[摘  要]伴隨著中國改革開放后經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，越來越多的國內(nèi)外學(xué)者圍繞中國的財政分權(quán)問題展開研究。財政分權(quán)問題涉及到諸多因素，對其研究必須采用多層次的視角。既有的研究成果多囿于財政分權(quán)的某個局部層面，尚未見一個能夠解釋、分析中國財政分權(quán)問題的完整理論框架出現(xiàn)。

　　[關(guān)鍵詞]財政分權(quán)，地方政府，市場化改革

　　財政分權(quán)，從政府間財政關(guān)系的角度而言，是指通過法律等規(guī)范化的形式，界定中央（或聯(lián)邦）政府和地方各級政府間的財政收支范圍，并賦予地方政府相應(yīng)的預(yù)算管理權(quán)限，其核心是地方政府具有一定程度的財政自主權(quán)。1980年代開始，在全世界范圍出現(xiàn)了一股財政分權(quán)的浪潮。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，截至1990年代中期，全世界人口超過500萬的75個發(fā)展中國家中，有62個進行了程度不同的財政分權(quán)改革（世界銀行，1997）。伴隨著財政分權(quán)實踐的蓬勃興起，涌現(xiàn)了大量理論文獻。這其中的大部分研究集中于探討發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家的財政分權(quán)問題，而中國作為最大的發(fā)展中國家，在經(jīng)歷了令人矚目的快速發(fā)展后，其財政分權(quán)問題被越來越多的學(xué)者所重視。已有的研究中國財政分權(quán)問題的文獻主要沿著下述幾條線索展開：

　　1.對財政分權(quán)和市場化改革之間次序問題的研究。新中國成立后，具有制度變遷意義的財政分權(quán)改革肇始于1980年代初“分灶吃飯”財政體制的實施。將中國的財政分權(quán)置于其市場化進程的宏觀視野中考量，學(xué)者們首先對于兩者之間的先后次序問題進行了研究。高培勇（2001）認(rèn)為，在國民經(jīng)濟調(diào)整的大背景下，分權(quán)化的財政體制改革先行一步，在改革啟動初期扮演著為推進整體改革“鋪路搭橋”的角色。賈康（2000）也認(rèn)為，只有先從財力增量的分配格局入手，向地方政府放權(quán)，才能使傳統(tǒng)的體制有所松動，為以后計劃、物價、工資、企業(yè)等方面的改革提供空間�？傊�，多數(shù)學(xué)者的觀點認(rèn)為“分灶吃飯”式分權(quán)體制的實施，是中國市場化改革的突破口，是中央出于經(jīng)濟理性主動向地方進行放權(quán)讓利的產(chǎn)物，其目的是縮小國家干預(yù)范圍、增強市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。

　　胡鞍鋼和王紹光（1997）雖然也認(rèn)同先行一步的財政分權(quán)對于中國市場化經(jīng)濟改革所具有的積極意義，但他們認(rèn)為，1980年后的分權(quán)化改革并非是中央純粹按照經(jīng)濟理性所做出的決策。事實上，這種“放權(quán)讓利”是中國在1979和1980年連續(xù)出現(xiàn)巨額財政赤字，增收和減支皆不可行的背景下，為了緩解財政壓力，中央被迫向地方妥協(xié)的產(chǎn)物。

　　與前述學(xué)者們的觀點不同，黃佩華（1991）認(rèn)為財政分權(quán)應(yīng)當(dāng)在市場化改革之后進行，否則會給地方政府帶來盲目發(fā)展經(jīng)濟的負(fù)面激勵。按照黃佩華的觀點，中國1978年開始的經(jīng)濟改革的重要特征之一是財政分權(quán)先于對計劃經(jīng)濟體制的市場化改革，且中國的財政收入主要來源于工業(yè)部門企業(yè)繳納的稅利，這就給地方政府提供一種負(fù)面激勵：大力擴張地方工業(yè)規(guī)模，實施地區(qū)保護主義，以實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟增長和財政收入最大化。正是地方政府的這種行為導(dǎo)致了1980年代經(jīng)濟運行的過熱。基于上述分析，作者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型國家的財政分權(quán)必須要選擇合適的時機，確定正當(dāng)?shù)捻樞颍�即中央向地方的財政分�?quán)應(yīng)在經(jīng)濟體制改革的基礎(chǔ)上進行。原因在于，只有先經(jīng)歷市場化的改革，割斷政府和企業(yè)間的非正常聯(lián)系，企業(yè)才能擺脫政府附庸的地位，成為獨立自主的經(jīng)濟主體。接下來再實施財政分權(quán)，就可以避免給地方政府提供“鋪攤子”的負(fù)面激勵，更可以有效地實現(xiàn)財政分權(quán)所帶來的諸多收益。楊燦明（1996）也持類似的觀點。他認(rèn)為1978年以來的財政分權(quán)化改革不僅沒有從根本上解決分配層面的問題，反而帶來了市場分割、區(qū)域間交易費用提高及地方政府對地方企業(yè)控制加強等諸多問題。究其原因，主要是由于政企分開等其他層面的市場化改革滯后于中央向地方的財政分權(quán)，沒有把分配問題與整個宏觀經(jīng)濟協(xié)調(diào)起來；其次，也是因為分權(quán)改革一開始并沒有把促進市場經(jīng)濟發(fā)展作為明確的目標(biāo)，改革在很大程度上只是對計劃經(jīng)濟條件下政府間分權(quán)體制的量變。

　　2.對財政分權(quán)和宏觀經(jīng)濟運行績效的研究。總體而言，對于1980年代初開始的財政分權(quán)改革的績效，多數(shù)學(xué)者的看法是，中央向地方權(quán)力的下放，地方收入留成比例的提高，強化了地方政府的利益動機，促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展（Qian和Weingast，1996；Qian和Roland，1999）。但也有學(xué)者指出，財政分權(quán)所帶來的這種激勵機制僅僅在沿海地區(qū)發(fā)揮了作用，中國經(jīng)濟的高速增長主要是由這些地區(qū)帶動的。因為這些地區(qū)充分受益于外來直接投資的流入、濃厚的企業(yè)家傳統(tǒng)以及國有企業(yè)面臨的預(yù)算軟約束（Young，2000；Tsai，2004）。這一方面已有的文獻主要集中在分權(quán)與經(jīng)濟增長以及分權(quán)和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定兩個問題上。

　　（1）與經(jīng)濟增長相關(guān)關(guān)系的研究。關(guān)于財政分權(quán)對經(jīng)濟增長影響的定量研究，學(xué)者們有著不同的結(jié)論。主要是因為在不同的研究中衡量財政分權(quán)的方法存在著差別。Zhang和Zou（1998）注重于財政資源在中央和地方間的分配，用人均省及省以下的財政支出與中央財政支出的比例衡量財政分權(quán)程度，并據(jù)此估計財政分權(quán)的影響。解釋變量中包括了勞動力增長、投資增長以及以實際稅率衡量的稅收。其研究結(jié)果表明中國的財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。與他們的結(jié)論不同，林毅夫（2002）等人認(rèn)為財政分權(quán)積極地影響了中國經(jīng)濟的增長。林毅夫的研究注重于地方政府對中央財政政策激勵的反應(yīng)，使用邊際留成比例衡量財政分權(quán)，選擇了28個省級政府1970-1993年的數(shù)據(jù)進行研究，得到的結(jié)論是財政分權(quán)主要通過提高資源配置的效率而不是促進投資來推動經(jīng)濟增長。馬駿（1997）同樣發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)促進了中國的經(jīng)濟增長。不同的是，馬駿選用的衡量財政分權(quán)的指標(biāo)是省級政府的平均留成比例，而非邊際留成比例。喬寶云（2002）就財政分權(quán)對于經(jīng)濟增長和財政資源分配均等的影響以及兩者之間的取舍關(guān)系進行了探索。他使用中國1985-1998年間分省的有關(guān)數(shù)據(jù)，建立聯(lián)立方程組計量模型，對經(jīng)濟增長率、分配均等和財政分權(quán)之間的關(guān)系進行了估計。結(jié)果顯示，財政分權(quán)對于促進中國的經(jīng)濟增長起到了重要作用，但這種正面影響并不是線性的。

　�。�2）與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定相關(guān)關(guān)系的研究。Rajiv Lall和Bert Hofman（1994）在分析改革開放后中國宏觀經(jīng)濟波動的財政根源時發(fā)現(xiàn)，實施財政分權(quán)后，中國的行政管理體制是一種特殊的雙重領(lǐng)導(dǎo)和條塊管理的體制。在這種體制下，地方政府官員負(fù)有雙重受托責(zé)任。1980年以來開始的放權(quán)讓利改革，強化了地方政府官員的權(quán)力和促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的激勵，地方官員的受托責(zé)任也產(chǎn)生扭曲：對本級政府負(fù)責(zé)成為其首要目標(biāo)，“條條管理”讓位于“塊塊管理”。這種分權(quán)所帶來的財政后果是，中央收入比重的逐年下滑以及中央對地方財政赤字控制能力的削弱。這些負(fù)面的財政后果進而成為導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟波動的財政根源。然而，也有學(xué)者認(rèn)為財政分權(quán)改革是維護中國宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的重要因素。Montinola（1995）認(rèn)為“中國式的財政聯(lián)邦主義”在為地方政府發(fā)展經(jīng)濟和展開競爭提供激勵的同時，也產(chǎn)生了一種保護改革的作用，這主要包括為中央政府的經(jīng)濟攫取和其他非正規(guī)資源配置能力施加了一種可信的限制。錢穎一和Weingast也持類似的觀點（Qian and Weingast，1996），他們認(rèn)為1980年代中國的財政分權(quán)改革確立了一種“維護市場”的財政分權(quán)框架，改革賦予地方政府管理本地經(jīng)濟的責(zé)任，強化了地方政府預(yù)算約束。同時，改革也有助于消除地區(qū)間的市場分割，促進全國統(tǒng)一大市場的形成。與錢穎一等人的觀點不同，Li和Lin（1999）將中國的成功歸因于改革過程中“維護市場的威權(quán)主義”的確立。他們認(rèn)為，中國經(jīng)濟的高速增長得益于實現(xiàn)了在中央政治控制和協(xié)調(diào)下經(jīng)濟分權(quán)化和地方預(yù)算自主間的平衡。

　　3.對財政分權(quán)程度的研究。在這一問題上學(xué)者們的看法比較一致，即中國的財政已經(jīng)過于分權(quán)。既有的研究主要是通過設(shè)計一定的指標(biāo)體系來衡量財政分權(quán)的程度。趙志耘和郭慶旺（2005）在研究中所選取的兩類指標(biāo)是地方政府收入自主權(quán)和地方政府財政支出占國家財政支出的比重。在地方政府收入自主權(quán)的三個衡量指標(biāo)中，地方政府的稅收控制指數(shù)比較小，表明中國地方政府的稅收自主權(quán)較小，其他兩個指標(biāo)——地方財政本級收入占國家財政收入的比重和地方財政本級收入占地方財政總收入的比重，都表明中國的財政分權(quán)程度已相當(dāng)高。特別是第二類地方財政支出占國家財政支出比重的指標(biāo)，充分反映了中國是一個財政高度分權(quán)的國家。

　　國際比較也表明相同的情況。王紹光（1994）認(rèn)為分權(quán)存在底線。通過研究34個國家中央財政收支的情況，他發(fā)現(xiàn)盡管各國國情不同，但當(dāng)今世界一國中央政府財政收入或支出不應(yīng)低于財政總收入和總支出比重的50％或占國內(nèi)生產(chǎn)總值的10％。如果某一國家在上述四個方面全部低于這些指標(biāo)的話，就可以認(rèn)為超出了分權(quán)的底線。他發(fā)現(xiàn)，前南斯拉夫在1980年代就超過分權(quán)底線，隨后即出現(xiàn)了國家的動蕩不安。而中國的上述四個方面也低于相應(yīng)指標(biāo)，表現(xiàn)為中央政府所應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量能力十分低下。這表明，中國的“放權(quán)讓利”改革已經(jīng)走過了頭，超過了分權(quán)的底線，需要作出新的制度創(chuàng)新和制度安排，才能避免出現(xiàn)最壞的結(jié)果。

　　盡管普遍認(rèn)為，1994年的分稅制改革初步帶來了政府間財政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化（樓繼偉、李克平和項中新，2002），實現(xiàn)了提升“兩個比重”的既定目標(biāo)（高培勇，2004），是中國政府間財政關(guān)系的一次重新集權(quán)化（EraDabla—Norris，2005）。但是，財政分權(quán)依然處于過度的狀態(tài)。由于過度分權(quán)， 1994年的分稅制改革沒有促進經(jīng)濟增長，同時也沒有改善財政資源分配的均等（喬寶云，2002）。姚洋 （2003）也認(rèn)為，適度的財政分權(quán)有積極的作用，但目前中國財政分權(quán)由于制度供給的失衡而遠遠超過了適度的界限，其后果是導(dǎo)致了各級政府對事權(quán)的推諉和由此而產(chǎn)生的矛盾在基層的積累、政府行為的商業(yè)化和機會主義傾向、地方公共品提供的分散化和小型化、地區(qū)差距的擴大，以及政府預(yù)算約束的軟化等諸多問題。

　　4.簡要評價和思考。通過對相關(guān)研究中國財政分權(quán)問題文獻的梳理，不難得到以下結(jié)論：第一，財政分權(quán)是一個復(fù)雜的問題，需要運用多種方法，進行多層面的考量。從研究方法看，以往的研究既有規(guī)范分析，也有實證分析；研究視角上，歷史和現(xiàn)實相結(jié)合，國際經(jīng)驗和中國國情相結(jié)合。既有的研究不僅涉及到宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等經(jīng)濟領(lǐng)域問題，也關(guān)乎政治體制和法律制度設(shè)計等政治、法律問題。這也從另一個側(cè)面說明了，財政問題不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治問題、管理問題。對其研究和處理必須拓寬視角，不能拘泥于財政本身。第二，需要構(gòu)建一個能夠解釋、分析中國財政分權(quán)問題的理論框架。目前，一些學(xué)者在研究中國財政分權(quán)問題時，往往直接照搬西方財政分權(quán)理論對中國情況進行分析，缺乏對中國特殊國情的深入考量。傳統(tǒng)西方財政分權(quán)理論建立在發(fā)達國家的基礎(chǔ)上，其關(guān)鍵性的前提，如成熟的代議制民主體制等，在中國并不存在，因此，正如Bahl所言，中國財政分權(quán)所獲得的“好處”不能用傳統(tǒng)的分權(quán)優(yōu)點所解釋（Bahl，2003）。另一方面，也有部分文獻在立足中國國情的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行財政分權(quán)制度安排的弊端進行了中肯的分析，提出了具有可操作性的政策建議，但由于缺乏宏觀層面的理論指針，這些政策建議只能是局限于財權(quán)或事權(quán)劃分等方面的零敲碎打式的制度創(chuàng)新，尚未有能夠指導(dǎo)中國財政分權(quán)制度建設(shè)進程的系統(tǒng)化的理論出現(xiàn)。這一點也許正是下一步研究中國財政分權(quán)問題的關(guān)鍵所在。