則必須要加強事前、事中監(jiān)控和事后驗收，健全責(zé)任機制和考核機制，并明確獎懲機制；對于用于義務(wù)教育、衛(wèi)生等一般轉(zhuǎn)移性財政資金，要縮短資金轉(zhuǎn)移路徑，在條件成熟的時候可以憑借公民身份證按照一定標準打入財政專戶，實行�？顚Ｓ�。

　　參考文獻：

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