摘要：非稅收入在財(cái)政收入中的比重越來(lái)越大，其征收過(guò)程中存在一些不足。本文在分析非稅收入管理現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，滲入探討了其內(nèi)在機(jī)理，最后，提出了相應(yīng)的對(duì)策。

　　關(guān)鍵詞：非稅收入管理；現(xiàn)狀；對(duì)策與建議

　　2009年，全國(guó)非稅收入規(guī)模為8996.71億元，占全國(guó)財(cái)政收入的13.1%�？梢�(jiàn)，非稅收入已經(jīng)成為財(cái)政收入的有機(jī)組成部分和稅收收入不可或缺的補(bǔ)充形式。從總量上看，非稅收入在地方財(cái)政收入的比例越來(lái)越大，其地位日趨重要，尤其是在優(yōu)化資源配置、加強(qiáng)宏觀調(diào)控，發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)和提高公共服務(wù)水平方面發(fā)揮著更為積極的作用。

　　一、非稅收入管理現(xiàn)狀與原因

　　1.非稅收入的管理體制與管理辦法存在混亂

　　非稅收入在財(cái)政部門(mén)管理過(guò)程中，仍然除以一個(gè)規(guī)范化的過(guò)程中。目前，基本明確收費(fèi)的批準(zhǔn)權(quán)限是地方政府，有財(cái)政和物價(jià)部門(mén)來(lái)管理項(xiàng)目審批和制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。整個(gè)過(guò)程缺乏以有效立法形式確認(rèn)的正規(guī)程序。這造成實(shí)際工作中僅有一部分非稅收入納入預(yù)算管理中，大部分非稅收入財(cái)政管理的視野之外。

　　2.非稅收入票據(jù)管理弱

　　票據(jù)是資金運(yùn)動(dòng)的會(huì)計(jì)表現(xiàn)形式，各項(xiàng)收入對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的票據(jù)，各項(xiàng)支出也是對(duì)應(yīng)相應(yīng)的票據(jù)。如果票據(jù)管理規(guī)范，如票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、發(fā)放、使用、保管、清算以及銷(xiāo)毀等程序明了，各種擠占、挪用、截留、坐支行為就會(huì)從根本上杜絕。現(xiàn)在政府部門(mén)使用的非稅收入票據(jù)主要加蓋財(cái)政部門(mén)印章。由于缺乏監(jiān)督部門(mén)，非稅收入票據(jù)與稅收票據(jù)相比較而言，管理上缺乏規(guī)范性與統(tǒng)一性。另一方面，非稅收入票據(jù)種類(lèi)繁多，多達(dá)百種，給管理上造成不變。

　　3.亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

　　一般將亂收費(fèi)稱(chēng)之為第三次收費(fèi)，因?yàn)檫@些非稅收入是地方政府沒(méi)有嚴(yán)格按照法定程序征得相關(guān)部門(mén)正式批準(zhǔn)，憑借其行政權(quán)力和壟斷優(yōu)勢(shì)而取得的收入。這些收入既沒(méi)有納入預(yù)算內(nèi)，也未納入預(yù)算外收入。目前亂收費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，各種名目繁多的收費(fèi)，是對(duì)正常市場(chǎng)秩序的嚴(yán)重干擾，導(dǎo)致市場(chǎng)資源配置功能紊亂。這不僅加重了企業(yè)和公民的負(fù)擔(dān)，而且也對(duì)政府的聲譽(yù)產(chǎn)生影響，削弱了政府的調(diào)控能力。

　　4.監(jiān)管乏力

　　雖然紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政等在各自的職能范圍行使監(jiān)督權(quán)，但配合不力，單兵作戰(zhàn)，有些無(wú)復(fù)檢查，使被檢查單位疲于應(yīng)付；有些又成監(jiān)管死角，監(jiān)管不到。就是財(cái)政內(nèi)部也協(xié)調(diào)不力，非稅征收管理機(jī)關(guān)管征收，業(yè)務(wù)科（股）室負(fù)責(zé)對(duì)歸口財(cái)務(wù)管理單位的財(cái)政專(zhuān)戶資金支出的審批，國(guó)庫(kù)科（股）室負(fù)責(zé)撥款。三者之間容易脫節(jié)，執(zhí)收單位從非稅征收機(jī)關(guān)領(lǐng)取票據(jù)進(jìn)行收費(fèi)，但不向非稅征收機(jī)關(guān)報(bào)送收入進(jìn)度報(bào)表，要直到執(zhí)收單位來(lái)繳銷(xiāo)票據(jù)時(shí)，非稅管理機(jī)關(guān)才能知道執(zhí)收單位收了多少費(fèi)，是不是及時(shí)繳存財(cái)政專(zhuān)戶，也不得而知，除非時(shí)常去執(zhí)收單位檢查；國(guó)庫(kù)科（股）只是按執(zhí)收單位繳來(lái)的資金記賬，也不知道執(zhí)收單位收了多少費(fèi)，是否坐支、挪用，也監(jiān)控不到，負(fù)責(zé)支出審批的科（股）就更不會(huì)監(jiān)管執(zhí)收單位收繳情況了。

　　二、非稅收入管理現(xiàn)狀分析

　　非稅收入的管理存在問(wèn)題頗多，其主要的原因在于以下幾點(diǎn)。

　　1.觀念不改，認(rèn)識(shí)不到位

　　由于歷史的原因，長(zhǎng)期以來(lái)，一些部門(mén)、單位對(duì)非稅收入的財(cái)政屬性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為非稅收入的所有權(quán)和使用權(quán)應(yīng)歸部門(mén)所有，把預(yù)算外資金視為單位自有資金，不是財(cái)政收入，政府不必調(diào)控，財(cái)政無(wú)須管理。目前，仍然實(shí)行財(cái)政專(zhuān)戶管理的非稅收入，在資金使用上，仍然是誰(shuí)收誰(shuí)用，無(wú)須編預(yù)算，無(wú)須審批，就是財(cái)政部門(mén)對(duì)這部分資金使用進(jìn)行審批也流于形式。行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入已實(shí)行收支兩條線納入了一般預(yù)算管理，不與單位支出掛勾，一些執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位就消極怠工，該依法執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰的也不執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰了等等，這些現(xiàn)象的存在都是“觀念沒(méi)有改變，認(rèn)識(shí)不到位”所造成的。

　　2.相關(guān)法制不健全

　　政府規(guī)范性文件是非稅收入管理規(guī)章制度。從目前整個(gè)非稅收入管理來(lái)看，從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收到票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)，還沒(méi)有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)。因此，非稅收入征管和使用隨意性較大，項(xiàng)目合規(guī)性和合理性受到質(zhì)疑，并且存在“自收自支、多收多用”現(xiàn)象。

　　3.多頭管理效率低下

　　目前非稅收入存在著多頭管理的情況，其中稅費(fèi)管理權(quán)限貴財(cái)政部門(mén)和物價(jià)部門(mén)，兩個(gè)部門(mén)的管理重點(diǎn)又各有側(cè)重。如立項(xiàng)權(quán)貴財(cái)政部門(mén)，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)歸物價(jià)部門(mén)。看似分工合理，但問(wèn)題頗多。由于，財(cái)政部門(mén)無(wú)定價(jià)權(quán)，因此無(wú)法體現(xiàn)出財(cái)政部門(mén)在非稅收入管理中的主導(dǎo)地位。

　　4.激勵(lì)機(jī)制缺失

　　非稅收入金額小，征收對(duì)象復(fù)雜，所涉及部門(mén)數(shù)量繁多，收入項(xiàng)目與環(huán)節(jié)又比較多，相應(yīng)管理水平滯后。更重要的事，激勵(lì)機(jī)制缺失。從目前現(xiàn)實(shí)情況中，可以發(fā)現(xiàn)，部分收取非稅收入單位缺乏主動(dòng)性，對(duì)一些非稅收入的流失，缺少主動(dòng)干預(yù)，主動(dòng)核實(shí)的動(dòng)力。這可能是非稅收入與本單位收入之間缺乏有效聯(lián)系，喪失了收取非稅收入的主動(dòng)性。

　　三、對(duì)策與建議

　　1.在核算手段上，要實(shí)現(xiàn)復(fù)式預(yù)算

　　非稅收入必須納入預(yù)算管理，這就要求規(guī)范一般預(yù)算收入項(xiàng)目。例如，彩票公益金收入和部分在財(cái)政專(zhuān)戶管理的預(yù)算外收入必須納入到預(yù)算管理之中，提高資金使用效率。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入是政府非稅收入中一個(gè)重要組成部分，應(yīng)該單獨(dú)編制相應(yīng)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。反過(guò)來(lái)，可以利用這些非稅收入來(lái)幫助國(guó)有企業(yè)解決資金需求問(wèn)題。

　　2.票據(jù)管理要嚴(yán)格

　　首先，票據(jù)權(quán)限必須明確，由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制，統(tǒng)一管理。財(cái)政部門(mén)應(yīng)該學(xué)習(xí)稅收部門(mén)統(tǒng)一非稅收入的票據(jù)，從格式到內(nèi)容，建立起專(zhuān)用非稅收入票據(jù)管理體系，除特殊情況，應(yīng)要求下屬部門(mén)盡可能使用通用票據(jù)。經(jīng)過(guò)一個(gè)過(guò)渡時(shí)間段后，要求下屬部門(mén)必須使用通用票據(jù)。其次，落實(shí)票據(jù)管理職責(zé)。政府行政職能包括票據(jù)管理，相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行好自身職責(zé)，消除票據(jù)管理中可能存在的商業(yè)化行為，從票據(jù)源頭控制非稅收入的流失。最后，強(qiáng)化票據(jù)管理監(jiān)督職能。票據(jù)管理部門(mén)應(yīng)該對(duì)下屬部門(mén)領(lǐng)取票據(jù)使用情況進(jìn)行核實(shí)，確認(rèn)票據(jù)使用過(guò)程中不能出現(xiàn)一些紕漏，如，遺失票據(jù)，票據(jù)造假。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，必須落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)懲不貸。

　　3.非稅收入管理的監(jiān)督要到位，注意部門(mén)之間協(xié)調(diào)

　　同級(jí)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)擁有了解非稅收入管理的權(quán)力，各級(jí)人民政府應(yīng)主動(dòng)接受他們的審查和監(jiān)督。人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)可以委托審計(jì)部門(mén)對(duì)非稅收入進(jìn)行必要審計(jì)，并經(jīng)審計(jì)情況報(bào)人大常委和紀(jì)檢部門(mén)，這就要求這些部門(mén)之間協(xié)調(diào)一致，避免多頭管理出現(xiàn)，為非稅收入管理水平提高提供足夠支撐。其中財(cái)政部門(mén)要財(cái)政部門(mén)要當(dāng)好非稅收入監(jiān)管的主角。

　　4.在技術(shù)手段上實(shí)現(xiàn)管理信息化

　　非稅收入，游離于體制之外，與非稅收入管理技術(shù)手段落后是密切相關(guān)的。這要求在提高非稅收入管理水平時(shí)，必須提高技術(shù)手段，譬如，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)手段，從管理信息系統(tǒng)入手，結(jié)合非稅收入本身特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)非稅收入主用系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與銀行、執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、財(cái)政部門(mén)上下級(jí)之間的聯(lián)網(wǎng)，方便主管部門(mén)全面監(jiān)控非稅收入的收繳使用情況。

　　四、結(jié)束語(yǔ)

　　非稅收入成為地方政府重要的收入，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要的作用，但是非稅收入管理弱的局面無(wú)疑會(huì)降低非稅收入的作用，因此，應(yīng)該明確在非稅收入上的權(quán)力劃分，明確中央和地方的實(shí)權(quán)劃分，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，貫徹落實(shí)轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，政府應(yīng)該在非稅收入管理同時(shí)，用好非稅收入，切實(shí)提高非稅收入的利用效率，這反過(guò)來(lái)會(huì)促進(jìn)非稅收入管理水平的提高。

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