2006-11-24 11:05 來源：金正帥
[摘要]績效化是西方發(fā)達國家政府內部管理改革的主線，也是取得較大成效的改革領域，它推動了以結果為基礎的責任機制的探索。探討當代西方政府內部管理改革的動因，它的主要內容，以及有哪些成敗得失，可以為我國政府內部管理改革的深入提供有益的啟示。
[關鍵詞]西方政府；內部管理改革；績效化取向
始于20世紀70年代末、80年代初的英國、新西蘭，逐漸擴展到其他國家的行政改革運動一直持續(xù)了1/4個世紀，至今方興未艾。根據(jù)哈佛大學肯尼迪政府學院的依蓮。修拉。卡馬克的統(tǒng)計，世界上超過340萬人口的國家和地區(qū)的123個國家中，99個國家開展了行政改革運動，其中幾乎所有的發(fā)達國家都包括在內。
當代西方行政改革有兩條主線，即市場化與績效化。政府做什么以及如何做，體現(xiàn)的是市場化的主線，其背后的理論是公共選擇理論。政府內部管理改革體現(xiàn)的是績效化的主線，新公共管理理論是其指導理論。與中國行政改革側重機構調整不同，發(fā)達國家政府內部管理改革側重管理層次，其總的改革導向是績效化。
一、西方發(fā)達國家政府內部管理改革的動因
1、財政、信任和管理危機是改革的直接動因。
20世紀70年代末，由于經(jīng)濟“滯漲”導致的一些帶有共性的問題包括：政府開支過大，造成經(jīng)濟停滯、財政危機嚴重、福利制度走入困境、政府部門工作效率低下、公眾對政府的不滿越來越強烈等。1979年撒切爾首相上臺時，英國的國內生產(chǎn)總值出現(xiàn)負增長，通貨膨脹率達10%，政府的花費占國內生產(chǎn)總值44%.20世紀70年代，美國GNP增長2. 9%，通貨膨脹率卻達7.4%.1965年美國聯(lián)邦政府財政赤字14億美元，1975年高達532億美元，1982年更飚升到2000億美元。因此，戰(zhàn)后美國大規(guī)模的行政改革始于1982年的里根政府。然而，冰凍三尺，非一日之寒。到1992年，其累計聯(lián)邦財政赤字已達2.9萬億美元，所以才有克林頓政府持續(xù)8年的“重塑政府運動”。[1]人們以抗稅等實際行動來表示對大政府的懷疑與否定。20世紀80年代行將結束的時候，美國《時代》周刊在其封面上提出了一個嚴重的問題：“政府死亡了嗎？”對政府的信任一再降到創(chuàng)記錄的最低點。據(jù)蓋普洛調查顯示，認為政府不能秉公辦事的美國成年人從1958的23%上升到1980年的73%，認為官員浪費者從43%上升到78%.撒切爾夫人上臺時政府滿意率35%，不滿意率54%.
2、經(jīng)濟全球化的影響是改革的外部動力。從WTO的23個協(xié)議，492頁的文本看，僅有兩項條款涉及企業(yè)。政府的行政行為不再僅僅受制于本國政治系統(tǒng)內部的諸因素，受外界的影響越來越深。各國為了吸引國際商業(yè)與國際投資，必須通過政府改革來創(chuàng)造更好的投資和商業(yè)環(huán)境，為企業(yè)提高競爭力提供條件。比如，提高政府行政效率，壓縮福利，減輕稅收，降低生產(chǎn)成本，放松保護性經(jīng)濟規(guī)制，使企業(yè)有競爭壓力，促使其成長。這一點日本的改革很典型。日本政府在金融、通訊、能源、農(nóng)產(chǎn)品等方面放松規(guī)制后，效果顯著，金融業(yè)逐步自立和成熟，通訊業(yè)得到了實質性的發(fā)展。
3、信息技術推動及經(jīng)濟社會變動是改革的深層原因。隨著知識經(jīng)濟時代的到來，技術革新迅速，特別是信息技術的發(fā)展和應用正在深刻地改變著人類社會，出現(xiàn)了微型化市場、馬賽克社會。公眾的價值觀念多元化、需求多樣化；民眾素質提高，民主意識、參與意識增強。社會公共事務極度復雜化，且變化迅速，時限性增強。政府必須更加靈活，更加高效，具有較強的應變力、創(chuàng)造力和響應力，更多地使公眾參與管理。但與工業(yè)社會相適應的科層官僚制政府彈性不足，不能及時回應，比較僵化、遲鈍，而且使行政機構規(guī)模和公共預算總額產(chǎn)生最大化傾向，易于導致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應新時代的需要。
4、企業(yè)管理創(chuàng)新的示范作用是改革的市場引力。80年代初，歐美銀行業(yè)和航空業(yè)的緩和管制迫使各公司為贏得顧客而展開激烈的價格和服務競爭，進行了管理機制、管理技術和管理方法上持續(xù)的制度創(chuàng)新，提高了服務質量，改善了組織績效，贏得了公眾和顧客的一致好評。這對公共部門產(chǎn)生了兩方面影響。根據(jù)福林和斯特里爾的看法，“第一，它提高了公眾對高水準服務的認識和期待。既然銀行能夠減少排隊等候的時間，征稅員有什么理由讓我們在那里耐心等候？既然我們能夠通過電腦終端隨時買到機票，為什么領取退休金需要那么多的復雜手續(xù)和函件往來？第二，它向公眾表明，提供服務可以有更佳的方法，沒有必要依賴官僚們根據(jù)他們自己的意愿和便利行事�！盵2]因此，私營企業(yè)的革新精神及改革成果無疑對政府等公共部門構成了現(xiàn)實而又巨大的改革壓力。
5、理論上的支持和推動是改革的指導力量。新公共管理理論認為，政府以稅收為來源，以壟斷的方式和等級制的程序規(guī)則來供給公共服務；她既沒有追求利潤的終極目標，又沒有競爭造成的壓力；既缺乏評價績效高低的評價指標，更缺乏降低成本提高效率的內在動力。私營部門的管理水平比公共部門要先進、優(yōu)越得多，最有可能符合公共利益。借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術，包括錄用私營部門的管理人員來“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑。
二、西方發(fā)達國家政府內部管理改革的主要內容
政府的組織設計不是以官僚組織為基礎，不是以特殊利益集團的需要為基礎，不是以政治家控制官僚的方便為基礎，而必須以社會的需求、公民的導向為基礎。這是西方發(fā)達國家政府內部管理績效化改革的理念基礎。為了取得納稅人關心的績效，按以下6條思路作了相應調整。
1、決策與執(zhí)行分離，設立獨立的執(zhí)行機構
1988年，英國政府開始推行“改進政府管理：下一步行動方案”。方案的核心是決策與執(zhí)行分離，主要形式是政府核心部門制定政策，在部門內部設立獨立的執(zhí)行機構，承擔具體政策執(zhí)行和服務提供職能。執(zhí)行局的首席執(zhí)行官只對政府首腦或部長負責，在機構編制、人員錄用標準和程序、工資級別和待遇、內部組織結構、財務管理等方面，擁有充分的自主權，并對后果負有較大責任。首席執(zhí)行官實行經(jīng)理負責制，級別通常為副次官，3級公務員，競爭產(chǎn)生，四年一任。2002年英國的執(zhí)行機構為127個，占全部公務員的78%，承擔了75%的公共服務。這一改革被稱為英國政府全面轉換管理和責任機制的重大努力，標志著英國“公共服務改革的一個轉折點”。它減輕了部長的工作負荷，使之集中精力于重大的政策問題，主要是確立目標并對績效進行有效控制，只關注預算總額和最終的結果。執(zhí)行機構實踐中所體現(xiàn)的新原則可概括如下：工作目標從規(guī)則為本到結果為本的轉變；上下級部門從隸屬關系到契約關系的轉變；控制機制從投入、過程控制到結果控制的轉變；權力運作從層級節(jié)制的傳統(tǒng)集權模式到分權制度化的轉變。由于英國執(zhí)行局的成功運作，德國、法國、澳大利亞、新西蘭等13個國家紛紛效法。
2、放松政府內部規(guī)制，推行彈性化管理
西方國家十分重視通過規(guī)范化的操作程序對權力進行約束，因而管理統(tǒng)一性、標準化的程序手續(xù)方面的法律規(guī)章很多。它們包括人事、酬薪、預算、采購等方面的規(guī)制。但由于程序越講越嚴，預前控制的內部規(guī)制越來越多，嚴重地束縛了人們積極性的發(fā)揮，導致政府無效率。1993年《戈爾報告》指出：一個將要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了，然而我們卻已經(jīng)向身陷規(guī)制沼澤的官僚施加了更多的繁文縟節(jié)。例如，美國《聯(lián)邦人事法》850頁，推行此法條例1300頁，聯(lián)邦人事手冊1萬頁�！堵�(lián)邦采購條例》1600頁，外加必遵條例2900頁。聯(lián)邦政府1/3職員的工作是為另外2/3人員制定規(guī)則。[3]
因而，近年來，放松規(guī)制，建立彈性化的管理制度，成為公務員制度改革的重要內容。很多國家都廢除了過多、過嚴的人事管理法律規(guī)章，賦予基層組織和每個公務員更多的自主權，變惡性的監(jiān)督為良性的鞭策，以調動他們的主觀能動性。最為典型的是美國，1993年9月11日，克林頓簽署了12861號總統(tǒng)令，要求取消聯(lián)邦政府內部規(guī)制1/2.取消了多達10000頁的“聯(lián)邦人事手冊”，取消統(tǒng)一申請表格，簡化分類體制和公務員管理的程序及手續(xù)。通過放松規(guī)制，節(jié)約投資成本40-60億，常規(guī)成本20億，公文匯報1180萬工時，削減83%，行政簡化每年為民眾與企業(yè)節(jié)省280億。[4]
3、公民憲章運動
質量和顧客滿意是21世紀公共管理的主題。然而，傳統(tǒng)的公共制度是“機構驅使的政府”，旨在便利管理人員和服務提供者而非顧客，且服務水平低劣。1993年美國戈爾報告在其第二章“顧客至上”中，提出的第一個建議就是“傾聽顧客的聲音———讓顧客做出選擇”。1993年9月11日，美國克林頓總統(tǒng)簽署了《設立顧客服務標準》的第12862號行政令，要求聯(lián)邦政府部門制定顧客服務標準。1992年的梅杰政府發(fā)起“公民憲章”運動，用憲章的形式把公共部門服務的內容、標準、程序、違諾責任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，以提高服務水平和質量。此外，大力推行“一站商店”服務，力爭公民在一個站點能辦完需辦的事情。到1996年，發(fā)布的全國性公民憲章達42個。英國政府把公民憲章作為“整個90年代政府政策的核心”。
公民憲章運動體現(xiàn)了以公民為中心，以公民滿意為目標，依靠公民評價和公民監(jiān)督提高公共服務質量的理念。據(jù)統(tǒng)計，1996年全世界共有美國、比利時、法國、葡萄牙等15個國家推行了與英國公民憲章運動類似的制度。1999年美國密西根大學商學院國家質量研究中心調查表明，公民對美國聯(lián)邦政府部門提供的公共服務打68.6分，對私營部門提供的商業(yè)服務打71.9分，大大提高了公民對政府提供公共服務的滿意度。[5]
4、績效管理
組織績效是當代政府管理的核心價值。政府管理改革的績效化取向，推動了以結果為基礎的責任機制的探索。1993年美國頒布《政府績效與結果法案》，以國家立法形式推動政府績效管理。1999年的布萊爾政府出臺的《政府現(xiàn)代化白皮書》提出確保公共服務提供的高效率與高質量。2003年英國中央政府開始實施“全面績效評估”。2004年9月在荷蘭鹿特丹召開公共服務質量大會，預示著歐洲已經(jīng)開始從過分強調公共服務的效率，轉向強調公共服務的質量。
英國、美國、新西蘭等國開始出現(xiàn)以績效為基礎的合同管理�？冃Ш贤鞔_管理目標，績效評估確定獎懲依據(jù)。因此，各國都在探索有效的評估機制來評估價組織的績效。英國的雷納評審、財務管理新方案和走向未來計劃，強調以群體（小組或集體）為單位進行評估和獎懲，這樣既可以提高整體行政質量和效率，又可增強團體協(xié)作意識。新西蘭與美國一些州與地方政府探索績效預算，對某些行政行為實行投入與產(chǎn)出掛鉤的政策。傳統(tǒng)等級工資制正在被績效工資制所取代，如英國、韓國、丹麥、芬蘭、荷蘭、葡萄牙等國都建立了業(yè)績工資制和靈活的工資結構。到90年代中期，美國有39個州實施了公共服務質量計劃，29個州開展了政府部門績效測評，28個州就公共服務向作為顧客的公眾征求反饋意見。[6]
5、淡化職業(yè)化，強調專業(yè)化
政府機構的常設性和公務員的常任制是政府僵化的主要原因之一。因此，政府內部管理改革主張在組織上建立臨時性機構，在人事上搞短期的或臨時的雇（聘）傭制，任務完成后即解雇（聘）。淡化職業(yè)化，強調專業(yè)化，尋求專業(yè)化與靈活性的統(tǒng)一。英國除核心司的部分高級官員還沿用委任外，其他公務員都實行契約聘用。美國常任制公務員由20世紀30年代的87.9%下降為目前的55.5%.1985年，美國新增臨時雇員7000人，增加22.4%，總數(shù)達到42118人。1993年臨時雇員達到15.7萬人，占聯(lián)邦全部雇員6%.丹麥聘任制雇員占雇員總數(shù)為80%，德國為70%，比利時為10%，韓國3%.就連一貫強調終身制的日本，也提出要在部分人員中實行聘任制設想。[7]目前，實行聘任制已成為西方文官制度改革的重要趨勢。
6、行政管理向信息化發(fā)展
20世紀80-90年代日趨成熟的信息技術環(huán)境，既向西方政府提出了改革其政府管理模式的要求，又為其改革政府管理模式提供了物質條件。政府信息化增強了政府采購作業(yè)的透明度；通過電子支付、電子文件交流，咨詢、信息服務等方式，便于民眾獲得政府服務；通過政府網(wǎng)站，政府的目標、計劃、意圖可以讓公眾明了和理解，還可獲得公眾的反饋信息，以改進政府的工作，這就等于是讓民眾參與了政府的決策過程。美國政府近年來著力推行“電子政府”的政策，關閉了近2000處辦公室，減少了24萬工作人員，聯(lián)邦政府的開支則減少了1180億美元。
三、對我國政府內部管理改革的啟示
我國與西方發(fā)達國家的現(xiàn)代化發(fā)展階段不同，行政法治化程度不同，但都處于信息技術的時代（盡管成熟程度不同），行政管理的發(fā)展有其一般的規(guī)律，權力的運作遵循著普遍適用的規(guī)則，官僚組織的弊病有著類似的根源。所以，既不能生搬硬套，又不能對發(fā)達國家邁向行政現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的問題及其對策選擇視而不見。
1、正確認識當代西方政府內部管理績效化改革的利弊得失
多數(shù)國家行政改革后，“花費更少，工作更好”，這一良好的社會愿望比較好地得以實現(xiàn)。但是，正如世界銀行《1997年世界發(fā)展報告———變革世界中的政府》指出，對改革得以成功的環(huán)境的理解和對改革障礙的領會是同樣重要的。以下兩個問題是亟待人們思考和解決的：
�。�1）注入了重新評價和認識政府的新觀念。民主的政府不僅要體現(xiàn)人民的意志，更主要的是要更好地、更經(jīng)濟地為公眾提供服務，既強調質量又強調效率。公民不僅要求制約政治家，也要制約行政官僚。在它看來，公民不僅是作為納稅人而存在，公民也是消費者。公民既可以憑借其納稅人的義務而享有公民的權利，又可以作為消費者通過其選擇權來使自己和公眾的利益得以實現(xiàn)。這樣，就在公共服務領域賦予公眾以消費者主權，即給予公眾以“用腳投票”的權利。當然，也存在公民的作用和地位問題。把公民當作市場上的普通顧客來看待，強調的重點是公民的經(jīng)濟角色、經(jīng)濟權利，不再是政治意義上的要素，因而公民個人的權利和法律地位大大降低。
（2）正確處理管理主義與政治責任感的關系。當代西方政府組織內部體制改革推崇管理主義理論，并給行政管理者較大的靈活性和決策權，官僚的決策作用明顯被強化了，而政治家的決策作用被大大降低，這對于過去把決策視為政治領導特權的傳統(tǒng)觀念是一次極大的沖擊。但在具體的運作過程中，政府官員又不愿放棄政治控制，仍希望公務員增強政治責任感，保持對政策的高度響應性和堅決執(zhí)行。如果政治統(tǒng)治者抱著既想“吃蛋糕”又不想承受打破“雞蛋”的痛苦，必定會很快在改革的道路上陷入兩難選擇的境地。
放松規(guī)制，建立彈性化的管理制度，成為改革的重要內容。但是，人們也不無擔憂地認為如果沒有公務員的覺悟和高尚的道德信念作基礎，一些公共組織和個人在沒有規(guī)制或放松規(guī)制的情況下，就有可能像一匹匹脫韁的野馬恣意而為，并給組織效能帶來嚴重危害。在中國，規(guī)制領域仍是容易滋生腐敗的領域，所以在削減規(guī)制和簡化程序的同時，更要加強規(guī)制程序的嚴密性以及對服務提供者權力的監(jiān)督。擴大聘任制公務員的范圍也會產(chǎn)生一些負面影響，臨時雇員可能會因為“臨時”而缺乏獻身精神，甚至會喪失道德準則和職業(yè)感，產(chǎn)生行政管理的短期行為。
2、積極推進我國政府組織效能建設
�。�1）探索建立法定機構。國外成立法定機構的做法對我們的政府組織體制改革選擇有一定的借鑒意義。根據(jù)國務院的批準，我國已有一些城市試點“綜合執(zhí)法”，逐步建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和世界貿易組織規(guī)則相適應的統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制。在我國探索成立法定機構是轉變政府職能的需要；是克服部門職能利益化的需要；是綜合執(zhí)法與理順執(zhí)法體制的需要；是管理性事業(yè)單位改革的一條現(xiàn)實選擇；是實現(xiàn)“小政府、大社會”的一種現(xiàn)實選擇。決策與執(zhí)行適當分開，有助于政府突出功能優(yōu)勢，集中精力制定政策以及研究起草相關法律法規(guī)，從而實現(xiàn)政令的統(tǒng)一與決策的公平，有利于解決法出多門的難題提高執(zhí)行效率，有助于實現(xiàn)政府的精簡、統(tǒng)一和效能，也有助于決策部門相對超脫地監(jiān)督行政執(zhí)行。
（2）既依法行政又適度規(guī)制緩和。我國目前遠未達到西方國家法律、法規(guī)多如牛毛“合法不合情”的地步，還不是完備的法治社會，公民的規(guī)制意識也不強。因此，必須加快法治建設步伐，嚴格執(zhí)法，依法行政。但是，機械照搬法律規(guī)定和紅頭文件，僵化教條、不思進取的消極行為和官僚主義作風都是共同存在的。作為行政管制基本形式的審批、許可在我國不僅范圍過寬，而且審批、許可程序繁瑣、隨意性很大。從某種意義上來說，放松政府對企業(yè)特別是非國有制企業(yè)和市場以及個人生活方式不適當、不必要的事前管制，乃是我國行政改革的任務之一。
3、試行政府雇員制
西方這種淡化職業(yè)化，強調專業(yè)化的公務員改革方向值得我們注意。現(xiàn)階段我國也需要增加對公務員的彈性管理、增強公務員隊伍活力、吸引專門人才。因此，保持行政職位和行政崗位的公共性、開放性和流動性，留出一定比例的高級職位實行聘用合同制，定期聘任專家學者或者企業(yè)經(jīng)理任職，是有現(xiàn)實意義的。政府雇員不具有行政職務，不行使行政權力，不占用政府行政編制，僅服務于政府某項工作或某一政府工作部門。吉林省政府已于2002年6月頒布了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，率先在全國建立并實行政府雇員制度。長沙市今年將探索試行政府雇員制。2004年6月23日深圳市政府首次面向海外招聘政府雇員！通過改革，創(chuàng)造充滿活力的用人機制，有利于提高人民對干部隊伍的滿意程度，從而提高公共管理的效率性和效能性。
4、加快推進電子政務建設
推行電子政務是適應信息化時代政府管理活動的需要。電子政務是政府管理方式的革命，其對政府管理的影響首先表現(xiàn)為具有生產(chǎn)力性質的政府管理工具的創(chuàng)新，政府利用現(xiàn)代信息技術和網(wǎng)絡環(huán)境可以提高辦公室工作效率和生產(chǎn)力，精簡機構和人員，降低管理成本。其次，將不斷改變政府管理結構和方式，重塑政府業(yè)務流程。
5、強化政府績效管理
績效評估是一個世界性難題。它不僅涉及工作量，而且涉及產(chǎn)出結果的質及其實際影響。目前為了避免質的爭議績效評估多應用于公務員的管理職能領域，而非強調質的政策職能領域。對于我國，當務之急是借鑒先進國家的經(jīng)驗和做法，通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)�；牡缆�。要建立多重評估體制，形成人民監(jiān)督和上級監(jiān)督相結合的績效推動機制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務型政府。
政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預期的含義在內。十五計劃23項數(shù)字指標中20項為社會發(fā)展指標。要建立科學的評估指標體系，不能片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟指標等同于政府績效的評估指標，GDP成了“一俊遮百丑”的硬指標。另外，效能建設一定要抓長效的監(jiān)管機制，用制度來管理和規(guī)范辦事程序。要普遍實施崗位責任制、服務承諾制、首問負責制、一次性告知制度、限時辦結制等一系列的規(guī)章制度，最終形成一個依法行政、廉潔勤政、高效行政、寓管理于服務之中的效能政府。
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