在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行條件下，財(cái)政投融資作為政府資源配置的重要實(shí)現(xiàn)途徑，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的有效增長(zhǎng)，調(diào)整和改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控能力等方面具有特獨(dú)的功效；特別是當(dāng)前要推行積極的財(cái)政政策來(lái)啟動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，擴(kuò)大內(nèi)需，財(cái)政投融資更有著其他政策手段無(wú)法替代的功能。浙江經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行現(xiàn)狀迫切要求我們從重塑財(cái)政投融資的發(fā)展新格局出發(fā)，建立和健全我省財(cái)政投融資運(yùn)作體系，改善財(cái)政投融資的運(yùn)作功能，提高政府宏觀調(diào)控能力，促使社會(huì)資源得到充分和合理的利用。

　　一、財(cái)政投融資的發(fā)展定位

　　財(cái)政投融資在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不僅具有投融資的一般功能，而且在運(yùn)作中體現(xiàn)著鮮明的政策性。世界許多國(guó)家都十分注重并積極運(yùn)用財(cái)政投融資，以實(shí)現(xiàn)資源合理配置的宏觀目標(biāo)。

　�。ㄒ唬┵Y源配置過(guò)程中投融資的作用

　　資本作為財(cái)力資源的主要構(gòu)成部分，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的流動(dòng)、增值、重組，以及與其他要素資源的優(yōu)化組合，需要選擇配置合理與運(yùn)作高效的實(shí)現(xiàn)途徑；同時(shí)具有引導(dǎo)和配置其他資源的作用。因此，在資源配置中投融資的運(yùn)動(dòng)軌跡，決定著資源配置的基本格局和配置效率。

　　健全的投融資運(yùn)作機(jī)制，在資源配置過(guò)程中一般具有以下作用與功能：

　　——聚集和組織功能。任何社會(huì)都以充分和有效利用社會(huì)資源為最終目標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)實(shí)中并不是所有社會(huì)資源都能被有效地得到利用，總是一部分資源沒(méi)有得到有效利用，或者完全被閑置；投融資運(yùn)作機(jī)制通過(guò)多種融資手段廣泛地吸收社會(huì)閑散資金，將其轉(zhuǎn)化為投資，起到組織和調(diào)集社會(huì)閑散資金的作用，實(shí)現(xiàn)資源配置的基本要求。

　　——生長(zhǎng)和促進(jìn)功能。資源優(yōu)化配置不僅體現(xiàn)在對(duì)實(shí)物資源的要素組合上，而且注重追求來(lái)源于科技進(jìn)步等無(wú)形資本的資源生長(zhǎng)，無(wú)形資本雖然不能表現(xiàn)在實(shí)物形態(tài)上，但充分體現(xiàn)在對(duì)實(shí)物資本的節(jié)約上；可以使每一個(gè)單位的實(shí)物資源在不同的技術(shù)替代條件下產(chǎn)生不同的效應(yīng)。投融資生長(zhǎng)和促進(jìn)的功能，就是對(duì)科技進(jìn)步增加投入，提供更多的科技開(kāi)發(fā)投資，促進(jìn)和推動(dòng)科技進(jìn)步，充分利用科技資源對(duì)物質(zhì)資源的替代，使社會(huì)產(chǎn)出中含有更多的科技要素，促使社會(huì)資源在一個(gè)更高的層次和水平上實(shí)現(xiàn)合理配置。

　　——擴(kuò)散和輻射功能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)業(yè)變動(dòng)和波及其他產(chǎn)業(yè)引起的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，將導(dǎo)致擴(kuò)散和輻射效應(yīng)的產(chǎn)生。擴(kuò)散效應(yīng)反映在對(duì)部門(mén)、行業(yè)或地區(qū)之間的資源配置布局中，顯然，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不宜將稀缺資源平均分散于各部門(mén)、行業(yè)和地區(qū)，應(yīng)有選擇地傾斜投資而加以重點(diǎn)發(fā)展，受到投資傾斜的產(chǎn)業(yè)和部門(mén)得到超常發(fā)展，進(jìn)而又影響關(guān)聯(lián)及其他產(chǎn)業(yè)的變化和發(fā)展，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，形成“以點(diǎn)促面”的擴(kuò)散效應(yīng)。輻射效應(yīng)體現(xiàn)在當(dāng)資源相對(duì)配置于具有較強(qiáng)變動(dòng)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)時(shí)，盡管與其相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)資源投入沒(méi)有直接得到增量，然而通過(guò)對(duì)市場(chǎng)需求的刺激，獲得投資增長(zhǎng)的動(dòng)力，進(jìn)而誘導(dǎo)資源的流入，導(dǎo)致整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出發(fā)生更大的增長(zhǎng)；投融資的輻射效應(yīng)不僅表現(xiàn)于產(chǎn)業(yè)變動(dòng)的發(fā)展上，而且還體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的輻射。

　�。ǘ�）財(cái)政投融資的基本功能

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，財(cái)政投融資在世界范圍內(nèi)得到廣泛的運(yùn)用，成為政府配置資源的重要手段；改善和增強(qiáng)了政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用。財(cái)政投融資在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)實(shí)現(xiàn)政府配置資源職能的基本功能著重反映在以下方面：

　　——在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行條件下市場(chǎng)機(jī)制是資源配置的基本方式，但對(duì)市場(chǎng)的缺陷及消極方面，需要公共政策指導(dǎo)、修正和補(bǔ)充。面對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)機(jī)制還無(wú)法或不能有效發(fā)揮作用的地方和領(lǐng)域，許多國(guó)家政府有意識(shí)施以必要的政府干預(yù)，建立和發(fā)展財(cái)政投融資體系，積極發(fā)揮財(cái)政投融資的運(yùn)作功能，按照政府的政策意圖配置和調(diào)節(jié)社會(huì)投資，矯正市場(chǎng)的“失靈”和不足，以期合理配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展。

　　——財(cái)政投融資具有較強(qiáng)的政策性和政府行為。其資金投向是按國(guó)家特定的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)發(fā)展的需要，以實(shí)現(xiàn)政府宏觀的和長(zhǎng)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)運(yùn)用投融資手段把社會(huì)資金籌集起來(lái)，用各種優(yōu)惠條件傾斜于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策的連接，從而充分發(fā)揮出財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策的導(dǎo)向作用。

　　——財(cái)政投融資具有較強(qiáng)的政策性，同時(shí)又有著明顯的金融性。與銀行信用相比較，財(cái)政投融資的資金運(yùn)用依據(jù)于財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及民間金融機(jī)構(gòu)不愿介入的對(duì)象；而商業(yè)銀行信貸資金的經(jīng)營(yíng)方向?yàn)槠髽I(yè)短期融通資金和具有競(jìng)爭(zhēng)性、盈利性、周期短的投資項(xiàng)目。然而，它們都是以信用為基本原則的金融活動(dòng)，這是兩者的共性。財(cái)政投融資的雙重性又決定了它在財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)中的特殊地位；一方面，財(cái)政投融資的政策性直接體現(xiàn)著政府的政策意圖，是財(cái)政政策的重要組成部分；另一方面，財(cái)政投融資的信用性決定了它又是整個(gè)社會(huì)信用體系的組成部分；所以，財(cái)政投融資在客觀上成為財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)和配合的重要結(jié)合部。

　　——在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府需要實(shí)行“逆經(jīng)濟(jì)形勢(shì)”而相機(jī)擇行的宏觀調(diào)節(jié)措施，以達(dá)到宏觀調(diào)控之目的。隨著社會(huì)投資規(guī)模的擴(kuò)張和收縮，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必然會(huì)出現(xiàn)周期性的波動(dòng)，給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一定的負(fù)面影響。財(cái)政投融資的發(fā)展，使政府參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量的調(diào)控力度不斷增強(qiáng)；而且財(cái)政投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控方式更具有適應(yīng)性和靈活性。當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱時(shí)，政府可以通過(guò)投融資手段將一部分民間資本與部分資金集中起來(lái)，壓縮社會(huì)的一般性投資，控制住投資膨脹態(tài)勢(shì)；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于不景氣時(shí)，政府可以增加財(cái)政投融資的資金運(yùn)用，刺激社會(huì)有效需求，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

　�。ㄈ�）國(guó)外財(cái)政投融資的借鑒

　　在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，財(cái)政投融資在世界范圍內(nèi)得到廣泛的運(yùn)用，成為政府配置資源的重要手段；改善和增強(qiáng)了政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用�？v觀國(guó)外財(cái)政投融資成功的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，顯然可以發(fā)現(xiàn)，由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、政府政策目標(biāo)、社會(huì)文化等有所差異，財(cái)政投融資的運(yùn)作方式略有不同而呈現(xiàn)多樣化的運(yùn)作形態(tài)，但總的說(shuō)來(lái)，以下四個(gè)方面值得我們借鑒：

　　第一，財(cái)政投融資作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是在市場(chǎng)資源配置出現(xiàn)“失靈”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求政府予以干預(yù)的背景下發(fā)展起來(lái)的。如以美國(guó)為首的西方國(guó)家在本世紀(jì)30年代為擺脫經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，以凱恩斯的補(bǔ)償性財(cái)政理論為依據(jù)，在積極擴(kuò)展財(cái)政支出范圍的同時(shí)，紛紛建立了財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)——政府金融機(jī)構(gòu)，以彌補(bǔ)民間金融機(jī)構(gòu)及國(guó)有經(jīng)營(yíng)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行不力。美國(guó)在30年代后期實(shí)施的“新政”，其主要政策措施之一，就是設(shè)立“復(fù)興金融公司”，通過(guò)復(fù)興金融公司融資擴(kuò)大政府投資和扶植重要產(chǎn)業(yè)的復(fù)蘇。通常認(rèn)為美國(guó)復(fù)興金融公司為世界上最早的財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)。接著，美國(guó)政府建立和完善了健全的政策性金融運(yùn)作構(gòu)架；包括：聯(lián)邦住房信貸體系，由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)及其所屬銀行、聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)、聯(lián)邦住宅抵押公司、聯(lián)邦住宅管理局構(gòu)成；聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸體系，由聯(lián)邦合作農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)和政府農(nóng)村信貸機(jī)構(gòu)組成；進(jìn)出口銀行等。政府通過(guò)這些運(yùn)作機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行予以干預(yù)和調(diào)節(jié)，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府特定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。加拿大的政府金融機(jī)構(gòu)（主要分為政府儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和政府貸款機(jī)構(gòu)）在各類金融機(jī)構(gòu)中占有相當(dāng)重要地位，在引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)資金流向、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和建立社會(huì)公共福利事業(yè)等方面，起到了舉足輕重的作用。二次大戰(zhàn)以后，日本為戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與振興國(guó)民經(jīng)濟(jì)，廣泛地運(yùn)用財(cái)政投融資，迅速?gòu)囊粋�(gè)戰(zhàn)敗國(guó)成為世界第二經(jīng)濟(jì)大國(guó)。其中，在日本經(jīng)濟(jì)從統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速崛起的過(guò)程中，財(cái)政投融資發(fā)揮了極其重要的作用。

　　第二，財(cái)政投融資運(yùn)作需要健全的法制環(huán)境。由于財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)一般具有較強(qiáng)的專業(yè)性，各運(yùn)作機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)內(nèi)容、運(yùn)作方式等方面有較大差別，所以要逐步建立和健全對(duì)財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的管理法規(guī)體系，實(shí)行一種機(jī)構(gòu)有一種具體法規(guī)制度的方式。日本財(cái)政投融資之所以能發(fā)揮巨大的作用，與有一整套系統(tǒng)化、法制化的運(yùn)作制度是分不開(kāi)的。對(duì)于實(shí)施和執(zhí)行財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)，日本都制定了相應(yīng)的法律和法規(guī)，以確保財(cái)政投融資的投向、貸款利率、操作方式等符合政府的政策意圖。

　　第三，財(cái)政投融資要有明確的投資方向。發(fā)展中國(guó)家在自身的發(fā)展進(jìn)程中，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在要求，更加需要運(yùn)用政府投融資，韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速成長(zhǎng)便是一個(gè)成功的佐證。從韓國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛的發(fā)展歷程考察，財(cái)政投融資起著極其重要的作用。在60年代推行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)五年計(jì)劃期間，財(cái)政投資貸款資金的籌措和配置，對(duì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)設(shè)備的增加、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善、以及對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體推動(dòng)都起了良好的促進(jìn)作用；在“一五”計(jì)劃期間，財(cái)政投融資運(yùn)作中投資貸款相對(duì)集中于工礦業(yè)和社會(huì)間接資本，從財(cái)政投融資產(chǎn)業(yè)投資貸款的投向來(lái)看，農(nóng)林水利占25.8%，工礦業(yè)占21%，社會(huì)間接資本及其他服務(wù)業(yè)占53.2%.在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，韓國(guó)財(cái)政投融資的投資貸款重點(diǎn)進(jìn)一步傾向于鐵路、公路、港灣以及通訊等部門(mén)。尤其在70年代，韓國(guó)政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資資金中的約60%是投向基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。在1974年和1978年的投融資總額中，農(nóng)林水利所占比重從28.2%下降為15.2%，工礦業(yè)比重略有上升，電力、交通、通訊、保健、生活環(huán)境和住宅等方面的開(kāi)發(fā)投資，從61.8上升到74.2%.（注：孫魯軍等：《韓國(guó)——政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，武漢出版社1994年版，第68-69頁(yè)。）同時(shí)，政府還通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)貸款、設(shè)立政府投資基金、向國(guó)外借款等財(cái)政投融資的融資方式，將資金轉(zhuǎn)貸給投資規(guī)模大而收益低且民間資本不愿投資的企業(yè)；與增進(jìn)國(guó)民生活水平有關(guān)的事業(yè)；一般金融機(jī)構(gòu)增進(jìn)不愿投入的事業(yè)；出口創(chuàng)匯行業(yè)；國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；投資收益率低的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；以及衛(wèi)生、環(huán)保等部門(mén)。例如，1989年產(chǎn)業(yè)銀行所發(fā)放政策性貸款的90%以上都投向于高速公路、地鐵、電力、海運(yùn)及城市市政建設(shè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施。韓國(guó)政府通過(guò)財(cái)政投融資的運(yùn)作，使政府在基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的資金籌措中起著主導(dǎo)作用，較集中地向農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、郵電通訊業(yè)以及科技等部門(mén)進(jìn)行投資，從而為韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和騰飛創(chuàng)造了一個(gè)良好的基本環(huán)境。

　　第四，要有健全和有效的運(yùn)作機(jī)構(gòu)。健全、規(guī)范和有效的運(yùn)作機(jī)構(gòu)和組織管理體制是財(cái)政投融資運(yùn)作過(guò)程中的基本條件，直接關(guān)系到財(cái)政投融資運(yùn)作目標(biāo)能否成功實(shí)現(xiàn)。財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域在不同時(shí)期根據(jù)運(yùn)作重點(diǎn)的變化而有所側(cè)重。另外，財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)具有不同層次的設(shè)置要求。總體來(lái)說(shuō)，財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)應(yīng)由政府直接出資創(chuàng)立，這也是國(guó)際上通常采取的慣例，如日本的“兩行八庫(kù)”、美國(guó)的進(jìn)出口銀行、韓國(guó)的開(kāi)發(fā)銀行等均是政府全資創(chuàng)立。當(dāng)然，國(guó)際上也有國(guó)家是采取政府投入部分資本，與商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)共同來(lái)設(shè)立，如法國(guó)對(duì)外貿(mào)易銀行是由法蘭西銀行（法國(guó)中央銀行）以持股24.5%與其他金融機(jī)構(gòu)共同投資組成的。

　　（四）財(cái)政投融資：政府配置資源的有效實(shí)現(xiàn)途徑

　　政府在履行資源配置職能的過(guò)程中，既要承擔(dān)公共物品的提供，又要組織和資助混合物品的供給，矯正市場(chǎng)在資源配置中的“失靈”；目前由于我國(guó)市場(chǎng)體系很不健全，就更加突出了我國(guó)現(xiàn)階段市場(chǎng)機(jī)制的薄弱和缺位。為此，在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，必須借助和需要政府對(duì)資源配置的調(diào)整與補(bǔ)充。為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，需要政府采取財(cái)政政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施，將資源配置到市場(chǎng)缺位的領(lǐng)域中去。無(wú)疑，公共預(yù)算活動(dòng)是政府資源配置功能實(shí)現(xiàn)的基本途徑；但是，公共預(yù)算資金的有限性和短缺，使得公共預(yù)算無(wú)法滿足日益增大的公共需要。有必要從政府的經(jīng)濟(jì)職能出發(fā)，在重新界定公共預(yù)算投資范圍的同時(shí)，開(kāi)拓新的財(cái)源，運(yùn)用和發(fā)展財(cái)政投融資，來(lái)滿足社會(huì)混合物品的投資需要，彌補(bǔ)市場(chǎng)資源配置的不足，改善和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以充分實(shí)現(xiàn)政府資源配置的職能。

　　無(wú)論是對(duì)國(guó)外成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的必要借鑒，還是依據(jù)中國(guó)所面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，都迫切需要一個(gè)規(guī)模較大和運(yùn)作效率較高的財(cái)政投融資體系。相對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，中國(guó)的民間資本還很幼小，沒(méi)有能力承擔(dān)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)初期的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的巨額投資，即使民間資本能夠提供一部分社會(huì)混合產(chǎn)品，但數(shù)量極為有限，而且投資行為往往滯后。特別是中國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)起飛和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，都要求推進(jìn)財(cái)政投融資的發(fā)展，建立和完善財(cái)政投融資運(yùn)作制度和運(yùn)作體系；使其有效補(bǔ)充公共預(yù)算的不力和民間資本的不足；為政府實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)職能開(kāi)辟了一條重要的途徑。具體地說(shuō)，在對(duì)公共物品和混合物品的投資上，財(cái)政投融資與公共預(yù)算投資有著不同的領(lǐng)域和內(nèi)容：

　　——對(duì)滿足純公共物品需要的投資，如科教文衛(wèi)體事業(yè)、環(huán)境保護(hù)設(shè)施、廣播電視設(shè)施、公檢法司等行政設(shè)施、國(guó)防設(shè)施等公益性投資項(xiàng)目，由財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金投資解決，投資效益為社會(huì)共同享受。但可將公益性項(xiàng)目分為兩類：一是具有一定盈利性的項(xiàng)目，如影劇院、體育館等，實(shí)行項(xiàng)目法人制。二是完全不具備盈利的項(xiàng)目，基本上通過(guò)財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款來(lái)建設(shè)。

　　——對(duì)于滿足混合物品需要的投資，如水、電等公用事業(yè)、郵電通訊、交通運(yùn)輸、機(jī)場(chǎng)、港口建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括具有自然壟斷性（注：自然壟斷性是一種由于存在資源稀缺性和長(zhǎng)期規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，使該行業(yè)的企業(yè)占用的資源在生產(chǎn)過(guò)程中必須保持整體形態(tài)而不允許分割所產(chǎn)生一種自然的排他性。一般認(rèn)為鐵路、機(jī)場(chǎng)、電訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)都具有這種特性。參見(jiàn)［日］植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第8-12頁(yè)。）、或建設(shè)周期長(zhǎng)、或投資規(guī)模大而收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施，以及需要政府進(jìn)行重點(diǎn)扶植的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資，則由財(cái)政投融資來(lái)實(shí)施。財(cái)政投融資的資金運(yùn)用方向應(yīng)包括：對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資，主要是農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、郵電通訊、原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)；對(duì)兼有公共投資和民間投資雙重特性的公共設(shè)施項(xiàng)目的投資，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)需要進(jìn)行政策性鼓勵(lì)和資助的領(lǐng)域，如高新技術(shù)的開(kāi)發(fā)，一些出口創(chuàng)匯企業(yè)和需要國(guó)家政策扶植的中小企業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等。

　　二、浙江財(cái)政投融資：現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的剖析

　　改革以來(lái)，浙江經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得顯著成就，特別是步入90年代，浙江經(jīng)濟(jì)和社會(huì)有著長(zhǎng)足的發(fā)展。1997年全省GDP達(dá)到4600億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比1992年增長(zhǎng)1.1倍，平均每年增長(zhǎng)16.4%，比1979～1992年平均增長(zhǎng)率12.6%高出3.8個(gè)百分點(diǎn)；這一增長(zhǎng)速度，也比同時(shí)期全國(guó)平均增長(zhǎng)率11.0%高出5.4個(gè)百分點(diǎn)，成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的省份之一，浙江經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)的位次由1992年的第6位上升至1997年的第4位。與此同時(shí)，浙江經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到改善，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，1993～1997年，全省國(guó)有單位用于交通、通訊、電力、水利建設(shè)的投資達(dá)到880億元，是浙江省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史中投資最大、建設(shè)項(xiàng)目最多的時(shí)期。1996年，全省五大港口貨物吞吐量已達(dá)1.16億噸，其中寧波港貨物吞吐量達(dá)7639萬(wàn)噸，進(jìn)入中國(guó)大陸港口前三位；鐵路完成了金溫鐵路線和浙贛復(fù)線的建設(shè)；新增公路通車?yán)锍?102公里，杭甬高速公路建成通車，滬杭、甬臺(tái)溫高速公路正在建設(shè)中，杭金衢高速公路也將啟動(dòng)，全省公路等級(jí)得到大幅度的提高。郵電通訊和電力建設(shè)繼續(xù)發(fā)展，隨著一批大型電廠和輸變電工程相繼竣工，全省發(fā)電裝機(jī)容量已超過(guò)1100萬(wàn)千瓦。重點(diǎn)治理大江大湖、海塘和嚴(yán)重水患地區(qū)的骨干水利工程先后開(kāi)工和建成，并逐步開(kāi)始發(fā)揮作用。

　　近年來(lái)浙江改革和發(fā)展所帶來(lái)的巨大變化，為浙江跨世紀(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件和鋪墊了必要的基礎(chǔ)。然而，我們應(yīng)清醒看到，邁向21世紀(jì)的浙江經(jīng)濟(jì)和社會(huì)正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，還存在不少問(wèn)題和矛盾。特別是隨著短缺經(jīng)濟(jì)和以數(shù)量擴(kuò)張為主的發(fā)展階段的結(jié)束，浙江經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不甚合理、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)滯后尤其農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還較薄弱、經(jīng)濟(jì)素質(zhì)不高、競(jìng)爭(zhēng)能力不強(qiáng)等矛盾逐漸暴露。形成這些深層次問(wèn)題和矛盾的影響因素較多，其中與我省缺乏有效和規(guī)范的財(cái)政投融資運(yùn)作有較大的關(guān)系。從總體上來(lái)看，浙江省財(cái)政投融資主要存在以下問(wèn)題：

　　第一，缺乏必要的運(yùn)作制度。由于浙江財(cái)政投融資運(yùn)作目前還未成型，缺乏基本的運(yùn)作制度。特別是法律規(guī)范尚未完善，制定財(cái)政投融資的法規(guī)還沒(méi)有擺上議事日程，在許多方面出現(xiàn)管理上的空白，諸如投融資業(yè)務(wù)的開(kāi)展、投資方向都缺乏明確的法律規(guī)范和制度規(guī)定，運(yùn)作范圍不明確，從而導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)行為隨意性較大，財(cái)政投融資運(yùn)作非常不規(guī)范。

　　第二，運(yùn)作機(jī)構(gòu)不健全。在目前財(cái)政投融資的運(yùn)作中，不僅運(yùn)作機(jī)構(gòu)不健全，而且現(xiàn)有運(yùn)作機(jī)構(gòu)的職能也不清晰，并且缺乏總體管理的機(jī)構(gòu)，處于群龍無(wú)首的局面，至今我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)。在中央政府的管理層面上，財(cái)政部金融司主管政府債券，財(cái)政信用支出中的“撥改貸部分”由預(yù)算司撥給建設(shè)銀行，各類周轉(zhuǎn)金卻是分散在各有關(guān)司和處。在地方政府的管理層面上，“地方財(cái)政信用”的管理更是五花八門(mén)，有的由綜合計(jì)劃處（科）主管，有的設(shè)立資金管理處，有的全部或者部分歸入信托投資公司，而且這些機(jī)構(gòu)又與預(yù)算內(nèi)各職能處室之間存在交叉和摩擦，職能不清和權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象嚴(yán)重，管理體制又有嚴(yán)重漏洞，資金運(yùn)用被分割在多個(gè)部門(mén)，出現(xiàn)了多頭領(lǐng)導(dǎo)、管理分散、缺乏規(guī)范性，沒(méi)有形成必要的運(yùn)作體系。

　　第三，融資渠道的單一性。目前由財(cái)政部門(mén)管理的投融資運(yùn)作資金基本上是依靠財(cái)政預(yù)算的轉(zhuǎn)化資金，主要包括歷年積存的各項(xiàng)周轉(zhuǎn)金、預(yù)算外資金專戶儲(chǔ)存的沉淀部分�；�本財(cái)源對(duì)財(cái)政的依賴程度過(guò)重，而缺乏市場(chǎng)性融資手段。如不能適時(shí)發(fā)行地方政府建設(shè)債券（國(guó)庫(kù)券主要是中央政府用來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算收支缺口或用于預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目），對(duì)郵政儲(chǔ)蓄、社會(huì)保險(xiǎn)基金等應(yīng)納入財(cái)政投融資范圍的資金部分也沒(méi)有到位。融資渠道的單一和狹窄，也造成某些部門(mén)的行為嚴(yán)重地扭曲了財(cái)政投融資運(yùn)作。例如，有些地方出現(xiàn)將預(yù)算結(jié)余虛列支出轉(zhuǎn)為周轉(zhuǎn)金，更有甚者以其他名義退庫(kù)轉(zhuǎn)為周轉(zhuǎn)金，或把應(yīng)上交的財(cái)政收入不納入預(yù)算而直接轉(zhuǎn)為周轉(zhuǎn)金，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算資金發(fā)生非規(guī)范的轉(zhuǎn)移。

　　第四，資金使用上的低效率和軟約束。目前財(cái)政周轉(zhuǎn)金的使用狀況比較典型，從中可對(duì)現(xiàn)行地方財(cái)政信用的資金運(yùn)用略見(jiàn)一斑。財(cái)政周轉(zhuǎn)金使用的低效率表現(xiàn)方面為：一是周轉(zhuǎn)速度緩慢，甚至“周而不轉(zhuǎn)”，各地都不同程度地存在這種現(xiàn)象；真正周轉(zhuǎn)的資金非常有限，到期回收率低，資金沉淀和呆滯現(xiàn)象嚴(yán)重。二是投放面廣而規(guī)模效益差，在支農(nóng)周轉(zhuǎn)金的運(yùn)用上根本沒(méi)有將資金投放與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃聯(lián)系起來(lái)，而是搞“人情貸款”、或“蜻蜒點(diǎn)水”式的投放，使周轉(zhuǎn)金的作用難以發(fā)揮，造成既無(wú)經(jīng)濟(jì)效益，又無(wú)社會(huì)效益。三是投放決策失誤，對(duì)財(cái)政周轉(zhuǎn)金雖有投放審批程序和制度，但在具體操作中往往蕩然無(wú)存，一些投資項(xiàng)目缺乏可行性研究就盲目上馬，或“可行性研究”不科學(xué)、不真實(shí)，或者有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)輕易許諾，結(jié)果造成大量周轉(zhuǎn)金有去無(wú)回。財(cái)政周轉(zhuǎn)金使用“軟約束”突出反映在：資金使用單位的信用意識(shí)淡薄，認(rèn)為財(cái)政的資金，國(guó)有單位使用無(wú)所謂歸還，周轉(zhuǎn)金到期不歸還的問(wèn)題較為突出；資金管理部門(mén)的行為也缺乏規(guī)范性，不少地方財(cái)政周轉(zhuǎn)金亂投放、被挪用和肢解，因而周轉(zhuǎn)金難以運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

　　第五，資金投向的非規(guī)范性。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)地方財(cái)政信用資金投放余額與其財(cái)政收入之比為1：1.05，依此估計(jì)，全國(guó)財(cái)政信用規(guī)模約有幾千億元以上，有不少地方財(cái)政信用的總規(guī)模已在當(dāng)?shù)馗骷倚庞脝挝痪邮孜�。在�?guó)家政策性銀行資金匱乏，政策性目標(biāo)難以到位的情況下，地方財(cái)政信用掌握巨額資金。同時(shí)，地方財(cái)政信用機(jī)構(gòu)從建立到運(yùn)作都是地方政府的自主行為，盡管地方基礎(chǔ)設(shè)施和瓶頸產(chǎn)業(yè)作為其投資目標(biāo)，但實(shí)際運(yùn)作中，還是有不少地方將財(cái)政投融資作為生財(cái)之道，投資方向選擇那些短平快、收益高的項(xiàng)目，甚至挪作他用，完全背離財(cái)政投融資運(yùn)作的根本目的。

　　第六，觀念和體制上的障礙。對(duì)財(cái)政投融資運(yùn)作現(xiàn)狀的分析表明，目前其運(yùn)作的內(nèi)部機(jī)制和外部環(huán)境都存在著各種不確定或非規(guī)范的因素，大致可歸結(jié)為以下兩類：（1）觀念上的因素，受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的觀念束縛，對(duì)發(fā)展財(cái)政投融資的基本觀念比較模糊、或帶有某種片面性，認(rèn)為財(cái)政不能與銀行爭(zhēng)資金，信用是銀行的活動(dòng)范疇。在目前出現(xiàn)一些非規(guī)范“財(cái)政投融資運(yùn)作”狀況，對(duì)要否發(fā)展財(cái)政投融資的爭(zhēng)議就更為強(qiáng)烈。（2）體制因素。體制上的矛盾和焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在：一是財(cái)政投融資至今還沒(méi)有從財(cái)政預(yù)算內(nèi)活動(dòng)脫離出來(lái)，還不能按照其自身業(yè)務(wù)要求獨(dú)立進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，而只是僅僅依附于財(cái)政預(yù)算的一塊“有償性財(cái)政”活動(dòng)。二是由于財(cái)政投融資沒(méi)有形成自身的體系，因而各層面的財(cái)政投融資運(yùn)作被人為地分割開(kāi)來(lái)，這也是導(dǎo)致地方財(cái)政投融資行為非規(guī)范性和整體功能無(wú)法發(fā)揮的根本原因。

　　總之，現(xiàn)實(shí)中的財(cái)政投融資，根本無(wú)法適應(yīng)我省社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且，種種非規(guī)范行為，導(dǎo)致了財(cái)政投融資處于極度萎縮和基本停滯不前的狀態(tài)。

　　三、重塑浙江財(cái)政投融資的發(fā)展新格局

　　浙江經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行迫切要求我們從重塑財(cái)政投融資的發(fā)展新格局出發(fā)，構(gòu)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行條件下符合中國(guó)國(guó)情及我省實(shí)際狀況的財(cái)政投融資運(yùn)作體系，進(jìn)一步改善財(cái)政投融資運(yùn)作功能，提高政府宏觀調(diào)控能力；而要有效地運(yùn)作財(cái)政投融資，把政府的政策目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)結(jié)果，在很大程度上取決于對(duì)財(cái)政投融資運(yùn)作制度的精心設(shè)計(jì)和管理機(jī)制的不斷完善。

　�。ㄒ唬┌l(fā)展財(cái)政投融資，推進(jìn)投融資體制的深化改革

　　為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，特別是政府重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目的建設(shè)力度，是當(dāng)前我省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要啟動(dòng)點(diǎn)�！熬盼濉逼陂g，我省將建設(shè)“五個(gè)一千”工程，即完成1000公里沿海標(biāo)準(zhǔn)海塘、1000公里錢(qián)塘江流域標(biāo)準(zhǔn)江堤建設(shè)，新增近1000公里的高等級(jí)公路，建設(shè)1000萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組，空港年吞吐量客流量達(dá)到1000萬(wàn)人次。這些重點(diǎn)工程作為龍頭，不僅加快我省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，而且將成為我省新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的啟動(dòng)點(diǎn)，促進(jìn)浙江經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)。

　　盡管投資體制進(jìn)行了較大的改革，然而現(xiàn)行的投資體制還缺乏投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，企業(yè)還沒(méi)有完全脫離政府部門(mén)的依附，難以真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我改造、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)體；投資多頭管理，尚未形成有效的宏觀調(diào)控體系；在投資運(yùn)行上條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，資本流動(dòng)性較差；投資主體利益導(dǎo)向等深層次的矛盾遠(yuǎn)沒(méi)有得到解決，使得長(zhǎng)期困擾宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的投資結(jié)構(gòu)扭曲之現(xiàn)象還一時(shí)難以好轉(zhuǎn)。特別是有些投資主體的投資行為錯(cuò)位，受利益驅(qū)動(dòng)，熱衷于一般產(chǎn)業(yè)的投資，忽視基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)部門(mén)的發(fā)展，大量資金流入低水平、低效益的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，或盲目搞房地產(chǎn)和開(kāi)發(fā)區(qū)，造成瓶頸部門(mén)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)重不足，投資區(qū)域布局失調(diào)；成為制約著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性障礙。

　　發(fā)展財(cái)政投融資不僅是當(dāng)前有效補(bǔ)充財(cái)政預(yù)算的不足、推行積極的財(cái)政政策、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，而且是推進(jìn)和深化投資體制改革必不可少的重要環(huán)節(jié)。通過(guò)財(cái)政投融資的運(yùn)作，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控力度，擴(kuò)大當(dāng)前社會(huì)投資總量，緩解投資結(jié)構(gòu)矛盾，逐步解決投資體制根本性的弊端，明確界定和規(guī)范投資主體，推行資本金制度，建立微觀投資主體的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，完善具有內(nèi)在約束力的投資機(jī)制，以使我省在新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中取得投資體制突破性的改革進(jìn)展。

　�。ǘ�）構(gòu)造財(cái)政投融資微觀基礎(chǔ)，化解運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

　　政府是財(cái)政投融資運(yùn)行的主體。然而，財(cái)政投融資所傾斜和扶持領(lǐng)域的最終載體和具體對(duì)象是微觀經(jīng)濟(jì)單位，也就是說(shuō)，財(cái)政投融資運(yùn)作的微觀基礎(chǔ)，由符合財(cái)政投融資運(yùn)作對(duì)象條件的企業(yè)或事業(yè)單位所組成。增強(qiáng)微觀主體的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，是促進(jìn)財(cái)政投融資良好運(yùn)作的基本條件。在財(cái)政投融資運(yùn)作過(guò)程中，政府與微觀經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系如何確定和聯(lián)接呢？從對(duì)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒和財(cái)政投融資運(yùn)作的內(nèi)在要求來(lái)說(shuō)，只能在轉(zhuǎn)變政府職能和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的進(jìn)程中，逐步磨合和調(diào)整，來(lái)理順政府和微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體的關(guān)系。

　　實(shí)行投資項(xiàng)目法人責(zé)任制，是強(qiáng)化財(cái)政投融資投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的重要措施，投資項(xiàng)目要明確投資責(zé)任主體，由企業(yè)法人對(duì)投資項(xiàng)目的籌劃、融資、建設(shè)實(shí)施直到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、歸還貸款、債券本息以及資產(chǎn)的保值增值，實(shí)行全過(guò)程的負(fù)責(zé)，承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。

　　對(duì)政府與國(guó)有企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系，應(yīng)在穩(wěn)步改革的推進(jìn)中作一些積極的嘗試。如建立國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，具體形式可選擇國(guó)有控股公司、國(guó)家投資公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等。設(shè)立“國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)”作為經(jīng)濟(jì)體制深化改革的重大措施，若推進(jìn)得當(dāng)，將改善我國(guó)乃至我省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體制環(huán)境；同時(shí)，由于國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)在政府和企業(yè)之間位居承上啟下的關(guān)鍵地位，其設(shè)置得當(dāng)與否、定位是否準(zhǔn)確、運(yùn)作能否規(guī)范和有效，對(duì)理順政府與企業(yè)關(guān)系至關(guān)重要。

　　產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制作為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)功能以及內(nèi)在運(yùn)行方式不過(guò)是一定產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系本質(zhì)規(guī)定的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行條件下，財(cái)政投融資的運(yùn)作，也不能不涉及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度及其結(jié)構(gòu)的重大變化。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府投資所形成的資產(chǎn)存量是純而又純的國(guó)家所有制，雖然政府便于控制，但由于產(chǎn)權(quán)不清晰，也是導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)和服務(wù)質(zhì)量差。因此，國(guó)有微觀經(jīng)濟(jì)主體成為真正獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，營(yíng)造企業(yè)新的內(nèi)部治理機(jī)制，提高其運(yùn)營(yíng)效率，這是構(gòu)筑財(cái)政投融資堅(jiān)實(shí)微觀基礎(chǔ)的前提條件。

　�。ㄈ�）強(qiáng)化財(cái)政投融資的運(yùn)行機(jī)制

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行條件下，急需按財(cái)政投融資的全新理論和基本定位，來(lái)重塑財(cái)政投融資發(fā)展新格局，其進(jìn)程是一個(gè)漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)演變。為了促使財(cái)政投融資運(yùn)作功能的最終實(shí)現(xiàn)，就要強(qiáng)化其運(yùn)行機(jī)制。

　　1.振興財(cái)政背景下的財(cái)政投融資創(chuàng)新

　　在推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府職能轉(zhuǎn)換和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的基本格局下，振興財(cái)政，不僅在于財(cái)政體制和財(cái)政預(yù)算的一系列深化改革，而且需要盡快塑造財(cái)政投融資的新體系，改善財(cái)政投融資的現(xiàn)實(shí)功能，增加政府的財(cái)力資源，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。

　　首先，在財(cái)政體制和財(cái)政預(yù)算深化改革的進(jìn)程中，確立財(cái)政預(yù)算和財(cái)政投融資并列的雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政和雙元預(yù)算，財(cái)政預(yù)算要改進(jìn)目前經(jīng)常性和資本性預(yù)算的編制方法，改為編制政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)保障預(yù)算；并且理清公共預(yù)算投資和財(cái)政投融資的范圍和界限，將那些屬于財(cái)政投融資的業(yè)務(wù)劃分出來(lái)；政府公共預(yù)算的資本性部分主要用于純公共產(chǎn)品的投資。對(duì)財(cái)政投融資的運(yùn)作單獨(dú)編制預(yù)算，即財(cái)政投融資計(jì)劃。

　　其次，通過(guò)財(cái)政投融資的發(fā)展和實(shí)施，對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行管理和監(jiān)控。對(duì)那些應(yīng)納入財(cái)政投融資渠道的事業(yè)單位收費(fèi)和基金收入等，應(yīng)由財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)行管理。在規(guī)范收支、強(qiáng)化管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)各項(xiàng)預(yù)算外資金的來(lái)源和性質(zhì)，對(duì)部分預(yù)算外資金納入財(cái)政投融資范圍，對(duì)應(yīng)納入統(tǒng)一管理的各類基金和專項(xiàng)資金，對(duì)以政府行為征收的行政性收費(fèi)和有特定用途的預(yù)算外資金列收列支，對(duì)事業(yè)性收費(fèi)和事業(yè)收入規(guī)定納入預(yù)算管理的比例。對(duì)財(cái)政專戶儲(chǔ)存的預(yù)算外資金，可以利用不同部門(mén)在資金使用上的時(shí)間差，通過(guò)財(cái)政投融資方式，進(jìn)行短期資金融通，提高資金的使用效益。同時(shí)，應(yīng)積極研究制定具體的操作方法，分類確定各類預(yù)算外資金納入統(tǒng)一管理的比例，切實(shí)建立地方政府的調(diào)控基金，逐步形成地方各級(jí)政府的投融資體系，完善政府的轉(zhuǎn)移支付制度和實(shí)施能力，向改善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)能力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的均衡發(fā)展。

　　再次，拓展財(cái)政投融資的運(yùn)作規(guī)模，按照財(cái)政投融資在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的定位和要求，確定其合理規(guī)模，拓寬其融資渠道，逐步通過(guò)資本市場(chǎng)融資，在既定的運(yùn)作方向和范圍內(nèi)，采用股權(quán)投資和證券投資、貸款、擔(dān)保等方式，運(yùn)用財(cái)政投融資資金，實(shí)行投融資方式的多樣化，確保財(cái)政投融資運(yùn)作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　另外，理順財(cái)政投融資與銀行的關(guān)系。財(cái)政投融資的有效運(yùn)作需要一個(gè)與銀行密切配合和協(xié)調(diào)的宏觀金融環(huán)境。在合理劃分公共預(yù)算投資和財(cái)政投融資投資范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)而理順財(cái)政投融資與國(guó)有商業(yè)銀行投融資的關(guān)系，科學(xué)界定政策性投融資和商業(yè)性投融資的范圍、投資區(qū)間和投資重點(diǎn)。

　　最后，科學(xué)地確立財(cái)政投融資的管理體制，一是應(yīng)設(shè)置專門(mén)管理財(cái)政投融資的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制財(cái)政投融資的計(jì)劃、以及對(duì)財(cái)政投融資運(yùn)作的日常管理與協(xié)調(diào)。對(duì)在實(shí)施財(cái)政投融資過(guò)程中的有關(guān)政策性金融機(jī)構(gòu)也要逐步納入財(cái)政投融資的管理體系，以提高財(cái)政投融資的運(yùn)作效率。二是要建立中央和地方兩級(jí)財(cái)政投融資的管理體制。地方財(cái)政投融資部門(mén)融資和投資的規(guī)模，貸款形式、利率、期限等要受中央財(cái)政投融資管理部門(mén)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督；同時(shí)向地方權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，中央財(cái)政投融資主要承擔(dān)關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局的、跨地區(qū)的、全國(guó)性的重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目；重大和關(guān)鍵的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目；涉及生產(chǎn)力布局和區(qū)域開(kāi)發(fā)的重大投資項(xiàng)目以及少數(shù)需要巨額投資、或具有一定風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資。地方財(cái)政投融資則負(fù)責(zé)本區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資；促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資；需要政策傾斜的企業(yè)等。

　　2.財(cái)政投融資制度建設(shè)

　　從現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求來(lái)塑造財(cái)政投融資，最為關(guān)鍵的是要通過(guò)立法來(lái)確立財(cái)政投融資的地位，需要盡快制定財(cái)政投融資法規(guī)及相應(yīng)配套措施，對(duì)財(cái)政投融資的主體、運(yùn)作機(jī)構(gòu)、性質(zhì)和運(yùn)作范圍、運(yùn)作方式、財(cái)務(wù)管理、監(jiān)管等方面作出嚴(yán)格的規(guī)范和具體的規(guī)定；并在此基礎(chǔ)上來(lái)構(gòu)造財(cái)政投融資的運(yùn)作制度。

　　首先，應(yīng)明確財(cái)政投融資與公共預(yù)算的各自運(yùn)作范圍和對(duì)象。財(cái)政投融資作為政府投資和融資的活動(dòng)，財(cái)政投融資資金運(yùn)用方向應(yīng)包括：對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資，主要是農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸、郵電通訊、原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)；對(duì)兼有公共投資和民間投資雙重特性的公共設(shè)施項(xiàng)目的投資，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)需要進(jìn)行政策性鼓勵(lì)和資助的領(lǐng)域，如高新技術(shù)的開(kāi)發(fā)，一些出口創(chuàng)匯企業(yè)；一些需要國(guó)家政策扶植的中小企業(yè)；對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等。其中對(duì)于在一定時(shí)期具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件的項(xiàng)目，在政府產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下，有的項(xiàng)目完全放給市場(chǎng)，有的項(xiàng)目政府給予投融資的支持；對(duì)于不具備市場(chǎng)條件的項(xiàng)目，則主要由財(cái)政投融資采取多種形式的投資。因此，財(cái)政投融資運(yùn)作對(duì)象和范圍與公共預(yù)算以滿足純公共物品需要為對(duì)象的運(yùn)作是有明顯區(qū)別的，在實(shí)際運(yùn)作中以分別管理為宜。

　　其次，財(cái)政投融資作為公共預(yù)算的有效補(bǔ)充，財(cái)政投融資的運(yùn)作規(guī)模要與同級(jí)預(yù)算規(guī)模協(xié)調(diào)；每年應(yīng)編制《財(cái)政投融資計(jì)劃》，全面反映財(cái)政投融資的融資規(guī)模、資金來(lái)源、資金運(yùn)用、投資收益等。并以“第二預(yù)算”在公共預(yù)算每年向權(quán)力機(jī)構(gòu)報(bào)告的同時(shí)，按照法律程序進(jìn)行報(bào)告和審查。實(shí)施過(guò)程中，要嚴(yán)格按照所規(guī)定的投融資規(guī)模和范圍進(jìn)行運(yùn)作。

　　再次，要有嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理和科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)控制制度。對(duì)財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)要采取類似公共預(yù)算的管理方法，接受審計(jì)部門(mén)的審查，財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)匯總后報(bào)告地方權(quán)力機(jī)構(gòu)審議。另外，應(yīng)建立投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，對(duì)那些風(fēng)險(xiǎn)大的重要項(xiàng)目更要慎重。在投資項(xiàng)目確定時(shí)，要通過(guò)專家咨詢、相關(guān)部門(mén)會(huì)審等多種方式來(lái)論證和決定；在項(xiàng)目建造過(guò)程中，要有經(jīng)常性的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和信息反饋系統(tǒng)，便于投資管理部門(mén)隨時(shí)掌握項(xiàng)目的進(jìn)展情況；在投資項(xiàng)目完成時(shí)，要組織項(xiàng)目鑒定和審查。

　　3.健全和規(guī)范運(yùn)作組織機(jī)構(gòu)

　　在確定財(cái)政投融資基本定位的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)造運(yùn)作機(jī)構(gòu)的組織體系，按照財(cái)政投融資運(yùn)作宗旨和要求，對(duì)現(xiàn)分散于財(cái)政部門(mén)相關(guān)處室、政策性銀行、經(jīng)濟(jì)建設(shè)及信托投資公司等部門(mén)和機(jī)構(gòu)加以改造整合成為全省統(tǒng)一協(xié)調(diào)的財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)，建立層次分明、功能健全、運(yùn)作有效的組織體系；并在確立組織管理方式的基礎(chǔ)上，明確組織機(jī)構(gòu)的任務(wù)、層次等；以實(shí)現(xiàn)財(cái)政投融資的運(yùn)作目標(biāo)和不斷提高整個(gè)運(yùn)行組織體系的效率。

　　財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)在運(yùn)作中不以盈利為目的，專門(mén)為實(shí)施和配合政府的經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，直接或間接地從事政策性投融資活動(dòng)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，并增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)相比較，在運(yùn)行機(jī)制、運(yùn)作業(yè)務(wù)和社會(huì)功能等，財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)有著不同的特色。由于政策性金融業(yè)務(wù)與經(jīng)營(yíng)性金融業(yè)務(wù)在利益追求上具有較大差異性，政策性金融業(yè)務(wù)是非盈利或低盈利的。例如對(duì)落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性、社會(huì)的安定和進(jìn)步具有積極意義。財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)從其運(yùn)作目標(biāo)出發(fā)，不追求盈利的大小，在政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的指導(dǎo)下，向落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)投入資金，對(duì)此產(chǎn)生的虧損，政府給予補(bǔ)貼，或擔(dān)保其債務(wù)，但這并不是說(shuō)，財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)可以忽視業(yè)務(wù)活動(dòng)的收益和不考慮虧損。

　　應(yīng)制定明確的法律規(guī)范條例，對(duì)財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)的地位和基本運(yùn)作內(nèi)容等作出清淅的規(guī)定，以營(yíng)造財(cái)政投融資運(yùn)作規(guī)范和有序的法制環(huán)境。財(cái)政投融資運(yùn)作機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域在不同時(shí)期根據(jù)運(yùn)作重點(diǎn)的變化而有所側(cè)重。從目前浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本狀況來(lái)看，其業(yè)務(wù)范圍主要集中于農(nóng)業(yè)發(fā)展（包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)等部門(mén)或領(lǐng)域。

　　政策性銀行是財(cái)政投融資運(yùn)作的重要組織形式，它彌補(bǔ)了公共財(cái)政預(yù)算與商業(yè)銀行兩者的局限性。政策性銀行應(yīng)基于有關(guān)法律規(guī)范，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策等政府意圖，開(kāi)展政策性貸款業(yè)務(wù)。政策性貸款的基本原則為：（1）貸款投放對(duì)象必須是從其他金融機(jī)構(gòu)不易得到所需融通資金的企業(yè)或事業(yè)單位；（2）所提供貸款的期限主要或全部是中長(zhǎng)期資金，而且貸款利率明顯低于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的同期同類貸款的利率，有時(shí)為達(dá)到特殊的政策目的，貸款利率甚至低于籌資成本，出現(xiàn)的虧損由政府給予補(bǔ)貼；（3）對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)所從事的符合政策目標(biāo)的資金貸放活動(dòng)給予償付保證、利息補(bǔ)貼或再融資。政策性銀行在從事資金投放業(yè)務(wù)的過(guò)程中，不僅要體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，而且應(yīng)兼顧資金的安全性原則。

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