關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；理念；財(cái)政改革；政策建議

　　建立公共財(cái)政框架可以說(shuō)是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)財(cái)政發(fā)展史上的一座里程碑。我國(guó)從1999年開(kāi)始實(shí)施公共財(cái)政改革，至今已5年多了。這5年多來(lái)，國(guó)家在財(cái)政體制、預(yù)算管理、稅收制度和財(cái)政支出制度等方面都作了重大改革，目前已經(jīng)初步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政框架，改革還將向縱深推進(jìn)，繼續(xù)深入。那么，到底什么是公共財(cái)政？財(cái)政改革中到底應(yīng)該體現(xiàn)什么樣的公共財(cái)政理念呢？

　　一　公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)及其基本特征

　　公共財(cái)政是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求的一種比較普遍的財(cái)政模式。中國(guó)人民大學(xué)安體富教授認(rèn)為：“公共財(cái)政就是財(cái)政，而財(cái)政從來(lái)就是國(guó)家（或政府）財(cái)政”，“公共財(cái)政屬于公共經(jīng)濟(jì)，是其核心內(nèi)容”，“公共財(cái)政實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政”[1].筆者則早在1994年主編出版的《市場(chǎng)財(cái)政學(xué)》中明確寫(xiě)道：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府財(cái)政原理與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家財(cái)政是不同的。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)資源和生產(chǎn)要素的重新組合一般都是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決的，政府只在“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域才介入。因此，市場(chǎng)機(jī)制不能干什么？市場(chǎng)機(jī)制干不好什么？這客觀上決定了政府及財(cái)政的職能范圍。在這種全新的經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政就其實(shí)質(zhì)來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是一種“公共財(cái)政”[2].我們把在市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用基礎(chǔ)上實(shí)行國(guó)家調(diào)節(jié)，即彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的政府財(cái)政稱為“市場(chǎng)財(cái)政”，也就是一般西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所說(shuō)的“公共財(cái)政”。公共財(cái)政是“國(guó)家滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的社會(huì)集中性分配”[3].

　　關(guān)于公共財(cái)政的基本特征，目前財(cái)政理論界討論得比較充分，廈門(mén)大學(xué)張馨教授的觀點(diǎn)最具代表性，他認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的是公共財(cái)政，只有公共財(cái)政才能適應(yīng)、服務(wù)并有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展，這是數(shù)百年來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在西方的發(fā)展歷程所鮮明昭示的。他在《論公共財(cái)政》一文中明確提出：“公共財(cái)政是為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的國(guó)家財(cái)政”，“公共財(cái)政是彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的國(guó)家財(cái)政”，“公共財(cái)政是由公眾對(duì)之規(guī)范、決定和制約的國(guó)家財(cái)政”[4].另外，河北省財(cái)政廳齊守印研究員在《論公共財(cái)政及其經(jīng)濟(jì)職能》（第14次全國(guó)財(cái)政理論研討會(huì)論文）一文中對(duì)公共財(cái)政的本質(zhì)規(guī)定概括得也非常好，他認(rèn)為：“完全意義上的公共財(cái)政至少應(yīng)當(dāng)包括以下四點(diǎn)本質(zhì)規(guī)定：（1）以增進(jìn)絕大多數(shù)社會(huì)成員的公共利益為宗旨；（2）以提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要為目標(biāo)；（3）最大限度地實(shí)行民主決策；（4）充分接受民主監(jiān)督�！边@些研究成果對(duì)揭示我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共財(cái)政基本理念具有重要的啟迪意義。

　　二　公共財(cái)政五大基本理念

　　理念決定改革思路。構(gòu)建和完善公共財(cái)政框架，必須充分體現(xiàn)公共財(cái)政理念。筆者認(rèn)為，與解決我國(guó)財(cái)政運(yùn)行中存在的財(cái)政收支矛盾尖銳、財(cái)經(jīng)秩序混亂狀況難以得到根本改觀、部分地區(qū)基層財(cái)政比較困難以及財(cái)政改革進(jìn)展不平衡等一系列亟待解決的問(wèn)題相比，明確公共財(cái)政理念問(wèn)題才是首先必須加以研究和解決的一個(gè)帶根本性的深層問(wèn)題。那么，到底什么是公共財(cái)政理念呢？作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有天然聯(lián)系的財(cái)政模式，公共財(cái)政本質(zhì)上至少包含了以下五大基本理念：

　　1.彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的理念：公共財(cái)政是一種缺陷財(cái)政

　　公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)家財(cái)政，它是一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的財(cái)政模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)在資源配置上起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)組織形式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置有兩種系統(tǒng)：市場(chǎng)和政府。市場(chǎng)是一種有效率的運(yùn)行機(jī)制，在完全競(jìng)爭(zhēng)的條件下，讓“經(jīng)濟(jì)人”（理性的企業(yè)和個(gè)人）自由競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，能使資源的使用發(fā)揮最大的效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)民福利最大化。但市場(chǎng)的資源配置功能不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)機(jī)制本身由于存在壟斷、信息不充分、外部效應(yīng)與公共產(chǎn)品等原因所造成的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域和市場(chǎng)機(jī)制造成收入分配不公以及經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等市場(chǎng)缺陷，因而必須發(fā)揮政府的作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，雖然市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈及其缺陷為政府介入或干預(yù)市場(chǎng)提供了必要性和合理性的依據(jù)，但是，政府的作用只能限于解決市場(chǎng)解決不了的事情，只能起彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的作用，同時(shí)保護(hù)和影響市場(chǎng)。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)與政府分工的基本原則�！罢�府要做的，就是財(cái)政要干的�！盵5]因此，作為建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)上并符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政模式，它是一種缺陷財(cái)政，政府在構(gòu)建公共財(cái)政框架時(shí)，首先必須滿足“市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”這一基本條件，否則就會(huì)出現(xiàn)“越位”和“缺位”。

　　2.為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的理念：公共財(cái)政是一種服務(wù)財(cái)政

　　在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，人類社會(huì)需要可以分為兩類：一類是私人的個(gè)別需要；一類是社會(huì)的公共需要。相應(yīng)地，用于滿足各種各樣社會(huì)需要的商品和服務(wù)，也可以分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品兩大類。由市場(chǎng)供給用來(lái)滿足私人個(gè)別需要的商品和服務(wù)，稱為私人產(chǎn)品；由政府公共部門(mén)供給用來(lái)滿足社會(huì)公共需要的商品和服務(wù)，稱為公共產(chǎn)品。區(qū)分公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品有兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)：一是排他性和非排他性；二是競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性。私人產(chǎn)品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性；公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，作為社會(huì)集中代表的國(guó)家，其活動(dòng)和存在的根據(jù)就在于履行社會(huì)管理職責(zé)，滿足社會(huì)公共需要。因此，公共財(cái)政不應(yīng)介入私人產(chǎn)品，它是一種為市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的國(guó)家財(cái)政。

　　3.依照公意民主決策的理念：公共財(cái)政是一種民主財(cái)政

　　公共財(cái)政的宗旨是滿足社會(huì)公共需要，是按社會(huì)公意公益來(lái)進(jìn)行的一種社會(huì)集中性分配。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，私人產(chǎn)品是滿足每個(gè)人的特殊需要的，人們通過(guò)在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品或服務(wù)來(lái)表達(dá)他們的意愿即所謂的“貨幣投票”來(lái)抉擇；公共產(chǎn)品是滿足社會(huì)全體成員的一種集合性需要，每個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的需要有不同的偏好，同時(shí)對(duì)承擔(dān)提供公共產(chǎn)品成本存在漠不關(guān)心或“搭便車(chē)”的心理，所以，政府提供公共產(chǎn)品不通過(guò)公民的買(mǎi)賣(mài)來(lái)作出決定，而必須通過(guò)一定的政治程序即所謂的“政治投票”作出決策。公共選擇主要體現(xiàn)為通過(guò)代表民意的權(quán)力機(jī)關(guān)審批政府預(yù)算和決算。

　　4.依法規(guī)范理財(cái)?shù)睦砟睿汗�共�?cái)政是一種法制財(cái)政

　　公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政作為一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式，其收支必然是建立在法制基礎(chǔ)之上的，一切公共財(cái)政收支活動(dòng)必須納入法制規(guī)范的范圍。表現(xiàn)在公共財(cái)政收入方面，無(wú)論是開(kāi)征稅收、設(shè)立規(guī)費(fèi)項(xiàng)目，還是發(fā)行國(guó)債，都必須根據(jù)法律規(guī)定按照一定的法律程序辦事，由財(cái)政稅務(wù)部門(mén)依法組織征收的收入必須全部納入政府預(yù)算。表現(xiàn)在公共財(cái)政支出方面，各項(xiàng)公共財(cái)政支出都要嚴(yán)格按照國(guó)家預(yù)算法及其他財(cái)政法規(guī)規(guī)定的程序和方法進(jìn)行科學(xué)安排，預(yù)算審批要公開(kāi)透明，依法進(jìn)行。

　　5.接受公眾監(jiān)督的理念：公共財(cái)政是一種受制財(cái)政

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托的責(zé)任。本質(zhì)上公眾委托政府來(lái)提供私人無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)配置而實(shí)現(xiàn)的有效供給。納稅人向作為公共權(quán)力主體的政府交納了一定的稅收以后，政府就成為實(shí)實(shí)在在的大管家，作為主人的納稅人要求政府勤儉持家、節(jié)約有效地用好稅收是理所當(dāng)然的事。政府在收取納稅人的稅收后，除部分作為自身的維持經(jīng)費(fèi)外，主要職責(zé)在于向社會(huì)提供安全、秩序、公民基本權(quán)利和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本社會(huì)條件，如國(guó)防、治安、教育、環(huán)境衛(wèi)生、市政建設(shè)等。在籌集資金和使用資金的全過(guò)程，作為公眾利益的代表，政府必須接受公眾的監(jiān)督，這是由納稅人與收稅人的基本關(guān)系所決定的。換句話說(shuō)，政府及其為政者本身就是由納稅人供養(yǎng)并為公眾服務(wù)的，其行為應(yīng)接受社會(huì)公眾監(jiān)督，這對(duì)于規(guī)范為政者行為，加強(qiáng)其為人民治理好國(guó)家和社會(huì)的責(zé)任，用好公眾所交納的稅收，服務(wù)人民，造福人民，無(wú)疑是公共財(cái)政的內(nèi)在要求。

　　三　進(jìn)一步完善公共財(cái)政框架的政策建議

　　建立公共財(cái)政框架是我國(guó)“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)�！肮�共財(cái)政框架可以劃分為公共財(cái)政功能框架和管理框架兩個(gè)部分。其中，公共財(cái)政功能框架的建設(shè)任務(wù)是征集財(cái)政收入，保證政府提供公共服務(wù)的支出需要，并在收支過(guò)程中實(shí)施宏觀調(diào)控；公共財(cái)政管理框架的建設(shè)任務(wù)是用公共管理的辦法管理財(cái)政，確保財(cái)政資金使用的公平、公開(kāi)、受監(jiān)督和有效益�！盵6]經(jīng)過(guò)5年多的努力，我國(guó)已初步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政框架，財(cái)政改革成績(jī)是顯著的。但是，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)財(cái)政運(yùn)行中還存在不少尖銳的矛盾和問(wèn)題，“初步建立”的公共財(cái)政框架離前述完善的公共財(cái)政理念還有相當(dāng)?shù)牟罹�，必須繼續(xù)加快改革步伐，按照公共財(cái)政理念進(jìn)一步完善公共財(cái)政框架。

　　1.以市場(chǎng)缺陷為限，確定政府的職責(zé)范圍

　　廓清市場(chǎng)邊界，正確劃分政府與市場(chǎng)的職責(zé)范圍是建立和完善公共財(cái)政框架的基礎(chǔ)和前提。目前，我國(guó)仍不同程度地存在政企不分、政府職責(zé)“錯(cuò)位”、“缺位”的問(wèn)題，隨著市場(chǎng)化改革的深入，政府必須注重市場(chǎng)法則，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，盡量依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府要合理控制財(cái)政收支總規(guī)模，不“越位”包辦不屬于政府職能范圍的事務(wù)，只按照市場(chǎng)需要承擔(dān)那些市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決的事務(wù)。政府要加快改革步伐，切實(shí)轉(zhuǎn)換職能，如通過(guò)加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局調(diào)整，放松市場(chǎng)管理，借助市場(chǎng)力量推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)等。否則，就難以改變財(cái)政收入持續(xù)高速增長(zhǎng)，而財(cái)政支出也同時(shí)超高速增長(zhǎng)，財(cái)政赤字巨增，債臺(tái)高筑，財(cái)政收支矛盾日益尖銳，財(cái)政愈加陷入困境的局面。

　　2.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保公共產(chǎn)品供給

　　目前，我國(guó)公共產(chǎn)品供應(yīng)一方面是總體供應(yīng)不足，另一方面更突出的是結(jié)構(gòu)供應(yīng)失衡。以財(cái)政教育支出為例，由于教育對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和國(guó)民素質(zhì)的提升功能日漸成為共識(shí)，相應(yīng)地國(guó)家一再加大了對(duì)教育事業(yè)的投入。改革開(kāi)放26年來(lái)，財(cái)政用于教育的支出增長(zhǎng)速度每年都在2位數(shù)以上，教育支出占財(cái)政支出的比例穩(wěn)步上升，從1980年的9.29%上升到1997年的20.20%，近幾年仍在上升。盡管還未達(dá)到《教育法》規(guī)定的財(cái)政性支出應(yīng)達(dá)到GDP中4%的比例，但就支出總量而言，增長(zhǎng)速度應(yīng)該說(shuō)是很快的�，F(xiàn)在的問(wèn)題主要不是總量不足而是結(jié)構(gòu)失衡，即主要表現(xiàn)為高等教育的過(guò)量投入和義務(wù)教育的過(guò)少投入同時(shí)并存。2000年，我國(guó)高等教育生均事業(yè)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)分別為7310元和2921元，而農(nóng)村義務(wù)教育分別只有473元和31元[7].就教育產(chǎn)品而言，從小學(xué)、初中、高中、大學(xué)到成人教育和職業(yè)教育，層次越低，公共特征越明顯；層次越高，私人特征越明顯。目前我國(guó)教育支出結(jié)構(gòu)顯然是不符合公共財(cái)政要求的，公共衛(wèi)生等其他財(cái)政支出項(xiàng)目也存在相似情況。財(cái)政應(yīng)逐步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，確保公共產(chǎn)品供給，而讓私人產(chǎn)品市場(chǎng)化。

　　3.科學(xué)民主決策，提高財(cái)政資金使用效率

　　科學(xué)民主決策是提高政府效率的首要因素。私人產(chǎn)品的決策通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而公共產(chǎn)品的決策則不同，它是通過(guò)一定的政府程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的，相對(duì)于市場(chǎng)決策而言，公共財(cái)政決策是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程，具有相當(dāng)程度的不確定性。在政府公共財(cái)政決策過(guò)程中，存在諸多困難、障礙和制度性因素，這些因素往往會(huì)導(dǎo)致政府決策失誤。這些因素包括：決策者因具有“經(jīng)濟(jì)人”的行為特征，存在自身集團(tuán)利益，公共決策沒(méi)有完全按照公共利益來(lái)進(jìn)行選擇；因獲取信息不完全而導(dǎo)致決策失誤；為政者存在短期行為，決策追求當(dāng)期最大效應(yīng)而忽視甚至犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。要提高政府效率，政府必須以公共價(jià)值作為行為基礎(chǔ)，真正把公眾的需要放在政府工作的首位，大力提高政府對(duì)公眾的服務(wù)品質(zhì)。要增強(qiáng)公共決策透明度，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)決策的科學(xué)化和民主化。

　　4.依法理財(cái)，規(guī)范政府公共財(cái)政行為

　　法治是人類制度創(chuàng)新、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出今后10年要基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。政府依法行政，在法治框架下運(yùn)行是保證政府行為效率的基礎(chǔ)。近幾年來(lái)，我國(guó)財(cái)政管理日趨規(guī)范，依法理財(cái)水平不斷提高，在不斷推進(jìn)公共財(cái)政改革的同時(shí)，財(cái)政法制建設(shè)步伐不斷加快，已經(jīng)形成了以《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》和財(cái)政規(guī)章等為基礎(chǔ)的財(cái)政法規(guī)體系框架，并按照《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等有關(guān)法律的要求嚴(yán)格執(zhí)法。但是，我國(guó)當(dāng)前財(cái)經(jīng)秩序混亂的狀況仍未得到根本改觀，做假賬、偷逃稅以及財(cái)政資金使用過(guò)程中的鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重；一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還比較普遍，違法或者不當(dāng)?shù)男姓�行為得不到及時(shí)制止和糾正。今后，要按照建設(shè)法治政府的要求，進(jìn)一步深化改革，全面加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，依法辦事，切實(shí)推進(jìn)財(cái)政管理更加法制化、規(guī)范化。

　　5.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，提高財(cái)政管理公共化水平

　　目前，我國(guó)正在進(jìn)行公共財(cái)政改革，包括建立符合公共財(cái)政體制要求的稅收制度、公共支出制度以及相應(yīng)的監(jiān)督制度。近幾年來(lái)，在公共財(cái)政改革中，國(guó)家通過(guò)實(shí)行部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度以及政府采購(gòu)制度，提高了財(cái)政資金效率，促進(jìn)了財(cái)政運(yùn)行的制度化和規(guī)范化。今后深化改革的重點(diǎn)是要進(jìn)一步提高財(cái)政管理的公共化程度，即提高公共選擇的民主決策程度和社會(huì)公眾的普遍參與水平。政府與公眾是一種委托代理關(guān)系，公民通過(guò)納稅購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品，政府負(fù)責(zé)提供，并受立法的監(jiān)督。加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，把財(cái)政作為審計(jì)監(jiān)督的“第一對(duì)象”。這是國(guó)家審計(jì)的首要職責(zé)。國(guó)外審計(jì)總是講要對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，他要告訴納稅人，那些錢(qián)是怎么花的？我國(guó)審計(jì)也一樣，要監(jiān)督公共財(cái)政，財(cái)政稅務(wù)部門(mén)每年收上來(lái)的數(shù)萬(wàn)億資金到底是如何管理和使用的，政府要對(duì)老百姓有一個(gè)明確的交代。連續(xù)幾年的“審計(jì)風(fēng)暴”一再成為民眾關(guān)注熱點(diǎn)，國(guó)家審計(jì)署將部分政府部門(mén)違規(guī)行為進(jìn)行公開(kāi)“曝光”，說(shuō)明我國(guó)審計(jì)監(jiān)督正按照進(jìn)一步完善公共財(cái)政框架的要求逐步走向公開(kāi)化。