一、財政法制與依法理財

　　自改革開放以來，我國的財政法制建設(shè)不斷發(fā)展，財政工作的法治化程度和依法行政、依法理財?shù)乃�平日益提高，已初步形成了與建立社會主義市場經(jīng)濟體制基本相適應(yīng)的財政法律制度框架。與此同時，財政執(zhí)法也在不斷地規(guī)范，全方位的財政監(jiān)督機制和制約機制正在形成。但是，我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，目前我國財政法制建設(shè)的總體水平仍有待進一步提高，財政立法中尚存在著與財政改革和發(fā)展不相適應(yīng)的方面，財政執(zhí)法中時常出現(xiàn)不合法和不適當(dāng)?shù)膯栴}，進而在一定程度上影響了財政改革的深化和財政法制的嚴(yán)肅性。在加強財政法制建設(shè)的過程中，我們應(yīng)該進一步提高對推動依法行政、依法理財重要意義的認(rèn)識。第一，依法行政和依法理財，是全面提高財政管理水平的要求。加強財政管理，就是要建立健全的、覆蓋財政收支各個層面的管理機制，逐步實現(xiàn)財政資金分配的規(guī)范化和法治化。無論是加強財政收入管理、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、加大財政監(jiān)督力度，還是實施積極的財政政策，都必須依照并嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定。只有運用法律手段，將法治貫穿于財政管理的全過程，才能夠保證財政行為的規(guī)范化。第二，加強財政法制建設(shè)，有助于有效地行使財政職能，充分發(fā)揮財政的作用。市場經(jīng)濟條件下的財政職能，主要體現(xiàn)在優(yōu)化資源配置、促進公平分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行等方面。深化財政改革，就是要按照政府在市場經(jīng)濟條件下的活動范圍和作用方式，按照轉(zhuǎn)變政府職能和逐步建立公共財政體系的要求，進一步健全和完善財政職能。這一切都需要運用法律手段，通過科學(xué)的立法，使之規(guī)范化、制度化；通過嚴(yán)格的執(zhí)法，使之行之有效、監(jiān)督有效。第三，加強財政法制建設(shè)，是促進和規(guī)范財政改革的重要保障。在改革與法制建設(shè)的關(guān)系上，應(yīng)該堅持并強調(diào)一手抓改革與發(fā)展，一手抓法制。

　　立足于本國國情，通過比較和借鑒來吸收發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗和做法，是我們加強財政法制建設(shè)，推進依法行政、依法理財?shù)囊豁椫匾獌?nèi)容。從發(fā)達國家的情況看，其公共財政管理方面的基本經(jīng)驗便是充分注重運用法律手段，堅持依法理財，不斷提高財政管理法治化的水平。從總體上看，其財政法制建設(shè)的主要特征包括如下三個方面：第一，財政法律制度較為健全。財政活動的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)均有法可依，法律規(guī)定比較科學(xué)、合理，財政法的效力等級較高，可操作性也比較強。第二，能夠依法進行財政管理。許多國家的預(yù)算編制草案相當(dāng)細(xì)致，幾乎對每一項開支都有詳細(xì)的論證。立法機構(gòu)對預(yù)算的審批程序極其嚴(yán)格，審批過程的公開度和透明度很高。在收入方面，無論開征稅種、設(shè)立收費項目，還是發(fā)行公債，均有嚴(yán)格的法律規(guī)定。在支出方面，政府嚴(yán)格按照預(yù)算確定的支出來提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如遇特殊情況需要臨時增加預(yù)算，則須根據(jù)有關(guān)法律程序進行審批。第三，重視對財政執(zhí)法的監(jiān)督，各個執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)之間有明確的職責(zé)分工，追究法律責(zé)任一視同仁，對執(zhí)法不嚴(yán)格，濫用職權(quán)等違法行為進行嚴(yán)厲的處罰。

　　二、財政監(jiān)管在依法理財中的重要地位

　　所謂財政監(jiān)管，是財政機關(guān)在財政管理過程中依照國家有關(guān)法律法規(guī)對國家機關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織涉及財政收支事項及其他相關(guān)事項進行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動。財政監(jiān)管寓于管理活動當(dāng)中，體現(xiàn)財政管理的本質(zhì)屬性，與資金運動同步進行，其主要作用就是及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差，保證財政分配的科學(xué)、正確和有效。

　　在我國，財政監(jiān)管的主體是國家財政機關(guān)，各級財政部門是財政監(jiān)管的執(zhí)法主體。財政監(jiān)管是財政部門內(nèi)部各職能機構(gòu)的共同任務(wù)，各級財政機關(guān)內(nèi)部的預(yù)算編制、預(yù)算管理、國庫等業(yè)務(wù)機構(gòu)都行使監(jiān)管的職能。同時，為更好地履行監(jiān)管職能，發(fā)揮財政檢查這一體現(xiàn)監(jiān)管職能內(nèi)在屬性的必要手段，各級財政機關(guān)內(nèi)部還設(shè)有財政監(jiān)管專門機構(gòu)，專門行使財政檢查職責(zé)。財政機關(guān)專門監(jiān)管機構(gòu)，一方面接受上級財政機關(guān)對財政監(jiān)管的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；另一方面按照分級負(fù)責(zé)的財政管理體制對本級財政負(fù)責(zé)，接受本級政府管理，及時向本級財政和政府報告財政監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重要情況或問題。

　　財政監(jiān)管職責(zé)體現(xiàn)著財政管理的范圍與權(quán)限。財政部門監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)主要包括：（1）對本級各部門及下一級政府預(yù)算、決算草案的真實性、準(zhǔn)確性、合法性進行審查稽核，并根據(jù)本級政府授權(quán)對下級政府預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)管。（2）對本級預(yù)算收入征收部門征收預(yù)算收入情況，本級國庫辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解情況進行監(jiān)管。（3）對本級預(yù)算支出資金的撥付、使用和效益情況進行監(jiān)管。（4）對本級各部門及其所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算外資金收取、管理和使用情況進行監(jiān)管。（5）對國有資本金基礎(chǔ)管理及國家基本建設(shè)項目預(yù)算執(zhí)行情況進行監(jiān)管。（6）對本級各部門、各單位執(zhí)行財稅政策、法規(guī)情況進行監(jiān)管。（7）對社會審計機構(gòu)在執(zhí)業(yè)活動中的公正性、合法性進行監(jiān)管。

　　在職能上，財政監(jiān)管與國家預(yù)算收支、預(yù)算外收支和企事業(yè)單位執(zhí)行國家有關(guān)財務(wù)會計政策情況密切相關(guān)。從總體上看，財政監(jiān)管的范圍主要包括如下五個方面：一是預(yù)算監(jiān)管。即對各級財政預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、決算的監(jiān)管檢查。《中華人民共和國預(yù)算法》的頒布為財政機關(guān)實施預(yù)算監(jiān)管提供了法律保障。預(yù)算法規(guī)定：財政機關(guān)是預(yù)算編制、組織實施的職能機構(gòu)，負(fù)責(zé)編制決算草案具體事項并糾正本級各部門決算草案不合法之處，監(jiān)管本級各部門和所屬單位預(yù)算的執(zhí)行。財政機關(guān)通過預(yù)算監(jiān)管，促進各部門和各單位認(rèn)真貫徹《預(yù)算法》和其他規(guī)范性文件，及時發(fā)現(xiàn)處理預(yù)算中存在的問題，實現(xiàn)收支平衡。二是稅務(wù)監(jiān)管。稅務(wù)監(jiān)管包括國家財政機關(guān)依法對稅收機關(guān)和納稅人執(zhí)行稅法的情況進行監(jiān)管檢查，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違反國家稅法的情況，保證稅款及時、足額上繳國庫。三是國有資產(chǎn)監(jiān)管。國有資產(chǎn)的使用者要接受財政機關(guān)的監(jiān)管，依法、合理、有效使用國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)的流失，保證國有資產(chǎn)保值、增值，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化的總體要求，提高國有資產(chǎn)的使用效益。四是預(yù)算外資金監(jiān)管。預(yù)算外資金是國家財政資金的組成部分，盡管未列入國家預(yù)算管理，但其收支管理的好壞直接影響著國家財政分配職能的實現(xiàn)。加強預(yù)算外資金管理是加強財政管理的重要內(nèi)容。財政機關(guān)對預(yù)算外資金監(jiān)管就是依法監(jiān)管預(yù)算外資金的收入和支出、使用的合法性，確保預(yù)算外資金取之有道，用之有效。五是財務(wù)會計監(jiān)管。財務(wù)會計監(jiān)管是財政機關(guān)依照《會計法》及國家有關(guān)財務(wù)會計法規(guī)制度對行政事業(yè)單位和企業(yè)的各項財務(wù)會計活動的合法性、真實性實施的監(jiān)管。它同時包括對會計師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管。

　　在手段和方式的具體運用方面，財政監(jiān)管主要表現(xiàn)為日常監(jiān)管檢查、個案檢查和專項監(jiān)管檢查。其中，日常監(jiān)管主要是對預(yù)算執(zhí)行和財政管理中的某些重要事項進行日常監(jiān)控。財政機關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)的日常監(jiān)管檢查是結(jié)合預(yù)算編制，對財政資金分配進行事前的審查、評估，以及對資金撥付、使用進行事中的審核、控制，加強對預(yù)算的監(jiān)管約束，主要包括：預(yù)算編制是否符合《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定；對預(yù)算執(zhí)行情況分析、預(yù)測的依據(jù)是否充分可靠，新的重大的財政經(jīng)濟措施對預(yù)算收支的影響是否考慮全面，測算是否準(zhǔn)確、合理；預(yù)算收支的安排是否符合國家預(yù)算指標(biāo)和管理體制的要求；通過建立預(yù)算收支旬報、月報、季報制度，定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，等等。所謂個案檢查，是根據(jù)上級批示的群眾舉報案件，以及日常監(jiān)管檢查和專項檢查中發(fā)現(xiàn)的線索，組織力量進行檢查核證。檢查結(jié)束要向上級和有關(guān)部門報告查處情況，并對查處的違法違紀(jì)問題進行嚴(yán)肅處理。專項監(jiān)管，是深化管理、制定政策、加強法治的重要手段，是日常監(jiān)管檢查有益和必要的補充。從現(xiàn)實情況看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期各種經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟利益有了重新調(diào)整、組合、變化，相應(yīng)的法規(guī)制度和約束機制還沒有及時建立或不盡完善，經(jīng)濟領(lǐng)域的某些層面甚至還存在監(jiān)管的“斷面”和“真空”。財政部門應(yīng)根據(jù)財政管理的需要和監(jiān)管檢查工作中暴露出的難點、熱點和重大問題，采取指令性計劃和指導(dǎo)性計劃相結(jié)合的工作方式，有針對性地開展專項監(jiān)管檢查，從而提高財政監(jiān)管檢查的綜合效益。

　　三、加強財政法制建設(shè)與強化財政監(jiān)管

　　在深化財政改革和加強財政法制建設(shè)的過程中，筆者認(rèn)為，應(yīng)該緊緊圍繞財政立法、財政執(zhí)法和財政復(fù)議這幾項基本內(nèi)容，推進依法行政和依法理財工作。關(guān)于加快財政立法的問題，應(yīng)該注意的內(nèi)容主要包括：一是要與財政改革的進程相適應(yīng)。財政立法應(yīng)緊緊圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟體制這一既定目標(biāo)，轉(zhuǎn)變立法觀念，正確解決立法的穩(wěn)定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財政立法服務(wù)于財政改革。財政立法要把鞏固改革成果、保障改革順利進行、引導(dǎo)改革的深入作為中心任務(wù)。二是妥善處理立法的現(xiàn)實可行性與適度超前性的關(guān)系。財政立法既要體現(xiàn)市場經(jīng)濟的共同規(guī)律，又要從我國的國情出發(fā)，與我國的實際情況相結(jié)合。法律法規(guī)既要符合客觀實際，又要有適度的超前性，避免財政立法在制定頒布后很快就落后于形勢發(fā)展的情況。要加強立法預(yù)測，制定立法規(guī)劃。三是堅持局部利益服務(wù)整體利益的原則，保證財政立法的統(tǒng)一。在制定財政法律和行政法規(guī)時，要妥善處理中央與地方、部門與部門之間的利益關(guān)系。在財政執(zhí)法方面，應(yīng)該堅持依法執(zhí)法的原則，財政執(zhí)法主體的執(zhí)法活動必須遵守相關(guān)法律的具體規(guī)定，財政活動必須以法律為依據(jù)，嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照法定程序行使職責(zé)。同時，也應(yīng)該堅持合理的原則，即在合法的前提下，財政執(zhí)法行為應(yīng)盡可能客觀、公正、合理、適當(dāng)。為了規(guī)范財政執(zhí)法行為，應(yīng)實行綜合治理，包括實行政務(wù)公開，提高透明度；要在財政系統(tǒng)中加強思想政治教育，搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立一支高素質(zhì)的財政執(zhí)法隊伍；要及時發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)真分析問題，并采取切實可行的措施予以解決。此外，還應(yīng)重視財政行政復(fù)議問題，應(yīng)該通過建立財政行政復(fù)議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督財政機關(guān)依法行使職權(quán)。

　　在中國改革開放的初期，面對財經(jīng)監(jiān)管機制和監(jiān)管力量比較薄弱、財經(jīng)秩序比較混亂的狀況，國家主要通過開展專項重點治理，整頓財經(jīng)領(lǐng)域違法違紀(jì)的突出問題。為此，1985——1997年，我國實施了每年進行一次稅收財務(wù)物價大檢查的做法。1995年，又組織開展了全國范圍的清理檢查“小金庫”工作。在1996年和1997年，還組織開展了全國范圍的預(yù)算外資金清查工作。自1999年以來，各級財政部門積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管觀念，緊緊圍繞經(jīng)濟運行和預(yù)算執(zhí)行中的重大問題開展財政監(jiān)管檢查，以確保以預(yù)算任務(wù)完成為中心，以促進財政管理為重點，監(jiān)管檢查與規(guī)范財政管理相結(jié)合，基本形成日常性檢查、專項檢查、個案調(diào)查相結(jié)合的工作模式。財政監(jiān)管在加強財政管理、維護財稅秩序、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、保障積極財政政策順利實施等方面發(fā)揮了積極作用。

　　我國目前正處于社會主義市場經(jīng)濟體制建立的初期，在這個時期，規(guī)范經(jīng)濟秩序的法律法規(guī)還不健全、不完善，行為規(guī)范、運行有序的市場經(jīng)濟機制還沒有真正建立起來。一方面，對地方、部門和單位利益盲目擴張的沖動缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)管約束機制，財政監(jiān)管職能的發(fā)揮受經(jīng)濟和執(zhí)法環(huán)境的制約；另一方面，現(xiàn)行財政監(jiān)管的法制建設(shè)、工作方式和工作手段等還不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下服務(wù)財政管理的需要，財政監(jiān)管的權(quán)威性、及時性、有效性還未能充分發(fā)揮。在財政管理由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，建立和完善國家公共財政體制的進程中，要緊緊圍繞加強和規(guī)范財政管理這個中心，大力推進財政管理制度改革，把握和突出財政管理特色，調(diào)整財政監(jiān)管的著力點，把重點放在建立科學(xué)、規(guī)范、靈敏、高效的財政監(jiān)督管理機制上來，逐步建立包括科學(xué)的監(jiān)督管理制度、先進的監(jiān)督管理手段、規(guī)范的監(jiān)督管理程序、嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)管體系以及高素質(zhì)的財政監(jiān)管干部隊伍在內(nèi)的現(xiàn)代財政監(jiān)督管理系統(tǒng)。

　　具體措施包括：第一，建立科學(xué)、完善的預(yù)算監(jiān)管體系�？梢哉f，科學(xué)、完善的預(yù)算監(jiān)管體系是現(xiàn)代財政監(jiān)督管理系統(tǒng)的核心。要建立以預(yù)算項目預(yù)審為基礎(chǔ)，以事中即時監(jiān)控為中心，以必要的事后抽查和專項檢查為補充，相互協(xié)助、相互制約、分工合理的財政監(jiān)控運作機制。一是要建立健全財政預(yù)算監(jiān)管制度和工作程序；二是建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)；三是建立對部門預(yù)算執(zhí)行情況的績效評價機制。第二，建立和完善財政監(jiān)管工作機制。為此，首先要建立政府經(jīng)濟監(jiān)管的有效協(xié)調(diào)機制。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，我國目前已基本形成以財政監(jiān)管、審計監(jiān)管、稅務(wù)監(jiān)管、社會監(jiān)管為主體的經(jīng)濟監(jiān)管體系。財政、稅務(wù)、審計等部門都負(fù)有政府經(jīng)濟監(jiān)管的職責(zé)，這三者監(jiān)管的目的是一致的，但監(jiān)管檢查的內(nèi)容和方式各有特點，各有側(cè)重。要采取有效措施加強政府經(jīng)濟監(jiān)管部門間的協(xié)作，實現(xiàn)信息共享，提高監(jiān)管效率，逐步做到分工明確、各司其職、密切配合、相互促進。同時還要建立和完善財政監(jiān)管對社會監(jiān)管的再監(jiān)管機制，加強對會計師事務(wù)所等社會監(jiān)管的再監(jiān)管。其次，應(yīng)建立健全嚴(yán)格執(zhí)法機制。嚴(yán)格執(zhí)法是實施“依法治國”方略的客觀需要，也是實現(xiàn)依法理財，從根本上治理財經(jīng)領(lǐng)域違法違紀(jì)問題，維護財經(jīng)法紀(jì)權(quán)威的重要手段。嚴(yán)格執(zhí)法是財政監(jiān)管工作的生命線。加強嚴(yán)格執(zhí)法，事關(guān)財政監(jiān)管工作的發(fā)展和財政管理水平的全面提高，事關(guān)財政立法執(zhí)法體系的建設(shè)，事關(guān)財經(jīng)秩序的好轉(zhuǎn)和反腐敗工作的推進。要進一步完善對嚴(yán)重違法違紀(jì)責(zé)任人員的追究制度，堅持把處理事與處理人結(jié)合起來。財政部門要與紀(jì)檢監(jiān)察和司法部門保持密切聯(lián)系，建立有關(guān)部門聯(lián)合辦案制度和健全個人責(zé)任移送制度，運用輿論、經(jīng)濟、行政、法律等多種手段，標(biāo)本兼治，充分發(fā)揮財經(jīng)法紀(jì)的威懾作用和教育作用，促進全社會遵紀(jì)守法意識的提高。第三，建立和健全財政監(jiān)管法規(guī)體系。強化財政監(jiān)管，必須以完備、健全的財政監(jiān)管法律制度為保證。重點包括兩方面的內(nèi)容：一是規(guī)范和完善的制約財稅、財務(wù)、會計活動的法規(guī)制度；二是建立和健全財政監(jiān)管自身的法律體系。綜觀世界市場經(jīng)濟發(fā)達國家財政，無一不把法制建設(shè)放在十分重要的位置，并有明確詳盡的法律條文作為保證。要建立符合中國特色的財政監(jiān)管法律體系，就要從法律的角度明確財政監(jiān)管的地位、作用、職責(zé)、任務(wù)，強化財政監(jiān)管檢查手段，規(guī)范財政監(jiān)管工作方法、工作程序，做到有法可依、依法行政。