新中國財(cái)政從建國以來已有五十多年的歷史。財(cái)政改革從1980年實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”算起已有二十三年。縱觀財(cái)政的歷次改革，特別是1994年實(shí)行分稅制改革，還有預(yù)算管理、農(nóng)村稅費(fèi)制度以及最近的企業(yè)所得稅分享改革，都是對(duì)國家、企業(yè)、個(gè)人之間分配關(guān)系的規(guī)范，總的來說是朝著與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的方向發(fā)展，成績顯著。認(rèn)真總結(jié)中國財(cái)政改革的實(shí)質(zhì)性經(jīng)驗(yàn)，深入探討財(cái)政改革和發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)于今后全面貫徹落實(shí)黨的十六大精神、更充分有效地發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用是十分必要的。

　　財(cái)政改革的立足點(diǎn)：公共財(cái)政與民主財(cái)政

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的政府收支活動(dòng)就是公共財(cái)政。國家以社會(huì)管理者的身份從市場(chǎng)取得稅費(fèi)收入，并將其用于政府的各項(xiàng)公共活動(dòng)支出，以充分保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護(hù)社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政是全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想的具體體現(xiàn)，是全面建設(shè)小康社會(huì)的基本保障，是構(gòu)筑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的緊要環(huán)節(jié)，是合理轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要。建立和完善社會(huì)主義公共財(cái)政事關(guān)治國安邦、強(qiáng)國富民大計(jì)。黨的十五屆五中全會(huì)、六中全會(huì)以及《國家“十五”計(jì)劃綱要》中都對(duì)建立公共財(cái)政體制提出了明確要求。年前的全國財(cái)政工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)“建立比較完善的公共財(cái)政體系”是我國財(cái)政改革與發(fā)展的目標(biāo)。因此，把建立科學(xué)、規(guī)范、完善的“公共財(cái)政”總體框架作為中國財(cái)政改革的立足點(diǎn)和歸宿，應(yīng)該是沒有疑義的。

　　一、財(cái)政改革的立足點(diǎn)之一——公共財(cái)政

　　公共財(cái)政的核心是滿足社會(huì)公共需要。公共財(cái)政的基本功能主要是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，體現(xiàn)公眾整體的利益；同時(shí)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定增長；優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整；調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配，保持社會(huì)的公平與和諧。在公共財(cái)政與公共經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，“由分門別類的眾多部門生產(chǎn)各種公共物品的活動(dòng)”是“公共經(jīng)濟(jì)”，而“為這種生產(chǎn)公共物品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)籌集、分配、核算、管理、監(jiān)督經(jīng)濟(jì)資源的活動(dòng)”就是“公共財(cái)政”。（齊守印，2002年）公共財(cái)政也是一種財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。我國經(jīng)濟(jì)模式從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變是一場(chǎng)“革命”；相應(yīng)地，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“公共財(cái)政”機(jī)制，也是對(duì)傳統(tǒng)“國家分配”模式的脫胎換骨的改革。

　　自我國確定建立公共財(cái)政五年來，大家對(duì)于公共財(cái)政雖然都有了一定的認(rèn)識(shí)，但由于實(shí)踐的時(shí)間還比較短，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)還不夠豐富，有些人理解得還比較膚淺，仍然沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路，認(rèn)為財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是把財(cái)政資金大量地投向生產(chǎn)性、經(jīng)營性領(lǐng)域，堅(jiān)持大辦“官營”工商企業(yè)，在資金不足時(shí)甚至不惜背上沉重的債務(wù)包袱；有的或許是受地方利益、個(gè)人利益的驅(qū)使，大搞脫離實(shí)際的所謂“形象工程”、“政績工程”，而對(duì)教師干部工資、社會(huì)保障、支農(nóng)資金等社會(huì)公共需要的支出該保的不保，違背了公共財(cái)政的原則。發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為黨和國家政策的基本點(diǎn)，財(cái)政自然應(yīng)該給予支持和配合。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其自身客觀的規(guī)律。只要是生產(chǎn)資源豐富、產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)暢銷、經(jīng)濟(jì)環(huán)境優(yōu)良、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕、企業(yè)利潤豐厚，企業(yè)自然會(huì)有迅速的發(fā)展，并且會(huì)吸引社會(huì)的大量投資：“經(jīng)濟(jì)”有工業(yè)經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，在三業(yè)中應(yīng)該支持哪個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展？經(jīng)濟(jì)建設(shè)又分加工企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)這二者應(yīng)該如何分別支持？“經(jīng)濟(jì)”還有國有經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)、合資經(jīng)濟(jì)之分，應(yīng)該支持哪種類型發(fā)展？這在財(cái)政給予支持之前都是需要討論弄清的。再者，財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先就要多支出，多支出的前提是多收入、多收稅，這又與“支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展”相矛盾。這里存在一個(gè)合適的“度”，而這個(gè)“度”正是要靠建立在公共財(cái)政基礎(chǔ)上的稅收法規(guī)和政策來確定的。

　　再比如，當(dāng)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)又常提到“要集中財(cái)力辦大事”。這里也有必要先搞清什么是“大事”，搞清“大事”和“小事”的辯證關(guān)系；現(xiàn)有的財(cái)力是如何分散的，哪些財(cái)力可以集中，哪些財(cái)力不能集中：“大事”如何辦，由誰來辦，等等�！敖�(jīng)濟(jì)發(fā)展”是客觀運(yùn)動(dòng)，“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”是人的主觀愿望。當(dāng)人們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主觀愿望與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律相符合時(shí)，經(jīng)濟(jì)就能得到健康、持續(xù)的發(fā)展；當(dāng)二者不相符合甚至違背時(shí)，經(jīng)濟(jì)就可能畸形“發(fā)展”，走上彎路，甚至出現(xiàn)倒退。因此，還需要從更高層次上加深對(duì)公共財(cái)政的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制。這里的關(guān)鍵便是要用公共財(cái)政的理論、觀點(diǎn)分清哪些產(chǎn)品是非公共物品，是可以和應(yīng)該由市場(chǎng)提供的；哪些是公共物品，是應(yīng)該由財(cái)政提供支持的。這些公共物品中哪個(gè)又是最短缺的，是財(cái)政必須首先支持的，從而把“好鋼”真正用在“刀刃”上，使財(cái)政資金產(chǎn)生良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

　　二、財(cái)政改革的立足點(diǎn)之二——民主財(cái)政

　　黨的十六大把“建設(shè)社會(huì)主義政治文明”作為建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，而政治文明的主要內(nèi)容就是民主政治建設(shè)。如果說“公共財(cái)政”與“代表最廣大人民的根本利益”在本質(zhì)上是一致的，那么，“民主財(cái)政”也正是民主政治在財(cái)政上的具體體現(xiàn)。

　　財(cái)政的民主化建設(shè)在我國歷來是個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，平時(shí)強(qiáng)調(diào)不多，重視不夠，因此關(guān)鍵時(shí)刻往往出問題。目前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)中存在的諸如國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、社會(huì)保障體系不健全、社會(huì)貧富差距偏大、農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然過重等問題，除了社會(huì)生產(chǎn)力較低、經(jīng)濟(jì)管理能力較差等原因外，政治管理、財(cái)政管理缺乏民主化也是重要因素。某些地方大搞脫離實(shí)際的“形象工程”、“政績工程”，同時(shí)卻拖欠干部、教師的工資，對(duì)許多該辦的社會(huì)公共事務(wù)也不辦，這必然不符合以至違背廣大人民群眾的利益，也必然得不到大多數(shù)人的贊同。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從根本上說是由獨(dú)立的生產(chǎn)者組成的經(jīng)濟(jì)，私營經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)應(yīng)該是生產(chǎn)經(jīng)營型領(lǐng)域的主要成份。財(cái)政資金過多地投向生產(chǎn)性、經(jīng)營性領(lǐng)域，大辦“官商”企業(yè)，必然與該領(lǐng)域的民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不公平競(jìng)爭(zhēng)，形成對(duì)民營經(jīng)濟(jì)的排擠，必然違背民營經(jīng)濟(jì)業(yè)主的意愿。而這樣的決策之所以能夠貫徹執(zhí)行，大多是個(gè)人主觀獨(dú)斷的結(jié)果，是因?yàn)槿狈σ惶仔兄�有效的民主決策、民主財(cái)政機(jī)制。一般干部教師、民營企業(yè)家的民主權(quán)利尚且如此，更不用說被沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)壓彎了腰的農(nóng)民們了！

　　政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，財(cái)政是經(jīng)濟(jì)與政治的結(jié)合部。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相應(yīng)要求政治的民主化和財(cái)政的公共化。公共財(cái)政是一種體制，也是一個(gè)結(jié)果。財(cái)政要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共財(cái)政要合理有效地提供公共物品，其保障措施和切實(shí)手段就是民主財(cái)政。民主決策、民主財(cái)政一旦實(shí)行，違背公共財(cái)政原則的事便一般不會(huì)發(fā)生，即使發(fā)生也會(huì)減少到最低限度。英國思想家、哲學(xué)家羅素明確指出：“民主政治雖然不是一個(gè)完全的解決辦法，但它是一個(gè)主要的解決辦法�！薄皩⑺�有大規(guī)模的工業(yè)企業(yè)和財(cái)政收歸國有并由政府管理”，還不能保證對(duì)普通老百姓有多少益處，“它還需要有一種比以往任何純粹政治的民主更徹底、更能防止官僚專制、對(duì)宣傳自由更周密規(guī)定的民主來補(bǔ)充�！保ㄒ娏_素：《權(quán)力論》）或者說，“只有公共活動(dòng)的民主性才能確保公共資源的最優(yōu)配置”：“從根本上講，公共財(cái)政一定是民主財(cái)政、民主活動(dòng)”。（劉云龍，2001）大多數(shù)經(jīng)濟(jì)人的偏好的集合是相對(duì)穩(wěn)定的，其走勢(shì)是比較一致的；而單個(gè)人的偏好則具有個(gè)性和特點(diǎn)，可能出現(xiàn)搖擺性和不確定性。因此，當(dāng)我們看到一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、財(cái)政收支決策出現(xiàn)重大失誤和劇烈變動(dòng)時(shí)，我們就有理由質(zhì)疑：這個(gè)地方的財(cái)政是不是公共財(cái)政？是不是民主財(cái)政？

　　有無經(jīng)常的的批評(píng)和評(píng)論，是民主政治、民主財(cái)政的試金石。開展認(rèn)真的而不是敷衍的、及時(shí)的而不是過時(shí)的、公開的而不是“私下”的批評(píng)和自我批評(píng)，是毛澤東倡導(dǎo)的三大優(yōu)良作風(fēng)之一。在黨的七屆二中全會(huì)上，毛澤東主席講了“兩個(gè)務(wù)必”之后，緊接著強(qiáng)調(diào)：“我們有批評(píng)和自我批評(píng)這個(gè)馬克思列寧主義的武器，我們能夠去掉不良作風(fēng)，保持優(yōu)良作風(fēng)�！边@種優(yōu)良作風(fēng)有些久違了，現(xiàn)在應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大。還是羅素認(rèn)為，在同一張報(bào)紙上用相當(dāng)篇幅發(fā)表不同觀點(diǎn)，是民主政治的良好體現(xiàn)，這能使讀者通過比較，自己判斷是非，從而減少許多偏見，因而他不贊成宣傳的一致性。如果報(bào)紙總是一種觀點(diǎn)，一種論調(diào)，只是“表揚(yáng)和自我表揚(yáng)”，那就與批評(píng)和自我批評(píng)背道而馳，從而離民主政治相去甚遠(yuǎn)。那些脫離實(shí)際的所謂“形象工程”、“政績工程”之所以不能及時(shí)制止，就是因?yàn)槿鄙倜裰鞅O(jiān)督，缺少批評(píng)，缺少社會(huì)正氣。在現(xiàn)實(shí)條件下，接受人大的監(jiān)督和審議是最有直接意義的；同時(shí)更要發(fā)展充分廣泛的民眾批評(píng)。

　　財(cái)政改革的著眼點(diǎn)：政府職能轉(zhuǎn)變與依法理財(cái)

　　財(cái)政，從字面看，是“財(cái)”與“政”的結(jié)合：“以政斂財(cái)”時(shí)，“政”是“財(cái)”的靠山：“以財(cái)行政”時(shí)，“財(cái)”是“政”的依托。這里的“財(cái)”是與“政”即公共管理、國家政治相聯(lián)系的“財(cái)”，“政”是與管理公共“錢財(cái)”相聯(lián)系的政府事務(wù)。財(cái)政的職能是以分配為主線，并再派生出資源配置、調(diào)節(jié)、監(jiān)督三大方面。各級(jí)政府是財(cái)政分配的主體，它們以國家權(quán)力為依托，并藉靠財(cái)政分配來履行政府的各種職能。（賈康，1998）政府作為公共錢財(cái)?shù)墓芾碚�，其政治�?jīng)濟(jì)職能決定了它對(duì)公共錢財(cái)?shù)姆峙浜褪褂玫奶匦浴?/p>

　　一、財(cái)政改革的著眼點(diǎn)之一——政府職能轉(zhuǎn)變

　　中華人民共和國成立五十多年來，國家財(cái)政職能隨著政府職能的變化而變動(dòng)調(diào)整。開國之初，中央政府領(lǐng)導(dǎo)全國人民大力恢復(fù)被戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的國民經(jīng)濟(jì)，國家財(cái)政與此緊密配合，并隨著經(jīng)濟(jì)狀況的根本好轉(zhuǎn)而完成了從戰(zhàn)時(shí)財(cái)政向和平時(shí)期財(cái)政、由以農(nóng)村為主的分散財(cái)政向以城市為中心的集中財(cái)政、由供給財(cái)政向經(jīng)濟(jì)建設(shè)財(cái)政的轉(zhuǎn)變。五十和六十年代，在西方國家實(shí)行經(jīng)濟(jì)封鎖、蘇聯(lián)給以援助又突然撤銷的背景下，國家進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。財(cái)政則實(shí)行以在本國籌集資金為主、以爭(zhēng)取外援為輔、大力支持國家工業(yè)化發(fā)展、壓縮城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的“建設(shè)財(cái)政”方針。十年內(nèi)亂期間，林彪、“四人幫”忙于篡黨奪權(quán)，不僅給國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)造成巨大且難以彌補(bǔ)的挫折和損失，而且也迫使財(cái)政為其政治目的服務(wù)，使國家財(cái)政遭到嚴(yán)重的沖擊和破壞，產(chǎn)生了可怕的后果。（見《當(dāng)代中國的財(cái)政》，1988）

　　建國以來直至改革開放之前的三十年間，我國實(shí)行單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這在取得巨大成績的同進(jìn)，也走了一些彎路。中央計(jì)劃包攬一切，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)得過多過死，分配上的平均主義等，嚴(yán)重挫傷了生產(chǎn)者主體的積極性，同時(shí)也造成宏觀經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)需脫節(jié)，比例不協(xié)調(diào)。這種缺乏科學(xué)性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與其說是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，不如稱為命令經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)更恰當(dāng)些。改革開放以來，中國逐步實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是以市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)性手段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要通過市場(chǎng)發(fā)生聯(lián)系，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要遵循價(jià)值規(guī)律。政府通過財(cái)政、稅收、金融等經(jīng)濟(jì)杠桿來間接地調(diào)控經(jīng)濟(jì)，實(shí)行適當(dāng)、適度的干預(yù)。政府職能與財(cái)政分配之間緊密相連、互相依賴的關(guān)系，決定了財(cái)政改革的著眼點(diǎn)應(yīng)該也必須放在政府職能轉(zhuǎn)變上。

　　我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織。這對(duì)我們既是巨大機(jī)遇，又是嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。世貿(mào)組織是政府間組織，它所約束的第一主體就是各成員國政府。各締約方政府對(duì)世貿(mào)組織的規(guī)則和協(xié)議必須嚴(yán)格遵守，并對(duì)以前的職能、行為作出必要的調(diào)整。對(duì)于世界上人口最多、且正從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的我國，特別對(duì)于社會(huì)的組織者和管理者來說，各級(jí)政府如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，其意義和作用更為重要。政府要擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)節(jié)的范圍和規(guī)模，完善和加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和管理；要組織和管理好公共物品的生產(chǎn)，加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；要制定健全的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)交易行為，營造統(tǒng)一開放的市場(chǎng)環(huán)境，糾正市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，保護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。這就要求政府繼續(xù)轉(zhuǎn)軌變型，改革過去傳統(tǒng)的管理理念、管理模式和管理方法，關(guān)鍵就是要扭轉(zhuǎn)政府“越位”和“缺位”情況。必須改變過去那種大包大攬、事無巨細(xì)無所不管、凡事必由政府部門審批的做法。只要是市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問題，政府就不要介入，財(cái)政就不需支持，不要越俎代庖，否則就是浪費(fèi)國家財(cái)力，就是“越位”；凡社會(huì)公共需要而市場(chǎng)不能有效提供、必須由政府提供的物品和服務(wù)，財(cái)政則要積極介入，盡力支持，不能推諉，不能“缺位”。要完全解決政府的職能“錯(cuò)位”問題，就是要實(shí)行政府職能的改革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)管一切的職能轉(zhuǎn)移、定位到為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供“到位”的公共服務(wù)上來。

　　政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系突出地表現(xiàn)在政府和企業(yè)的關(guān)系上。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的組織基礎(chǔ)就是大量的國有、國營企業(yè)。與高度集中的計(jì)劃管理體制相適應(yīng)，國家對(duì)企業(yè)長期采用集中的統(tǒng)收統(tǒng)支辦法。對(duì)國有企業(yè)的改革是中國經(jīng)濟(jì)改革中最重大而又最復(fù)雜的問題。這當(dāng)中，政府方面占據(jù)著主導(dǎo)的地位，是矛盾的主要方面。政企關(guān)系的規(guī)范在政府，政企是否分離、如何分離在政府，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度關(guān)鍵也在政府。政企關(guān)系特別在財(cái)政和企業(yè)財(cái)務(wù)中鮮明地體現(xiàn)出來。從改革前的統(tǒng)收統(tǒng)支與獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，到改革后的利潤留成，從兩步“利改稅”到承包制，再從稅利分流到今天的所得稅分享，各級(jí)政府與企業(yè)的關(guān)系從親密無間到逐步分離，越來越合理、規(guī)范，向現(xiàn)代企業(yè)制度逼進(jìn)。這既是政府職能轉(zhuǎn)變的結(jié)果，也是政府對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)關(guān)系改革的結(jié)果。

　　人們常把政府管理經(jīng)濟(jì)的職能比喻為“只當(dāng)裁判員，不要既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”。要我說，作為規(guī)范的市場(chǎng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，如果把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行比喻為“運(yùn)動(dòng)會(huì)”，把各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體比喻為“運(yùn)動(dòng)員”，那么，政府只應(yīng)該擔(dān)任“組委會(huì)”的角色，起“組委會(huì)”的作用，全面組織和部署經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行�！敖M委會(huì)”的工作已經(jīng)夠重，同時(shí)擔(dān)任“裁判員”并不合適，應(yīng)該把“裁判員”的角色讓給人大和各級(jí)法院來擔(dān)當(dāng)，讓人大和法院發(fā)揮自己更大的、應(yīng)有的職能作用。無論是“運(yùn)動(dòng)員”、“裁判員”還是“組委會(huì)”，都要遵循運(yùn)動(dòng)比賽的規(guī)則：“組委會(huì)”做好組織、部署、協(xié)調(diào)的工作，“裁判員”做到“公正、公開、透明”，保證運(yùn)動(dòng)比賽的正常、有序和有效率地進(jìn)行：“運(yùn)動(dòng)員”盡力做到“更高、更快、更強(qiáng)”，出更大的成績。

　　黨的十六大報(bào)告提出要“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革�！币�改革行政體制和機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府。機(jī)構(gòu)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的前提條件，政府職能轉(zhuǎn)變又是機(jī)構(gòu)改革的原則基礎(chǔ)。財(cái)政資金使用分散的背后就是政府職能的肢解。政府適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的職能定位對(duì)了，職能轉(zhuǎn)變就有了明確的方向，機(jī)構(gòu)改革就有了具體的目標(biāo)，財(cái)政資金的分配也就有了科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政改革的每一步必須緊盯著政府職能的轉(zhuǎn)換，政府要干什么，財(cái)政就要及時(shí)跟上；政府不再干什么，財(cái)政就要迅速撤退�！罢�府應(yīng)做的，就是財(cái)政要干的”。（何盛明，1998）因此說，政府職能的轉(zhuǎn)變正是財(cái)政改革的著眼點(diǎn)。

　　二、財(cái)政改革的著眼點(diǎn)之一——依法理財(cái)

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以法制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制。統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過法治來形成和維持。健全完善的法制是社會(huì)進(jìn)步和文明的標(biāo)志。加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)行依法治國、依法行政、依法理財(cái)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是國家實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)的根本保證。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)職能就是正確處理效率與公平的關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)效率，保持社會(huì)公平。依法理財(cái)是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政的規(guī)范運(yùn)行，抵制不適當(dāng)?shù)男姓�干預(yù)和長官意志，減少工作失誤，提高財(cái)政資金的使用效益；歸根到底，是為了實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置的公平與效率，保證國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。依法理財(cái)是依法治國、依法行政的重要內(nèi)容，又是建立公共財(cái)政、民主財(cái)政的核心問題。全國財(cái)政會(huì)上項(xiàng)部長概括“六項(xiàng)重點(diǎn)工作”的第六條就是要加強(qiáng)財(cái)政法規(guī)體系建設(shè)，推進(jìn)依法理財(cái)和依法行政。

　　依法理財(cái)首先要求實(shí)行“公開財(cái)政”，形象地可稱為“陽光財(cái)政”，即財(cái)政政策公開透明、百姓能夠了解、人大便于監(jiān)督、腐敗無處藏身、政府行政效率提高、社會(huì)誠信和法治程度加強(qiáng)的財(cái)政狀態(tài)。這就要求信息公開透明，資金完整統(tǒng)一，各項(xiàng)開支有明確的標(biāo)準(zhǔn)和定額，還要接受有效的外部監(jiān)督。

　　財(cái)政監(jiān)督的目的是保證財(cái)政活動(dòng)切實(shí)遵守國家的法律、法規(guī)和有關(guān)的方針政策，同一切違反法律、法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為作斗爭(zhēng)。強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督是保證財(cái)政管理和改革任務(wù)實(shí)現(xiàn)的重要條件，也是實(shí)現(xiàn)民主財(cái)政的可靠手段。不僅要加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督，還要加強(qiáng)人大、輿論和社會(huì)各界的外部監(jiān)督；不僅要加強(qiáng)財(cái)政事后的監(jiān)督，特別要加強(qiáng)事前和事中的監(jiān)督。要嚴(yán)格整頓財(cái)政收支秩序，完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，提高財(cái)政監(jiān)督水平。

　　中國長期以來是一個(gè)封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國家。封建官僚政治的各級(jí)成員“只對(duì)君主負(fù)責(zé)或下級(jí)只層層對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不對(duì)人民負(fù)責(zé)；所以官僚政治基本上沒有多少法治可言，主要是依靠人治和形形色色的宗法和思想統(tǒng)治來維持。人治是官僚政治固有的基本特征或規(guī)律�！保▽O越生，1980）新中國成立后，舊社會(huì)遺留下來深厚的封建專制傳統(tǒng)并未肅清，加上革命者對(duì)西方法律的蔑視，使得我國沒有健全完備的法律體系，國家活動(dòng)中缺乏依法辦事的規(guī)程，國家的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活仍然在很大程度上因循著“人治”和“禮治”的老路。我國的財(cái)政法律法規(guī)也一直處于不完備、不健全的狀態(tài)。那些脫離實(shí)際的所謂“形象工程”、“政績工程”，說到底不過是“長官工程”，是“人治”的體現(xiàn)。黨的十六大再次強(qiáng)調(diào)“必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)”，“堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。這對(duì)我國公共財(cái)政和民主財(cái)政的建立也是完全必要、非常及時(shí)的，因而也是財(cái)政改革的著眼點(diǎn)。

　　財(cái)政改革的著手點(diǎn)：調(diào)整支出結(jié)構(gòu)與加強(qiáng)制度建設(shè)

　　公共財(cái)政體制的建立與政府職能轉(zhuǎn)變都是改革的目標(biāo)，它們的實(shí)現(xiàn)需要有一個(gè)過程。作為執(zhí)行具體業(yè)務(wù)職能的財(cái)政部門要盡力而為，改革的著手點(diǎn)要放在調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、通過制度建設(shè)加強(qiáng)支出管理、提高財(cái)政資金分配效益上。

　　一、財(cái)政改革的著手點(diǎn)之一——調(diào)整支出結(jié)構(gòu)

　　廣義的財(cái)政包括收入和支出兩個(gè)方面，而調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)支出管理的意義較之對(duì)收入管理更大。財(cái)政收入講的是國家聚財(cái)，國家聚財(cái)之道在于聚財(cái)有度，聚財(cái)?shù)摹岸取笔怯晒�共需要和私人需要之間的數(shù)量關(guān)系決定的，既不是越少越好，也不是越多越好。聚財(cái)要講究公平、合理；要完善稅制，公平稅負(fù)；要依法征收，依法減免，降低稅收成本。這里有財(cái)政的部分職能，但主要有專職的稅務(wù)部門負(fù)責(zé)。財(cái)政收入具有客觀性、不確定性即預(yù)測(cè)性；相比而言，財(cái)政支出更具有主觀性和決策性。對(duì)財(cái)政部門來說，如何分配財(cái)政資金、如何有效地管理好財(cái)政資金更為重要。因?yàn)�，“取之于民（納稅人）”的財(cái)政資金如果真的完全“用之于民”，則多取或少取一些問題并不很大，即對(duì)聚財(cái)“度”的掌握可以不必太過嚴(yán)格，稍有過度人們也能承受；但若財(cái)政資金不是完全用之于民，不是為滿足公共需要，而是被某些人亂支濫用，造成浪費(fèi)，甚至拿去用于私人目的，大肆揮霍，搞公款消費(fèi)、貪污腐敗，則定會(huì)導(dǎo)致納稅人和廣大民眾的不滿，嚴(yán)重的還會(huì)引起反抗。所以財(cái)政資金的分配和管理更是重大問題。調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，分對(duì)、管嚴(yán)、用好財(cái)政資金，應(yīng)該成為專司其職的國家財(cái)政部門改革的著手點(diǎn)。

　　今年的財(cái)政工作要突出保證重點(diǎn)項(xiàng)目支出，嚴(yán)格控制一般性支出，控制赤字規(guī)模。項(xiàng)懷誠部長具體概括為“三保三抓”：一要保經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，在保持國債投資力度下確保重大項(xiàng)目的投入，重點(diǎn)向農(nóng)村、向結(jié)構(gòu)調(diào)整、向生態(tài)環(huán)境建設(shè)傾斜；二要保社會(huì)保障、工資發(fā)放等重點(diǎn)支出需要，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定；三是要保其他重點(diǎn)事業(yè)支出，支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；四要抓收入征管，確保財(cái)政收入穩(wěn)定增長；五要抓厲行節(jié)約，堅(jiān)決制止鋪張浪費(fèi)；六要抓整頓監(jiān)督，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序。這當(dāng)中，三個(gè)“�！焙偷诙�個(gè)“抓”都是講支出結(jié)構(gòu)調(diào)整：“�！钡氖且�增加或不減少支出，“抓”的則是降低政府施政成本，減少行政經(jīng)費(fèi)開支。由此看來，按照公共財(cái)政的要求，配合政府職能的轉(zhuǎn)換，及時(shí)合理地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保重點(diǎn)支出的需要，壓縮不必要、不合理的支出，正是財(cái)政改革和財(cái)政工作的著手點(diǎn)。

　　二、財(cái)政改革的著手點(diǎn)之二——加強(qiáng)制度建設(shè)

　　財(cái)政制度是國家的基礎(chǔ)性制度安排，“因?yàn)橹挥胸?cái)政才能對(duì)國家行為構(gòu)成硬性約束”，“財(cái)政改革的意義就是要為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立憲�！保ê畏�，1998）財(cái)政機(jī)制的創(chuàng)新和運(yùn)行有賴于制度作保證。已有的、經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的制度要嚴(yán)格遵守；成熟的改革成果要得到鞏固，也要通過正當(dāng)?shù)某绦�，把它提升為法律、法�?guī)或規(guī)范性制度。

　　國家管理也同企業(yè)經(jīng)營一樣，在提高管理水平的同時(shí)也應(yīng)該降低施政成本。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的是“小政府，大社會(huì)”。“小政府”不僅人員要精干，費(fèi)用還要低廉。政府機(jī)構(gòu)改革不僅機(jī)構(gòu)要撤并，人員要減少，行政經(jīng)費(fèi)支出也要降低，主要是占財(cái)政總支出的比重要逐步降低。有些地方政府財(cái)政收入增長不快，供養(yǎng)人員過多，再加上人均經(jīng)費(fèi)水平提高，行政經(jīng)費(fèi)支出增速過快、比重偏高。這一方面是人員編制控制不緊，另一方面是行政經(jīng)費(fèi)掌握不嚴(yán)。如果某級(jí)政府的行政經(jīng)費(fèi)總量、其占財(cái)政支出或收入的比重以及上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的限量從制度上嚴(yán)格規(guī)定，用費(fèi)用控制來達(dá)到嚴(yán)格的人員控制，“小政府”和廉潔政府的目標(biāo)就一定能實(shí)現(xiàn)。（參見唐虎梅：《國家行政經(jīng)費(fèi)與國家財(cái)政支出關(guān)系研究》）

　　財(cái)政預(yù)算是國家意志的體現(xiàn)，是政府收支計(jì)劃的法律性文件，是財(cái)政工作的“憲法”。預(yù)算是上一財(cái)政年度支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的總結(jié)性成果，也是規(guī)范本年度財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的綱領(lǐng)性文件。因此，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整從預(yù)算編制開始，就要把《預(yù)算法》規(guī)定的“厲行節(jié)約、勤儉建國”的方針落到實(shí)處，“統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)，在保證政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各類預(yù)算支出”。財(cái)政預(yù)算要實(shí)行編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)預(yù)算外資金實(shí)行“收支兩條線”管理，對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行綜合預(yù)算，對(duì)財(cái)政信息實(shí)行現(xiàn)代電子化、網(wǎng)絡(luò)化管理。

　　政府預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整是組織政府預(yù)算收支實(shí)現(xiàn)，并對(duì)其平衡和監(jiān)督的過程。只有政府預(yù)算的正確執(zhí)行才能把國家的財(cái)政收支計(jì)劃由可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性。因?yàn)槭杖氲目陀^性和不完全確定性，預(yù)算執(zhí)行主要是對(duì)支出的調(diào)整、平衡。通過對(duì)各項(xiàng)支出進(jìn)度的控制（同時(shí)也是對(duì)“即期”支出數(shù)量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整），及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，最后實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的動(dòng)態(tài)收支平衡，并切實(shí)履行財(cái)政代表國家宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的職能。

　　國庫集中收付制度是將所有的財(cái)政性資金集中在國庫或其指定的銀行賬戶，所有的財(cái)政支出均通過這一賬戶撥付。集中收入，加強(qiáng)管理，防止擠占挪用，保證及時(shí)足額入庫，這是集中收付中“收”的內(nèi)容。集中收付更主要是對(duì)財(cái)政資金支出的集中管理，是集中支付，是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品或勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。管住、管好支出資金，才能真正硬化預(yù)算約束，從源頭上杜絕各種不合理的奢侈浪費(fèi)行為，防止腐敗滋生蔓延。因此它是預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵制度。

　　政府采購制度是對(duì)用財(cái)政資金購買商品、工程和勞務(wù)方式的規(guī)范化管理�；ㄘ�(cái)政性資金搞政府采購，切實(shí)遵循公開、公平、競(jìng)爭(zhēng)的原則，進(jìn)行規(guī)范化操作，不僅直接降低采購成本，節(jié)省財(cái)政支出，提高財(cái)政性資金的經(jīng)濟(jì)效益，而且有利于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)的宏觀調(diào)控，有利于形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提高微觀經(jīng)濟(jì)效率，還能大量減少政府官員的“尋租”行為，促進(jìn)政府的廉政建設(shè)。這也是財(cái)政對(duì)資金支出管理職能的必要的延伸和加強(qiáng)。

　　發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國是一項(xiàng)偉大的事業(yè)。全面建設(shè)惠及十幾億人口的富強(qiáng)、民主、文明的小康社會(huì)更是一個(gè)宏偉的目標(biāo)。建立和完善與之相適應(yīng)的公共財(cái)政體系也是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程。財(cái)政改革任重而道遠(yuǎn)。這就需要中國財(cái)政的改革者們腳踏實(shí)地、堅(jiān)定立場(chǎng)，更新觀念、放遠(yuǎn)眼光，努力實(shí)干、拼搏向上，不辜負(fù)黨和人民的殷切期望，圓滿完成歷史賦予的光榮使命，在財(cái)政改革和發(fā)展中實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值和理想。