我國(guó)政府財(cái)政一直實(shí)行年度預(yù)算，由于預(yù)算過程缺乏持續(xù)性，年度預(yù)算與經(jīng)濟(jì)周期聯(lián)系不密切，影響對(duì)經(jīng)濟(jì)的反周期調(diào)節(jié)，不利于政府宏觀調(diào)控；年度預(yù)算著手于短期（一年）的財(cái)政收支計(jì)劃，預(yù)算缺少前瞻性，不利于社會(huì)了解政府政策的長(zhǎng)期目標(biāo)。因此，研究制定中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以省級(jí)政府為例，提出地方政府制定中長(zhǎng)期預(yù)算的構(gòu)想。

　　一、地方政府制定中長(zhǎng)期預(yù)算的基本原則

　　地方政府制定中長(zhǎng)期預(yù)算應(yīng)遵循以下原則：

　　1.與國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃協(xié)調(diào)原則。中長(zhǎng)期預(yù)算要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)相一致，同時(shí)財(cái)政措施和政策要促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；項(xiàng)目支出滾動(dòng)預(yù)算的編制應(yīng)符合政府的方針政策，符合部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，符合公共財(cái)政改革方向。

　　2.財(cái)政收支合理增長(zhǎng)原則。編制中長(zhǎng)期預(yù)算時(shí)，財(cái)政收支要有一個(gè)合理的增長(zhǎng)比例。財(cái)政收入要與GDP增長(zhǎng)相適應(yīng)，財(cái)政支出控制在合理的增長(zhǎng)區(qū)間。

　　3.動(dòng)態(tài)管理原則。中長(zhǎng)期預(yù)算的編制應(yīng)根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況，認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)分析，對(duì)已經(jīng)完成和根據(jù)政策變化、形勢(shì)發(fā)展需要調(diào)整的項(xiàng)目，在編制下一個(gè)滾動(dòng)計(jì)劃時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

　　4.績(jī)效導(dǎo)向原則。要考慮財(cái)政資金的使用及使用結(jié)果的效率與效能，形成預(yù)算前、中、后進(jìn)行評(píng)價(jià)和評(píng)估的機(jī)制。

　　5.透明度原則。財(cái)政政策公開，財(cái)政預(yù)算和財(cái)政支出項(xiàng)目與金融公開，以利于社會(huì)的監(jiān)督。

　　二、地方政府中長(zhǎng)期預(yù)算的基本內(nèi)容

　　省級(jí)政府中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算基本內(nèi)容應(yīng)包括以下十一個(gè)方面：地方政府在預(yù)算年度（3—5年）內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)期目標(biāo)分析；財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析預(yù)測(cè)；上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)分析；中長(zhǎng)期預(yù)算編制指導(dǎo)思想、原則及政策說明；預(yù)算年度收支安排及預(yù)算收支平衡；預(yù)算年度重點(diǎn)項(xiàng)目、法定支出安排及預(yù)測(cè)；本級(jí)生產(chǎn)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出的項(xiàng)目預(yù)算；政府性基金收支中長(zhǎng)期預(yù)算；全省3—5年度總預(yù)算；中長(zhǎng)期預(yù)算中其他需重點(diǎn)說明的事項(xiàng)；財(cái)政改革與發(fā)展的政策建議。

　　三、地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的編制程序

　�。ㄒ唬┚幹茩C(jī)構(gòu)。

　　1.鑒于中長(zhǎng)期預(yù)算與年度預(yù)算、財(cái)政發(fā)展的密切關(guān)系，中長(zhǎng)期預(yù)算的編制應(yīng)由財(cái)政部門主司完成，由稅務(wù)部門、國(guó)資委、改革與發(fā)展委員會(huì)、統(tǒng)計(jì)局及行業(yè)主管部門等配合完成。各部門之間職責(zé)分工清楚，程序嚴(yán)格，并與年度預(yù)算的編制相結(jié)合，與年度預(yù)算編制周期一致。

　　2.財(cái)政部門是統(tǒng)一管理中長(zhǎng)期預(yù)算的行政部門，根據(jù)法定的預(yù)算管理職權(quán)，具體負(fù)責(zé)審核編制地方政府中長(zhǎng)期預(yù)算草案、批復(fù)中長(zhǎng)期預(yù)算和決算、組織和監(jiān)督中長(zhǎng)期預(yù)算的執(zhí)行。財(cái)政部門內(nèi)部各有關(guān)職能機(jī)構(gòu)對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算管理分工如下：

　　——預(yù)算處統(tǒng)一負(fù)責(zé)具體編寫中長(zhǎng)期預(yù)算草案，根據(jù)財(cái)力和平衡情況提出各項(xiàng)目專項(xiàng)支出限額，起草行文批復(fù)中長(zhǎng)期預(yù)算，審核并起草行文批復(fù)中長(zhǎng)期預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，管理中長(zhǎng)期預(yù)算總指標(biāo)，對(duì)財(cái)政主管處提交的項(xiàng)目進(jìn)行總的排序，并制定中長(zhǎng)期預(yù)算的有關(guān)滾動(dòng)安排。

　　——預(yù)算編審中心具體負(fù)責(zé)中長(zhǎng)期預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作，負(fù)責(zé)管理中長(zhǎng)期預(yù)算基礎(chǔ)信息采集及數(shù)據(jù)庫(kù)，制定正常公用經(jīng)費(fèi)滾動(dòng)系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的方案，審核個(gè)人經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算建議計(jì)劃，審核專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算及管理財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，審核整理中長(zhǎng)期預(yù)算，編制中長(zhǎng)期預(yù)算文本。

　　——財(cái)政主管處：財(cái)政部門預(yù)算處、經(jīng)濟(jì)建設(shè)處、行政政法處、教科文處、社會(huì)保障處、農(nóng)業(yè)處、涉外經(jīng)濟(jì)處等按照各部門職能分工，對(duì)相關(guān)部門預(yù)算實(shí)行對(duì)口管理。審核中長(zhǎng)期預(yù)算專項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)及經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)支出建議計(jì)劃，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行排序；指導(dǎo)、參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)項(xiàng)目的審核論證，審查編制項(xiàng)目預(yù)算；審核部門后二年的預(yù)算計(jì)劃。

　　3.稅務(wù)部門、國(guó)資委、改革與發(fā)展委員會(huì)、統(tǒng)計(jì)局等部門對(duì)財(cái)政部門預(yù)算編審中心提供地方政府稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)分析材料。

　　4.預(yù)算部門負(fù)責(zé)整理編報(bào)本部門的滾動(dòng)預(yù)算。

　　5.專家論證會(huì)，機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)政廳，由主管財(cái)政的省長(zhǎng)主持。財(cái)政、稅務(wù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成。

　�。ǘ�）編制方法。

　　地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算可以考慮采用以下方法：

　　1.規(guī)劃一項(xiàng)目預(yù)算法（PPBS）。這一預(yù)算編制法打破了部門界限，是針對(duì)支出項(xiàng)目而設(shè)計(jì)的預(yù)算方式。規(guī)劃一般著眼于政府長(zhǎng)期的目標(biāo)，項(xiàng)目建立在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合各部門長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和管理的實(shí)際需要，設(shè)立若干年度支出項(xiàng)目，建立最優(yōu)和次優(yōu)目標(biāo)，并制定各項(xiàng)目所要達(dá)到的目標(biāo)和項(xiàng)目成本（預(yù)算）。規(guī)劃一項(xiàng)目預(yù)算制度突出了政府的長(zhǎng)期目標(biāo)，通過投入一產(chǎn)出分析來確定最優(yōu)和次優(yōu)目標(biāo)，然后分解這些目標(biāo)，并將政府各職能部門有機(jī)組合起來，提出各年度的實(shí)施計(jì)劃，并根據(jù)行動(dòng)計(jì)劃來規(guī)劃多年預(yù)算。

　　2.趨勢(shì)外推法。根據(jù)地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展趨勢(shì)，依據(jù)財(cái)政收入預(yù)測(cè)、財(cái)政運(yùn)行評(píng)價(jià)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的分析預(yù)測(cè)，結(jié)合上一年度的財(cái)政運(yùn)行情況，對(duì)下一年度財(cái)政收支進(jìn)行調(diào)整和修正，并編制后2—4年的財(cái)政預(yù)算。

　　3.比例限制法。對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行預(yù)算主要有兩種形式：一種是將收入、支出總額限定為GDP的一部分，另一種是規(guī)定本年收入和支出相對(duì)于上年或基準(zhǔn)水平的變動(dòng)幅度。

　　4.零基預(yù)算法。按照影響項(xiàng)目支出的所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測(cè)算支出需求。

　　5.項(xiàng)目庫(kù)法。對(duì)專項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)及經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出實(shí)行項(xiàng)目管理，編制項(xiàng)目預(yù)算。項(xiàng)目預(yù)算根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃制定三年滾動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃，建立項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目要按省財(cái)政廳統(tǒng)一要求編制項(xiàng)目預(yù)算建議書，達(dá)不到規(guī)范要求的，不予安排。項(xiàng)目預(yù)算安排要建立科學(xué)、規(guī)范、民主、透明的論證和決策機(jī)制。

　　6.專家會(huì)議法。組織專家對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行論證、排序，按排序來確定項(xiàng)目預(yù)算的優(yōu)先順序。

　　7.績(jī)效預(yù)算法。在對(duì)項(xiàng)目按照政府職能如經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、教育等進(jìn)行業(yè)績(jī)分類的基礎(chǔ)上，并考慮各職能部門的方案或計(jì)劃，從最終產(chǎn)品成本及目的來衡量和評(píng)估其業(yè)績(jī)，以確定所需資金。

　�。ㄈ�）編制程序。

　　中長(zhǎng)期預(yù)算編制按照自下而上的程度，從基層預(yù)算單位編起，逐級(jí)審核匯總。整個(gè)預(yù)算編制過程劃分為八個(gè)階段，并遵循“三上二下”和“一采集，二論證，一形成”的程序。八個(gè)階段是：采集信息、布置預(yù)算編制、編制預(yù)算建議計(jì)劃、財(cái)政審核、征求意見和編制部門預(yù)算文本、專家論證、編制并上報(bào)預(yù)算草案、批復(fù)預(yù)算�！叭�上二下”和“一采集，二論證”程序是：

　　一采集：財(cái)政部門布置編制工作，采集信息。于上一年12月1日財(cái)政部門協(xié)同稅務(wù)部門、國(guó)資委、改革與發(fā)展委員會(huì)、統(tǒng)計(jì)局及行業(yè)主管部門，收集多年度經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展預(yù)測(cè)分析、財(cái)政收支預(yù)測(cè)分析和財(cái)政計(jì)劃安排基本原則等信息。

　　一上：預(yù)算部門于3月上旬向財(cái)政部門報(bào)送中長(zhǎng)期預(yù)算收支建議計(jì)劃和單位基本情況（預(yù)測(cè)分析材料）。

　　一下：財(cái)政部門根據(jù)財(cái)政發(fā)展規(guī)劃、上一度財(cái)政運(yùn)行情況和預(yù)算部門中長(zhǎng)期預(yù)算收支計(jì)劃，編制年度預(yù)算草案和中期財(cái)政計(jì)劃框架，于8月份向各部門下達(dá)編制財(cái)政三年滾動(dòng)計(jì)劃指南、預(yù)算建議計(jì)劃初步審核意見。

　　二上：預(yù)算部門根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的編制指南和本部門發(fā)展規(guī)劃，編制本部門的三年預(yù)算，修改預(yù)算建議計(jì)劃，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門，并逐級(jí)匯總上報(bào)。

　　二下：財(cái)政廳預(yù)算審核中心將部門上報(bào)的三年預(yù)算，根據(jù)測(cè)算的財(cái)政收支情況，編制中期財(cái)政計(jì)劃框架，于10月上旬下達(dá)部門和下級(jí)財(cái)政部門征求意見。

　　三上：省預(yù)算部門和市財(cái)政部門于10月15日前向省財(cái)政廳反饋預(yù)算文本意見；財(cái)政廳將反饋的預(yù)算文本意見提交給專家論證會(huì)。

　　一論證：財(cái)政廳與專家論證機(jī)構(gòu)討論階段。財(cái)政廳就下一年度的預(yù)算草案和中期財(cái)政計(jì)劃框架召集各部門進(jìn)行討論協(xié)調(diào)，修改后，由論證機(jī)構(gòu)討論協(xié)調(diào)。

　　一形成：編制中期財(cái)政計(jì)劃草案階段。由財(cái)政廳根據(jù)各部門的意見和論證機(jī)構(gòu)結(jié)果，在分析上一年度預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，對(duì)項(xiàng)目加總排序，形成最優(yōu)組合、最大社會(huì)效益的項(xiàng)目庫(kù)，完成中長(zhǎng)期預(yù)算草案。

　　二論證：專家論證會(huì)對(duì)中長(zhǎng)期預(yù)算草案進(jìn)一步論證，對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的組合、項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行討論，由財(cái)政廳進(jìn)一步調(diào)整修改，形成地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算（討論稿）。

　　四、地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的決策程序

　　1.法律效力。中長(zhǎng)期預(yù)算具有法定的約束力，是規(guī)范政府收支的法律條文。中長(zhǎng)期預(yù)算中當(dāng)年的預(yù)算就是年度預(yù)算，與現(xiàn)行的年度預(yù)算具有同等的法律效力。

　　2.決策程序。第一步，財(cái)政廳將形成的“地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算（討論稿）”提交省級(jí)政府，由省級(jí)政府。決策，并提出決策修改意見。第二步，財(cái)政廳根據(jù)省級(jí)政府的決策修改意見，對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算進(jìn)行修改或調(diào)整，再提交省級(jí)政府。第三步，省級(jí)政府將《地方政府中長(zhǎng)期財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算草案》提交省級(jí)人大。第四步，人大討論和審批預(yù)算階段。人大在討論年度預(yù)算時(shí)，要同時(shí)討論省政府提交的中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算，并以此作為審議年度預(yù)算的必要參考材料。

　　3.預(yù)算審查和批準(zhǔn)。各級(jí)預(yù)算部門審核并匯總編制本級(jí)本部門3—5年預(yù)算建議計(jì)劃。各級(jí)財(cái)政部門審核本級(jí)3—5年預(yù)算建議計(jì)劃，并逐級(jí)匯總上報(bào)編制中長(zhǎng)期預(yù)算草案。省級(jí)政府審核省級(jí)財(cái)政廳報(bào)送的中長(zhǎng)期預(yù)算草案，并向省級(jí)人大提交中長(zhǎng)期預(yù)算草案。

　　中長(zhǎng)期預(yù)算的當(dāng)年預(yù)算按年度預(yù)算的法定要求報(bào)省級(jí)人大審查和批準(zhǔn)。后2—4年預(yù)算按要求報(bào)省級(jí)人大審查、備案。省財(cái)政廳根據(jù)省級(jí)人大批準(zhǔn)的中長(zhǎng)期預(yù)算審查決議，當(dāng)年預(yù)算依照年度預(yù)算，批復(fù)部門預(yù)算，并向組織征收預(yù)算收入的部門下達(dá)收入計(jì)劃。后2—4年預(yù)算作為法律文件，約束指導(dǎo)預(yù)算的編制和執(zhí)行工作。

　　五、地方政府中長(zhǎng)期預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督程序

　　1.地方政府中長(zhǎng)期預(yù)算執(zhí)行。中長(zhǎng)期預(yù)算由省級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行依照相關(guān)預(yù)算管理辦法執(zhí)行。后2—4年預(yù)算的執(zhí)行在于指導(dǎo)年度預(yù)算的編制，約束政府行為的運(yùn)作，保持財(cái)政措施及財(cái)政政策的持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，后2—4年的預(yù)算有些可以調(diào)整，有一定的靈活性。

　　2.預(yù)算變更。預(yù)算執(zhí)行中確需進(jìn)行的預(yù)算變更，屬于預(yù)算調(diào)整的，要嚴(yán)格按照法定程序經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后調(diào)整預(yù)算；其他不屬于預(yù)算調(diào)整的預(yù)算變更事項(xiàng)，要按規(guī)定權(quán)限和程序予以變更。

　　當(dāng)年預(yù)算變更遵照相關(guān)預(yù)算管理辦法變更。

　　中長(zhǎng)期預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)省級(jí)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，在執(zhí)行中因出現(xiàn)下列情況引起預(yù)算的部分變更：年度預(yù)算需要變更的，相應(yīng)地后兩年也需調(diào)整；上一年預(yù)算執(zhí)行發(fā)現(xiàn)重大問題的，在后兩年進(jìn)行調(diào)整；項(xiàng)目庫(kù)需要調(diào)整。對(duì)于以上規(guī)定的情形必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，省財(cái)政廳應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，列明調(diào)整預(yù)算的原因、項(xiàng)目、數(shù)額及有關(guān)說明，提交省級(jí)政府審定后，提請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議審查批準(zhǔn)。

　　3.預(yù)算評(píng)價(jià)。當(dāng)年預(yù)算評(píng)價(jià)要遵照相關(guān)預(yù)算管理辦法進(jìn)行評(píng)價(jià)。建立預(yù)算前、預(yù)算中、預(yù)算后的評(píng)價(jià)體系。預(yù)算評(píng)價(jià)要采用定性和定量相結(jié)合的方法，逐步建立科學(xué)、規(guī)范的定量評(píng)價(jià)體系。

　　4.預(yù)算監(jiān)督。中長(zhǎng)期預(yù)算的當(dāng)年預(yù)算監(jiān)督要依照相關(guān)預(yù)算管理辦法實(shí)施監(jiān)督。省級(jí)政府財(cái)政廳應(yīng)當(dāng)依法接受省級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行的監(jiān)督。

　　預(yù)算編制過程中，省財(cái)政廳應(yīng)按要求及時(shí)向省級(jí)人大有關(guān)機(jī)構(gòu)通報(bào)預(yù)算編制有關(guān)情況并提供相關(guān)資料，按規(guī)定按時(shí)提交省級(jí)預(yù)算草案。

　　預(yù)算執(zhí)行過程中，省財(cái)政廳受省級(jí)政府委托，應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向省級(jí)人大或其常委會(huì)做預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。對(duì)預(yù)算調(diào)整和預(yù)算變更事項(xiàng)應(yīng)按要求向省級(jí)人大常委會(huì)報(bào)批或備案。