摘　要：部門預算管理制度很大問題出在制度層面上，現(xiàn)行部門預算法則制度體系不夠健全和完善，導致不少地方的部門預算有其名無其實。事實證明，欲使部門預算，切實體現(xiàn)公共財政建設意圖，更好地服務于社會主義市場經濟建設，還有較長路程要走。

　　關鍵詞：部門預算；市場經濟；管理制度

　　部門預算，通俗地說就是“一個部門一本預算”，是由政府各部門編制，經財政部門審核后立法機關審議通過，反映和部門所有收入和支出的預算。部門預算符合國際通行慣例和我國社會主義市場經濟形勢下建設公共財政的需要，是大勢所趨，而且，近幾年來從國家中央財政到地方區(qū)縣財政都在不同范圍和程度上陸續(xù)嘗試推行了這項改革，但從實踐上看，各地部門預算管理改革效果欠佳，與理論或理想目標差距較大。

　　一、現(xiàn)行部門預算管理制度體系的缺陷

　　現(xiàn)實預算管理法規(guī)制度體系滯后于現(xiàn)行部門預算管理改革步伐，部門預算在地方尤其是基層區(qū)縣一級難以實質推進。

　　1.行政管理體制及公共財政制度比較脆弱

　　由于我國現(xiàn)行行政管理體制存在與市場經濟發(fā)展要求不合拍的諸多問題，公共財政政策和制度的不合理、不規(guī)范造成了比較脆弱的經濟政治大環(huán)境，因此，在當前大范圍地推行部門預算是相對地“超前”了——超越了現(xiàn)時政治經濟體制環(huán)境能夠提供的機制功能界限，或者反過來說，現(xiàn)行政治經濟管理體制滿足不了現(xiàn)時部門預算管理改革的需要。財政部門在并無相應地位可以協(xié)調部門利益的情況下，從一定程度上代行了西方議會式的財力分配權，導致部門內部財力安排的所有問題匯集于統(tǒng)一的部門預算中，財政必然在改革中成為部門利益矛盾的焦點。深層探討和改革政府與市場關系、政府行政管理體制、各級政府事權財權關系，進一步完善和規(guī)范公共財政制度，并逐步將其法制化，實現(xiàn)依法行政，依法理財，已經迫在眉睫。

　　2.預算管理法律制度比較落后

　　1995年1月1日，我國頒布和實施了第一部《預算法》，隨后國務院又跟進頒布了《預算法實施條例》，但與實行部門預算的實踐要求相比，還存在著急需改進和完善的地方。比較突出的問題是，雖然要求按照“兩上兩下”程序編制預算以及對收入、支出編制口徑、批復時間等方面做出了相應規(guī)定，但大都是粗放型、伸縮型較大的一般規(guī)定，而且一切規(guī)定已經明顯落后于現(xiàn)實需要，地方越來越難于掌握和具體執(zhí)行下去。

　　3.非稅收入法律制度不規(guī)范

　　財政收入以稅收收入為主，非稅收入為輔。與此相對應，財政收入法律制度包括稅收收入法律制度和非稅收入法律制度。前者作為國家組織財政收入主體，各稅種基本上都有法律或行政法規(guī)作為法律依據(jù)，稅收法律體系框架至少從形式上看已基本形成。但包括政府性收費、政府性基金收入和政府債務收入等在內的非稅收作為現(xiàn)階段國家及地方政府財政收入的重要組成部分，單項與整體立法明顯滯后于前者，而且所立現(xiàn)行法規(guī)制度的系統(tǒng)性差，有的甚至與其他法律法規(guī)相抵觸。

　　4.地方配置法規(guī)制度不成體系

　　部門預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督難，深層原因之一是地方現(xiàn)行部門預算管理法規(guī)制度不成體系。一是外圍的地方行政管理機制落后，重點是政府機構臃腫及人員龐大超編問題。二是現(xiàn)行的地方預算管理法規(guī)制度部門色彩濃，很難具有或代表國家及地方政府權威。三是零基預算、綜合預算制度缺乏可操作性。四是財政部門內部科室之間協(xié)調制度呆板，信息聯(lián)動反應機制遲鈍。五是部門預算的項目和數(shù)據(jù)不實，財政監(jiān)督法規(guī)制度對于監(jiān)督部門預算不免流于形式。

　　二、重構部門預算管理制度體系的設想

　　1.加強行政管理體制改革和公共財政制度建設

　　預算制度以政治制度為根本，沒有相應政治制度改革為基礎，預算管理手段或模式的單兵突進只會起到管理技術或形式上改革的效果，而不可能取得實質性的社會經濟效益。當前，部門預算之所以在地方尤其是基層區(qū)縣難以取得實質性的進展，首當其沖的原因就在于我國宏觀調控制度改革滯后、各級地方政府事權不明而造成的。按照社會主義市場經濟要求，財政的基本職責應為社會提供市場無力或無法提供的公共產品與服務，為市場有序運轉提供外部條件，促進宏觀濟濟穩(wěn)定，提高經濟社會運行效率。針對目前中央與地方政府間的事權、財權分以及中央對地方的轉移支付、專項補助等方面存在的大量的制度體系缺陷問題，又有鑒于中央財政宏觀調控任務加重、基層財政事權范圍擴大的事實，當務之急是要明確政府與市場作用的范圍，首先界定各級政府的事權，劃分各級政府的支出責任。合理配置各級政府的財力，尤其是要改革和調整省以下的地方財政體制，確保地方政權的正常運轉，縮小地區(qū)之間的財力差距，促進地方經濟和社會全面發(fā)展。

　　2.修改《預算法》及其實施條例和出臺《部門預算實施條例》

　　一方面，重修《預算法》和《預算實施條例》。一是實行標準周期預算制度。通行的說法包括三個階段：預算編制階段（從當年預算編制年度的上年初至年末，期限為12個月），對上年預算執(zhí)行情況進行分析和績效評價，結合本年度預算執(zhí)行情況，編制下一年預算；預算執(zhí)行階段（從當年初至年末，期限為12個月），組織執(zhí)行本年預算，分析預算執(zhí)行情況，辦理預算調整和變更；決算階段（從當年預算年度終了后的下一年初至6月末，期限為6個月），組織編制決算草案和報批，對預算執(zhí)行結果進行分析總結和績效評價。以上標準周期為30個月，對此，筆者尚存疑義，因為以上三個階段是前赴后繼、相輔相成、首尾呼應的，如果上一個預算年度的決算定論還沒有完成，而且當年預算也已在執(zhí)行與不斷調整的過程中，又同時開始進行下一個年度的預算編制工作，顯然會因交錯運行與依據(jù)不足而致缺乏科學性和實用性，而如果從次年6月決算結束后開始編制下年度預算似乎更為妥當。這對省以下地方各級財政而言更顯必要，所以標準預算周期應為24個月。二是進一步明確預算收支編制范圍。將政府性收費及罰沒收入、政府性基金等尚沒有從法律上完整納入的收支項目明確規(guī)定納入政府預算直接管理范疇之內，從立法角度確立“綜合預算”在政府則政管理中的法律地位，保證部門預算編制和執(zhí)行內容的全面與完整。另一方面，修改與《預算法》及《預算法實施條例》相沖突的相關專門法律法規(guī)。對國務院各主管部門以及各級地方政府出臺的專門法規(guī)進行認真清理，對于干擾公共財政建設、肢解預算調控職能的相關法律法規(guī)予以取締，譬如現(xiàn)行社會保障、農業(yè)、科學技術進步、教育、計劃生育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保等很多方面的法律法規(guī)，都以鐵的原則規(guī)定了相關經費必須占財政預算比例或增長幅度及至財政“兜底”的硬性規(guī)定，皆屬此類。在此基礎上，可考慮由國務院頒布《部門預算實施條例》，將原預算法規(guī)中沒有明確界定部門預算的事項逐一陳列出來，完整、全面地規(guī)定部門預算的編制原則、方法、口徑、政府收支分類、績效評價等關鍵內容，為地方政府今后深層推進部門預算提供依法理財權威根據(jù)。

　　3.改革非稅收入管理制度

　　非稅收入尤其是大量的預算外資金長期“體外”循環(huán)，游離于財政預算監(jiān)控之外，使得以綜合財政預算為主要方法編制部門預算的管理改革舉步艱難。為充分體現(xiàn)“大收入、大支出”的公共財政管理理念，在當前全國農村稅費改革全面鋪開和落實之際，很有必要從上至下對政府性收費、基金開展一次徹底的清理。首先從項目清理入手，對不合法、不合理的收費和基金項目堅決取消；對具有稅收性質的收費進行“費改稅”，實行由稅務直接征收入庫；對一部分確需保留的收費嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，由單位直繳、財政開票、銀行代收。為執(zhí)行完整的國家預算概念，建議盡早取消專門用于預算外資金收繳的“財政專戶”，按照國際慣例確需保留的政府行政規(guī)費直接繳入會計核算中心或國庫單一帳戶，直接統(tǒng)籌預算內、外資金同時進入部門預算編制和管理體系的“籠子”，為真正落實綜合預算、零基預算管理辦法打下基礎，逐步淡化并最終消除傳統(tǒng)意義上的“預算外資金”，解決長期以來預算外資金收支掛鉤、部門所有使用的慣性，實現(xiàn)“所有權歸國家、調控權歸政府、管理權歸財政”的“三權”復位。