無論從可用于抵御債務(wù)風險的經(jīng)濟資源來分析，還是從經(jīng)濟運行變化引出的政府支出責任和義務(wù)來觀察（劉尚希等，2002、2003），我們不難發(fā)現(xiàn)，我國財政風險具有明顯的發(fā)散性特征，已經(jīng)在日益接近臨界點。

　　政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財政改革取得了一定的成效，財政流量規(guī)模在不斷地擴大，其占GDP 的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經(jīng)濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級政府大搞“準財政”活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會“推定”給政府的支出責任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力�？偠�言之，我國財政風險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。

　　這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟的市場化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現(xiàn)時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。

　　進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導(dǎo)機制，使社會經(jīng)濟生活中各個過程和各個環(huán)節(jié)的風險不斷地積聚和集中，“百川納�！�，致使財政風險不斷擴大。

　　一、“風險大鍋飯”的制度性存在

　　改革打破了“利益大鍋飯”，而“風險大鍋飯”依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的“利益大鍋飯”被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以“逐利”為動力的競爭局面。

　　但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃“風險大鍋飯”。這導(dǎo)致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了“財政兜底”這個客觀事實。

　　（一）政府替國有企業(yè)承擔風險

　　盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經(jīng)濟改革的中心，但無論是兩步“利改稅”、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵的角度調(diào)整了政府與國企的財政關(guān)系。1993年提出的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學(xué)”的國企改革目標至今也沒有達到，“盈了歸己，虧了歸國家”的局面并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關(guān)鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風險，如債務(wù)風險、投資風險等卻沒有規(guī)定由誰來承擔、承擔多少�？梢哉f，我們是在無風險的假設(shè)條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風險狀態(tài)之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。

　　在國企還沒有學(xué)會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調(diào)動企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

　　1.激勵與約束不對稱

　　搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀70年代末的“企業(yè)基金”、“利潤留成”，到80年代的“利潤承包”，都以“減稅讓利”為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動企業(yè)的積極性。到20世紀的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地“減稅讓利”轉(zhuǎn)到了落實“經(jīng)營自主權(quán)”上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自主權(quán)的落實，卻造成了普遍的“內(nèi)部人”控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環(huán)境下，強烈的逐利動機更促使經(jīng)營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經(jīng)濟效率的普遍低下。

　　這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過“國企-銀行-財政”這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實行“債轉(zhuǎn)股”等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。

　　2.國企信息不透明

　　每一個國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個“黑箱”，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實際上卻處于嚴重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質(zhì)性的改變。盡管對信息披露有強制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成“內(nèi)部人”控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會導(dǎo)致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

　　3.國企職工的“人質(zhì)”效應(yīng)

　　人的問題一直都是各級政府的一塊“心病”。對政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種“通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人”的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風險，穩(wěn)定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的“軟肋”，同時也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風險的最佳借口。

　　在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為“人質(zhì)”，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為“安撫”政策，如提供“安定團結(jié)貸款”、稅費減免等等。曾經(jīng)風靡一時的匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾奈所說的“軟約束”，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是“父子”關(guān)系，而是討價還價的“對手”關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對國企的政策只能是“激勵＋激勵”，而約束仍是蹤影難覓。這種“單邊政策”的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把“養(yǎng)人”和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的“人質(zhì)”效應(yīng)，但效果并不理想。

　　（二）公共預(yù)算對政府行為的軟約束

　　發(fā)展中國家的一個普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預(yù)算的嚴格約束。在我國尤其如此。

　　財政收入是政府活動的經(jīng)濟基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如毛澤東在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的：“國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。”預(yù)算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實生活中，政府的活動并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實，不是因為大量的預(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式：“預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)”。在立法機關(guān)對行政機關(guān)缺乏嚴格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。

　　由于缺乏預(yù)算約束，政府活動的范圍可以說“漫無邊際”，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的“準財政”活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財政兜著。短期內(nèi)，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。

　　看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。

　�。ㄈ�）中央與地方的財政關(guān)系模糊

　　在現(xiàn)行行政體制下，下級政府的一切債務(wù)實質(zhì)上都是上級政府的“或有債務(wù)”，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。

　　分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自主權(quán)。沒有稅權(quán)，但地方可以“自賦”收費權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種“準財政”活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入“水份”較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。

　　總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是“激勵＋激勵”。在政府的各個部門之間，各個部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進行各種“準財政”活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的“或有負債”。另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種“建設(shè)”，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。

　　改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構(gòu)建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破“風險大鍋飯”應(yīng)將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。

　　二、“風險大鍋飯”的制度性后果

　　利益與風險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應(yīng)的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構(gòu)，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應(yīng)當承當相應(yīng)的風險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但“風險大鍋飯”破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。

　　在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預(yù)公共風險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當，表現(xiàn)為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。

　�。ㄒ唬┍茈U動機不強

　　在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構(gòu)，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態(tài)度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。

　　對政府來說，促進經(jīng)濟增長是頭等目標。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風險。

　　由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機構(gòu)貸款、提供各種擔保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務(wù)，分別占擔保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當?shù)氐某惺苣芰�，其政府擔保外債，加上主�?quán)外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設(shè)立“窗口公司”籌資等等。在各地方政府“政績”競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。

　　據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動、晉級、評優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的主權(quán)外債項目達到25個，拖欠面（占到期應(yīng)還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務(wù)就會轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔保所引致的債務(wù)風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導(dǎo)致“雞飛蛋打”的局面。

　　至于對上級政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地“哄搶”國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個生動的實例。

　　由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務(wù)拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉(zhuǎn)移。

　�。ǘ�）避險能力不足

　　“風險大鍋飯”不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。

　　1.風險辨識能力不足

　　前面已經(jīng)說過，財政風險是政府在干預(yù)公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預(yù)公共風險時很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時，錯過了干預(yù)公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)�多。無論在經(jīng)濟領(lǐng)域，還是在社會領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟領(lǐng)域，對一些破產(chǎn)金融機構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對，從而導(dǎo)致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。

　　因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態(tài)度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發(fā)生的公共危機事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來“內(nèi)部處理”，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態(tài)度下，對財政風險所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。

　　2.缺乏風險內(nèi)在化的政策和體制

　　政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在“風險大鍋飯”的環(huán)境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜�策，忽視預(yù)算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內(nèi)在化的財政政策應(yīng)當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。

　　風險內(nèi)在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監(jiān)控制度。風險分擔制度是風險內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風險在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風險的出現(xiàn)的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現(xiàn)實來看，我們還沒有建立起風險內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險能力嚴重不足的根本因素。

　　3.缺乏具體的避險方法

　　這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應(yīng)當溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實際上，項目預(yù)算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。

　　從這里也可看出，避險能力的不足是一種“綜合癥”，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。

　　三、公共風險的積聚與集中

　　現(xiàn)代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型時期，各類公共風險發(fā)生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的“合成謬誤”。這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的“合成謬誤”的形成。

　　但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經(jīng)濟運行過程中及其各個環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風險就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實中“風險大鍋飯”的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件�！帮L險大鍋飯”使企業(yè)、個人等經(jīng)濟主體的邊際風險得以轉(zhuǎn)移給社會，構(gòu)成公共風險，并最終轉(zhuǎn)化為政府財政風險。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當?shù)膫�人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟市場化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風險加劇。

　　而另一方面，政府對公共風險的干預(yù)并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預(yù)失當，在介入時機、介入標準等方面出現(xiàn)失誤，就會導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風險責任不清，“風險大鍋飯”嚴重的情況下，政府在干預(yù)公共風險過程中往往會產(chǎn)生新的風險。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對政府干預(yù)給予嚴密的風險監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實當中，政府干預(yù)公共風險失當?shù)睦�子比比皆是�?/p>

　　“風險大鍋飯”的制度性存在從兩個方面導(dǎo)致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結(jié)果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機構(gòu)的風險，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務(wù)清償?shù)呢熑瓮�往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級政府很難“見死不救”，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以“金蟬脫殼”，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎(chǔ)的風險轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。

　　可見，“風險大鍋飯”是當前經(jīng)濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破“風險大鍋飯”應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。

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