[摘   要]當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的困難已經(jīng)開始影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信和施政能力，影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。文章探討了通過機(jī)制、體制創(chuàng)新幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出困境的方法。

　　[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；創(chuàng)新；困局

　　當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政普遍運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。在我們這里，幾乎形成一種規(guī)律，每年的3、4、5、6月份正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“青黃不接”的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)收入跟不上，上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付未到位，干部的工資一拖就是4個(gè)月。只有待7、8月份農(nóng)業(yè)稅收上來，上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付下來，工資問題才有所緩和。其間更談不上運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)開支了。更為嚴(yán)重的是債務(wù)包袱重，全縣16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個(gè)負(fù)債500萬元，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)到了瀕臨“破產(chǎn)”的邊緣。

　　目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因很復(fù)雜，從制度層面上看，主要是財(cái)權(quán)事權(quán)不相匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予的責(zé)任很多，承擔(dān)的事務(wù)很多，但被賦予的財(cái)權(quán)非常小，財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，不匹配。分稅制體制設(shè)計(jì)上存在�？h緊鄉(xiāng)傾向。工商稅收超收分成，實(shí)際上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生的主要稅收都?xì)w集到了縣里。而且，由于稅款很難百分之百收齊，甚至任務(wù)大于稅源，為了完成任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不墊稅。另一方面，作為一級(jí)政府，支出責(zé)任巨大。除保自身運(yùn)轉(zhuǎn)外，還要承擔(dān)義務(wù)教育、計(jì)生、衛(wèi)生、水利、治安等社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出。

　　與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出約束機(jī)制缺位，有些項(xiàng)目不降反增。一是機(jī)構(gòu)人員難控。人員包袱是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政最大的支出壓力。二是剛性支出難控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨上面幾十個(gè)部門，都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加本部門工作支出。三是政績(jī)工程難控。四是違規(guī)開支難控。購(gòu)買小汽車、吃喝招待。都加據(jù)了財(cái)政收支困難。

　　當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的困難已經(jīng)開始影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信和施政能力，影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)此，各級(jí)黨委和政府要高度警覺，通過機(jī)制、體制創(chuàng)新幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出困境。

　　一、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制

　　要適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，按照權(quán)利責(zé)任對(duì)稱，事權(quán)財(cái)權(quán)相符的原則，調(diào)整現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。在具體設(shè)計(jì)新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制框架時(shí)，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，經(jīng)濟(jì)稟賦差異很大，財(cái)政體制確定不宜追求簡(jiǎn)單的整齊劃一的模式，應(yīng)遵循客觀規(guī)律，講究實(shí)效，因地制宜。對(duì)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，隨著農(nóng)業(yè)稅即將取消，鄉(xiāng)財(cái)政已難以稱得上一級(jí)財(cái)政，可實(shí)行縣財(cái)政報(bào)賬制，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增稅收實(shí)行縣鄉(xiāng)分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成部分主要用于償還債務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展。對(duì)縣城和經(jīng)濟(jì)中心鎮(zhèn)，因其還要承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，可考慮建立以分稅制為特征的相對(duì)規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制。

　　二、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)負(fù)擔(dān)

　　在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)異常困難、收入來源渠道非常少的情況下，盡可能減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)負(fù)擔(dān)，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)減壓松綁，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)休養(yǎng)生息。重點(diǎn)做到以下幾點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┤∠�鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的組織收入任務(wù)，任務(wù)不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤，更不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)填補(bǔ)收入缺口，確需鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織協(xié)助收稅的，稅務(wù)部門要補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的征收經(jīng)費(fèi)。

　�。ǘ�）不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)下達(dá)不切實(shí)際的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)任務(wù)，讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同時(shí)減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)和壓力。

　　（三）減少和取消針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種達(dá)標(biāo)升級(jí)、檢查評(píng)比活動(dòng)，必不可少的由相關(guān)部門負(fù)責(zé)安排和提供項(xiàng)目資金。

　�。ㄋ模┺D(zhuǎn)變農(nóng)村發(fā)展觀念，寧可建設(shè)和發(fā)展的步子慢一點(diǎn)，也不要增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，作為市縣兩級(jí)，要根據(jù)資金多少統(tǒng)籌安排好鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目。

　　三、削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本

　　大刀闊斧地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，削減財(cái)政供養(yǎng)人員，最大限度地減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本。

　　（一）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職，大力精簡(jiǎn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，建議每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)置黨政綜合辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室等3個(gè)機(jī)構(gòu)。對(duì)事業(yè)站所進(jìn)行分類處理，對(duì)人事權(quán)在上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的站所，其人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)經(jīng)費(fèi)由主管部門條條負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按有關(guān)規(guī)定對(duì)站所進(jìn)行經(jīng)費(fèi)包干。對(duì)人事權(quán)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所，履行公共管理和公共服務(wù)職能的站所分別歸并到以上3個(gè)辦公室。對(duì)提供經(jīng)營(yíng)服務(wù)的站所全部推向市場(chǎng)，自負(fù)盈虧。嚴(yán)格控制新設(shè)機(jī)構(gòu)，凡上級(jí)部門硬性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)口建立站所的，按誰主管、誰出錢的原則，由上級(jí)主管部門承擔(dān)全部人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。

　�。ǘ�）精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制。按照精兵簡(jiǎn)政的原則，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)精簡(jiǎn)為5～7人，政府機(jī)關(guān)人員編制精簡(jiǎn)為20～25人。要建立嚴(yán)格、剛性的站所機(jī)構(gòu)、人員編制控制管理制度。

　�。ㄈ�）穩(wěn)妥分流富余人員。采取安排到村任職，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，輪流上班，身份置換等辦法，積極穩(wěn)妥做好富余人員的分流工作。

　　四、積極化解債務(wù)包袱

　　按照“防止新債、核實(shí)舊債、源頭控制、清理往來、分期消化”的方針，采取超常規(guī)手段解決債務(wù)問題。具體講，當(dāng)前要抓好以下三項(xiàng)工作：

　　（一）清理核實(shí)債權(quán)債務(wù)底子，組織力量對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行全面清理審計(jì)，摸清“底子”，建立臺(tái)賬。

　�。ǘ�）全面凍結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)再發(fā)生新的債務(wù)。

　�。ㄈ�）分類分期分批化解債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以前年度拖欠上級(jí)稅費(fèi)款和周轉(zhuǎn)金借款，由縣視情況予以豁免，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)包袱；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款，實(shí)行企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫鉤，由企業(yè)負(fù)責(zé)償還，企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關(guān)規(guī)定處理；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民間借款，采取拍賣鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)和其他資源，加大債權(quán)回收力度以及置換債權(quán)債務(wù)等辦法償還，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)民間債務(wù)結(jié)零；對(duì)各種公益性建設(shè)欠款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)無力償還的，允許先掛賬停息，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)予以處理。

　　五、強(qiáng)化財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)管

　　（一）建立健全制度。明確支出范圍和任務(wù)，制定各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工資、津補(bǔ)貼、公務(wù)費(fèi)開支嚴(yán)格實(shí)行上限管理。

　�。ǘ�）推行鄉(xiāng)財(cái)縣管和政府采購(gòu)制度。

　　（三）嚴(yán)格預(yù)算約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和站所都要編制年度支出預(yù)算和支出計(jì)劃，各項(xiàng)開支要嚴(yán)格按照預(yù)算和計(jì)劃執(zhí)行，沒有支出計(jì)劃、而上級(jí)又沒有資金安排的項(xiàng)目一律不得開支，嚴(yán)禁借錢支出，貸款搞建設(shè)。在當(dāng)前特殊時(shí)期，實(shí)行預(yù)算報(bào)批制，財(cái)政上管一級(jí)，鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算報(bào)縣政府批準(zhǔn)。

　�。ㄋ模﹫�(jiān)決堵住部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞攤派。要鄉(xiāng)鎮(zhèn)額外承擔(dān)的任務(wù)，部門要負(fù)責(zé)承擔(dān)資金，不能只下任務(wù)不給錢。

　　六、改進(jìn)政績(jī)考核機(jī)制

　　科學(xué)合理制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)考核目標(biāo)，全面準(zhǔn)確地考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績(jī)。當(dāng)前，特別是要把不增加負(fù)債，不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子和部門領(lǐng)導(dǎo)班子的重要政績(jī)考核內(nèi)容，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人實(shí)行離任審計(jì)制度和增加負(fù)債責(zé)任追究制度，對(duì)任期內(nèi)增加新的負(fù)債的不予提拔，并追究行政責(zé)任；對(duì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂伸手、亂攤派的部門，堅(jiān)決追究部門負(fù)責(zé)人和有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。