關(guān)鍵詞：公共支出；績效評價；指標體系

　　公共支出績效評價是市場經(jīng)濟和社會進步對政府公共支出管理提出的必然要求。在現(xiàn)代政府公共活動的管理中，基于結(jié)果的支出績效管理在整個政府支出管理中占據(jù)了一個十分重要的地位，它既是提高公共部門運行效率、增強公共部門責(zé)任意識的需要，又是提高公共部門信息的透明度、加強公眾監(jiān)督和推進社會民主建設(shè)的需要。對作為政府向社會提供公共服務(wù)和調(diào)控經(jīng)濟社會運行重要手段之一的公共支出而言，績效評價是其整個績效管理的核心和重要手段，也是政府編制績效預(yù)算的前提。一個有效的支出績效評價系統(tǒng)不僅能夠向公共服務(wù)的提供者揭示公眾的滿足程度和公共預(yù)期目標的實現(xiàn)程度，而且也能指明公共支出決策的改進空間和應(yīng)采取的行動。正是由于公共支出績效評價在整個公共支出管理中的重要地位和作用，所以從20世紀50年代，許多國際組織、決策研究機構(gòu)和國家在公共管理中研究和推行公共支出績效評價制度。①

　　然而，回顧我國公共支出績效評價理論和實踐發(fā)展的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，盡管理論界和實踐部門在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)都意識到在公共支出管理中引入績效評價的重要性，②但真正關(guān)注對公共支出進行績效評價也還是近幾年的事。究其原因，除了受計劃經(jīng)濟管理體制和粗放型管理模式的影響外，主要是由于以下兩點原因：一是人們沒有真正領(lǐng)會到公共支出績效評價的內(nèi)涵，致使公共支出績效評價在討論和實踐中往往走樣，從而難以深入下去。二是公共支出績效評價本身的復(fù)雜性。對公共部門公共服務(wù)績效的評價，在評價的具體方法和內(nèi)容上與一般的評價存在很大的區(qū)別。這主要是由于評價對象的特殊性造成的，即評價對象的成本和收益一般無法完全用一些量化的指標進行衡量，所以在評價時，我們也就無法按照常規(guī)的成本收益的評價方法進行準確評價。這就使得對公共支出績效的評價變得非常復(fù)雜。也正是由于這種復(fù)雜性，使得對公共部門進行績效評價也只是近30年才被提出來，到目前該評價作為公共支出管理的一個重要部分發(fā)展還很不成熟，特別是對公共支出綜合績效的評價還只是停留在探討的階段。

　　實際上，從國外公共支出績效評價的實踐看，同任何績效評價一樣，公共支出績效評價的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在績效的度量上，由于績效的度量直接關(guān)系到績效評價的結(jié)果和工作目標的實現(xiàn)程度，所以科學(xué)地度量績效對績效評價工作的科學(xué)性和有效性非常重要。那么如何才能科學(xué)地度量公共支出的績效呢？文章認為，要想科學(xué)地度量公共支出的績效必須要有一套科學(xué)可行的指標體系。因為，只有能找到一套科學(xué)度量績效的指標體系，才能準確地度量出一項公共支出的實際效果。所以，選擇科學(xué)的指標體系也就成為整個績效評價工作的核心和評價目標實現(xiàn)的關(guān)鍵。但如何能找到一套績效評價的指標呢？文章認為這與績效評價的內(nèi)涵又有很大的關(guān)系。

　　因為績效評價的內(nèi)涵本身就蘊含著績效評價的內(nèi)容和目標，而績效評價的內(nèi)容和目標又是我們績效評價指標選擇的依據(jù)和原則，如果不能對評價的內(nèi)容和目標有深刻而又全面地把握，我們就不能針對公共支出績效評價的特殊性選擇恰當(dāng)?shù)闹笜恕?/p>

　　一、解析公共支出績效評價的內(nèi)涵

　　從字面上看，　“公共支出績效評價”實際上就已經(jīng)向我們說明其評價的基本對象和評價的內(nèi)容了。即評價的對象就是公共支出，評價的內(nèi)容就是公共支出的績效。

　　因此，從某種程度上講，對公共支出績效評價內(nèi)涵的理解首先就得弄明白績效概念的內(nèi)涵，因為作為績效評價的內(nèi)容，其概念實際上就告訴了人們指標選擇的范圍。

　　從目前可以查到的文獻看，對于什么是績效，目前還沒有一個較一致的表述。在普雷母詹德（2002）編的《公共支出管理》一書中，他對績效的定義是：績效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機構(gòu)所作的貢獻與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。[1]而亞洲開發(fā)銀行的Salvatore Schiavo—Campo（2001）在《強化政府支出管理“績效”》一文中對績效的論述是：績效是一個相對的概念，它可以用努力和結(jié)果這樣的字眼進行定義。實際上這個論述在說明，完全忽視績效的主觀方面是錯誤的，他認為主觀方面是外部效果的重要決定因素，因此績效實質(zhì)上不僅包含外部效果，也包含內(nèi)在的努力程度，它往往可以通過投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果來描述。[2]另外，OCED在其1994年的一份報告《Performance measurement and evalustion》中也對績效進行了界定，報告提出績效是實施一項活動所獲得的相對于目標的有效性，它不僅包括從事該項活動的效率、經(jīng)濟性和效力，還包括活動實施主體對預(yù)定活動過程的遵從度以及該項活動的公眾滿意程度。[3]但根據(jù)財政部財政統(tǒng)計司陸慶平的理解，績效實際上是一項活動實施的結(jié)果，這種結(jié)果既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關(guān)系，也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性。[4]這種理解和黃萍、黃萬華在《公共行政支出績效管理》一文中對績效的解釋基本一致。[5]同時這種理解與朱志剛編寫的《公共支出績效評價研究》中對績效的定義也較接近。在這本書中，績效被認為決不僅僅是對結(jié)果的衡量，還包括對過程的衡量，甚至包括對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的衡量。[6]

　　從以上各個定義看，人們對績效理解的差異主要是績效包括的范圍不同，但在績效的核心思想上，大家的認識還是比較一致的。即績效是實施一項活動的有效性，而且是基于預(yù)期目標的有效性。所以歸納各個定義，本文對績效的定義是：績效是效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，它包括行為過程和行為結(jié)果兩個方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)和合理；就行為結(jié)果而言，它又包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，行為的結(jié)果是否達到預(yù)期的目標以及產(chǎn)生的中長期影響。

　　這里的影響既包括經(jīng)濟的影響，又包括社會的影響。通過這個概念，可以看出，績效既包含了絕對的內(nèi)容，又包含了相對的內(nèi)容，是一個絕對量和相對量的集合體。

　　實際上，通過對績效內(nèi)涵的揭示，我們看出績效評價就是對一項活動的效益、效率和有效性的評價，既然如此，我們也就不難理解如何選擇評價的指標了。這就是，績效評價的指標從選擇的范圍看，主要包括效益類指標、效率類指標和有效性指標三個方面。然而，在實踐中，有時由于這些指標的數(shù)據(jù)很難直接獲得或直接度量，這時就需要通過一些與這三方面有關(guān)的間接指標來實現(xiàn)。這一點在績效的定義中也說得非常清楚，這就是，這些間接指標包括活動的兩個階段四個方面的內(nèi)容，即活動的投入、活動的過程、活動的產(chǎn)出以及活動的效果。

　　這樣，有了對績效內(nèi)涵的認識，再理解公共支出績效也就不難了。所謂公共支出績效也就是在績效概念中增加評價的對象——公共支出。所以通俗地說，公共支出績效評價就是對公共支出的效益、效率和有效性進行評價。而所謂的公共支出，就是指所有以公共資源為成本支出所開展的各項活動。簡單地說就是公共部門利用公共收入開展的公共活動。一般來說，公共支出根據(jù)其影響程度可以分為四個層次：整個公共部門的公共支出活動；為實現(xiàn)某一類職能而進行的公共支出活動；某一公共部門所開展的公共支出活動；某一項具體的公共支出活動。這樣，不同層次的公共支出其績效的內(nèi)容也就存在很大的差異。盡管如此，對不同層次的公共支出績效的度量同樣也包括這樣三個方面：支出的效益；效率；效力。因此，在公共支出績效度量的指標選擇上同樣要立足于這三個方面。但和一般的績效評價中直接度量績效存在的困難一樣，對公共支出績效的直接度量同樣存在著這樣的問題。因此，同樣需要一些間接指標來度量公共支出的績效，這些間接指標包括公共資源的投入、公共活動過程、公共投入的產(chǎn)出和公共活動的結(jié)果。

　　實際上，在理解公共支出績效評價的內(nèi)涵時，還應(yīng)注意的一個問題就是，由于評價屬于規(guī)范分析的范疇，所以就得有一個標準。但對于不同評價對象，其評價的標準是不同的。對于公共支出而言，績效評價的標準是公共支出的目標。一般來說，根據(jù)公共財政的思想，公共支出的目標就是提高整個社會的福利水平，但社會福利水平是一個難以量化的指標，所以在實踐中往往用納稅人的滿意度來表示，納稅人的滿意度越高，則公共支出的效果就越好，公共支出就越有效。但納稅人的滿意度又是一個很主觀的概念，同樣在實踐中是一個無法用定量指標度量的概念。這樣，在具體支出項目的評價中，往往又會以增加產(chǎn)出，提高收入等作為評價的目標。既然是以公共支出的目標作為公共支出績效評價的標準，這樣，公共支出績效評價實質(zhì)上就是評價公共支出目標的實現(xiàn)程度。通俗地說就是評價公共支出結(jié)果與公共支出目標的差距。這也就是人們把績效管理說成是基于目標的管理的原因所在。這樣，根據(jù)上面的分析，在績效評價中，實際上只需一項指標即可，那就是公共支出的效果，但效果又是一個難以準確描述的概念，所以，在具體的實踐評價中，我們才使用了上述所說的初始指標和終極指標。

　　二、構(gòu)建公共支出績效評價指標體系

　　在全面破析了公共支出績效評價的內(nèi)涵后，我們對如何構(gòu)建公共支出績效評價的指標體系就有了一個明確的思路。正如前面所述，在公共支出績效評價中，所評價的內(nèi)容就是公共支出活動的經(jīng)濟性、效率性和有效性。

　　但這些指標本身都是相對的概念，無法直接度量。要評價公共支出活動的這三性，在具體的評價中，我們還必須要尋找其它間接指標。這些間接指標實際上就是包括了公共支出活動的整個過程，即公共資源的投入、公共支出的過程、公共支出的直接產(chǎn)出以及公共支出的結(jié)果。

　　這樣，在公共支出績效評價的指標體系中，我們指標的選擇就可以有兩個層次：一是終極指標，包括效益類指標、效率類指標以及有效性指標；二是初始指標，包括投入類指標、過程類指標、產(chǎn)出類指標以及效果類指標。

　　這里為什么稱這四類指標為初始指標呢？因為這四類指標與公共支出活動的績效沒有直接的關(guān)系，從這些指標上，我們不能直接判斷出一項公共支出績效的高低，之所以選擇這些初始指標就是因為他們是終極指標產(chǎn)生的基礎(chǔ)，終極指標就是建立在這些初始指標的基礎(chǔ)上，通過初始指標間的運算得出的。

　　在整個公共支出績效評價指標體系的構(gòu)建中涉及到這樣幾個概念：投入，過程，產(chǎn)出，結(jié)果。投入，就是指為資助項目所投入的資源，包括人力、物力和財力。需要說明的是，這里的投入還可能包括無法用貨幣度量的一些社會成本。過程，就是指項目執(zhí)行過程中項目的質(zhì)量控制以及實施者對項目規(guī)劃的遵從度。產(chǎn)出，就是指以數(shù)量或質(zhì)量表示的為資助項目或活動所進行的努力，比如一項就業(yè)培訓(xùn)活動，其產(chǎn)出就是開設(shè)了多少課程，多少人接受了培訓(xùn)以及有多少人通過了結(jié)業(yè)考試等。結(jié)果，就是項目預(yù)期目標的實現(xiàn)程度。

　　但這里需注意的是，由于是針對目標，所以在計算結(jié)果時還必須首先考慮目標的合理性和正確性，同時結(jié)果的度量必須盡可能全面。同樣以上面的就業(yè)培訓(xùn)項目為例，所謂結(jié)果就是在所有接受培訓(xùn)的人當(dāng)中，有多少人能找到并保持工作達6個月以上，多少人將獲得和原有工作一樣或更多的工資收入，又有多少人認為就業(yè)培訓(xùn)中所學(xué)到的技能是其能找到工作的關(guān)鍵因素。③明確了度量對象的內(nèi)容，現(xiàn)在就可以對不同指標進行說明了。這里我們以公共就業(yè)培訓(xùn)計劃為例，對各類指標進行解釋和說明。

　　所謂投入類指標：就是用于反映公共部門提供公共服務(wù)所投入的人力、物力和財力的變量。舉例來說，就是可以用來說明投入一項工作的總成本、投入資源的組合或者數(shù)量。對就業(yè)培訓(xùn)計劃來講（下面如不特別聲明，各指標的例子都是以公共就業(yè)培訓(xùn)計劃為對象），此類指標的例子有：

　　*投入的教師數(shù)量

　　*投入的培訓(xùn)場地

　　*投入的日常費用

　　所謂過程類指標：就是指公共部門在提供公共服務(wù)的過程中，對質(zhì)量的控制和對預(yù)算制度的執(zhí)行情況。顯然，過程類指標也就是用于反映公共部門在提供公共服務(wù)工程中質(zhì)量控制的程度和執(zhí)行預(yù)算計劃的變量。舉例說，就是說明公共服務(wù)提供工程中，是否按計劃進行、財政資金的使用是否有浪費現(xiàn)象等。此類指標的例子有：

　　*培訓(xùn)是否按計劃進行

　　*根據(jù)管理指導(dǎo)方針設(shè)立的錯誤允許程度

　　*培訓(xùn)支出預(yù)算調(diào)整的程度

　　所謂產(chǎn)出類指標：就是用于反映公共部門提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量或者完成的工作量等變量。簡單地說，是反映項目產(chǎn)出了什么和產(chǎn)出了多少。通過這類指標的歷史比較可以反映出工作的變動性或穩(wěn)定性。此類指標的例子有：

　　*開設(shè)了多少班級

　　*開設(shè)了多少門培訓(xùn)課程

　　*開展了多少實習(xí)活動

　　所謂結(jié)果類指標：就是用于反映一項工作、一種做法或計劃達到預(yù)期目標的程度的變量。結(jié)果反映了達到的真實效果和相應(yīng)的影響。結(jié)果指標是從服務(wù)對象的角度來衡量的。例如，人力服務(wù)計劃的效果可以和行為、技能、知識、態(tài)度、價值、條件、地位或其他方面有關(guān)。

　　結(jié)果是參與者在完成計劃后在認知、思想或行為等方面發(fā)生的變化。此類指標的例子有：*有多少人通過了結(jié)業(yè)考試

　　*有多少人通過培訓(xùn)找到了工作

　　*再就業(yè)后收入提高的程度

　　由于這些指標還僅是初始指標，僅有這些初始指標還不能對公共支出直接進行評價。要想能對公共支出績效進行評價，還需使用這四類指標相互間的關(guān)系來考核公共支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性，這樣才能最終對公共支出進行績效好壞的評價。因此，有了這四類指標還不夠，因為我們無法根據(jù)這四類指標直接評價公共支出的績效，評價績效還得在這四類初始指標的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共支出績效評價的內(nèi)涵構(gòu)建這樣三類指標，即經(jīng)濟性指標、效率性指標和有效性指標。

　　所謂經(jīng)濟性指標：就是用于反映公共提供單位成本的變量，它往往可以通過投入類指標、過程類指標和相應(yīng)標準的比較得出。比較的目的就是通過經(jīng)濟性指標考評為完成既定質(zhì)量和數(shù)量的公共服務(wù)，財政的投入是否最低。舉例來說，公共服務(wù)的各項投入是否以最低的價格從市場中獲得，公共活動過程是否存在浪費等。此類指標的例子有：*一個接受再就業(yè)培訓(xùn)的人員所花費的公共資源

　　*投入的培訓(xùn)設(shè)施的購買價格與市場平均價格的差異程度

　　*培訓(xùn)計劃的機會成本與實際成本的差異程度

　　所謂效率性指標：就是用于反映既定的資源投入是否獲得了最大的滿足公共需要的公共服務(wù)產(chǎn)出，它往往是通過投入類指標和產(chǎn)出類指標比較得出。此類指標的例子有：

　　*單位公共資源投入所培訓(xùn)的人員

　　*培訓(xùn)計劃完成的程度

　　*培訓(xùn)支出超預(yù)算的程度

　　所謂有效性指標：就是用于反映公共支出目標的實現(xiàn)程度，但不僅僅如此，它還考慮相應(yīng)的財政投入。它往往是將效率因素和效果因素放在一起考慮。舉例來說，“所有修理的單位成本”是一個效率指標，“滿意的修理的單位成本”則是一個有效性指標。通常，有效性指標用公式表達有一定困難。正因為如此，新接觸績效評價的部門喜歡首先強調(diào)效果和效率的評價，等對績效評價熟練之后，才會進行一些有效性的評價。有效性指標的例子有：

　　*培訓(xùn)后找到工作的人員與預(yù)期的培訓(xùn)目標的差距

　　*培訓(xùn)計劃給地方經(jīng)濟帶來的影響程度

　　*培訓(xùn)計劃改善居民的貧困的程度

　　到這里為止，我們完成了績效評價指標體系的構(gòu)建。

　　上面只是從體系上完善了指標體系的構(gòu)成，但在實際的公共支出績效評價中，每類指標實際上還是有許多具體指標組成，這些具體的指標在不同的評價對象中可能千差萬別。正如前面所分析的，由于公共支出層次不同，形式又多種多樣，這樣公共支出績效評價的具體對象也就是多種多樣。所以盡管指標還是來自于這幾類，但每類指標選取對于不同的評價對象是不一樣的。因此對具體評價對象來說，指標選取在以上述體系為根據(jù)的基礎(chǔ)上，還必須遵循一定的原則，才能保證績效評價結(jié)果的科學(xué)性、準確性和可靠性以及全面性，達到預(yù)期的評價目標。一般來說，對一個具體的評價對象，績效評價指標選取應(yīng)堅持以下原則：

　　指標的相關(guān)性。衡量指標與政府部門的目標及項目目標有直接的聯(lián)系，不能因為容易收集就使用，例如投入或產(chǎn)出的衡量相對容易，但如果與項目成果目標的相關(guān)性存在問題，單純的投入指標或產(chǎn)出指標就不能很好地反映項目的實際影響。

　　指標的經(jīng)濟性。指標的選取要考慮實現(xiàn)條件及可操作性，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)符合成本效益原則，在合理成本的基礎(chǔ)上收集信息。這就要求指標在滿足評價目標的前提下要盡量精簡，減少指標之間的信息重復(fù)，選定的指標應(yīng)承載盡可能大的信息量，從而可以降低指標信息收集的成本。

　　指標的可比性。在相似目的的項目之間有共同的指標，不同項目之間的衡量結(jié)果可以相互比較。

　　指標的重要性。根據(jù)指標在整個體系的地位和作用進行篩選，選擇最具代表性、最能反映評價要求的指標，注意指標的兼容性問題，不要對指標進行雜亂無章的羅列。

　　實際上，根據(jù)國外的經(jīng)驗，在指標的選擇上除了堅持上述的原則外，筆者認為還應(yīng)堅持以下幾項原則：所選指標在評價內(nèi)容的度量上要具有精確性，不能模棱兩可；指標的選擇應(yīng)盡量充分，也就是指標能充分地對績效進行評估；最后，選出的指標應(yīng)具有可監(jiān)控性，即指標應(yīng)具有獨立性，減少人為因素對指標的修飾。

　　*此文一些觀點來自于叢樹海，周煒、李生祥、于寧、李永友2004年主持的《金華市財政支出控制與繢效評價》（內(nèi)部研究報告）。

　　注釋：

　�、俳�代公共支出績效評價思想萌芽于工業(yè)革命完成后所建立的國家審計制度，主要特點是對公共支出的合法性和合規(guī)性進行審查。20世紀凱恩斯宏觀經(jīng)濟理論的產(chǎn)生為政府?dāng)U大其職能提供了強大的理論支撐，隨著政府職能的逐步擴大，此時的公共支出績效評價除了原有的審計內(nèi)容外，已開始關(guān)注對政府公共支出的效率性和效力性進行審查，同時在有些國家和國際組織中開始有對具體支出項目績效的考評實踐。20世紀中后期，全球經(jīng)濟的滯脹和低效率以及全球化競爭的加劇，為擺脫政府公共管理的低效率和財政困境，在全球范圍內(nèi)掀起了一場政府改革的浪潮，這種被稱為新的公共管理運動的改革內(nèi)容主要包括公共服務(wù)的市場化改革、政府內(nèi)部管理改革以及加強政府公共活動的績效管理。而強調(diào)對公共支出的績效評價也成為這場運動的一項重要內(nèi)容。公共支出績效評價改革的內(nèi)容由過去鑒證式的事后評價，逐步過渡到對整個公共支出活動全過程的評價，評價的目標也由過去的為公共部門的財務(wù)工作提供審計式的鑒證和報告逐步轉(zhuǎn)到對公共支出的效率性和效力性進行評價。從國外公共支出績效評價的實踐看，目前還僅僅停留在對具體支出項目的評價，即使像美國、英國、澳大利亞等支出管理水平較高的發(fā)達國家，目前也還是處于制度建設(shè)階段，與真正的績效評價實踐還有一段相當(dāng)?shù)穆烦獭?/p>

　�、趶默F(xiàn)有可查閱的資料看，在新中國公共支出的管理活動中，對公共支出結(jié)果的關(guān)注最早可追溯到1957年1月6日，這一天，人民日報發(fā)表了一篇“要充分考慮經(jīng)濟效果”的社論。

　�、圻@里的結(jié)果根據(jù)目前亞洲開發(fā)銀行和OECD以及世界銀行等國際組織在進行資助項目的績效評價時對結(jié)果的定義，結(jié)果實際上包括三個層次的內(nèi)容，即初始結(jié)果、中期結(jié)果和長期結(jié)果。

　　初始結(jié)果就是公共支出活動結(jié)束后在短期內(nèi)產(chǎn)生的效果，以就業(yè)培訓(xùn)為例就是有多少人通過培訓(xùn)找到了工作；中期結(jié)果就是在經(jīng)過一段較長的時間后所產(chǎn)生的效果，比如找到工作的這些人的生活質(zhì)量提高程度；長期結(jié)果就是經(jīng)過相當(dāng)長的一段時間后所產(chǎn)生的效果，比如當(dāng)?shù)氐氖杖朔峙涔�平程度的改善，�?jīng)濟增長的上升程度等。

　　參考文獻：

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