從1992年黨的十四大提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，特別是1998年底我國政府部門提出要構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架以來，公共財(cái)政就逐漸成為我國財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)問題。社會(huì)各界特別是理論界對(duì)我國建立公共財(cái)政的必要性和具體途徑等問題進(jìn)行了較為全面、深入的探討�？偟膩砜�，主張我國盡快建立公共財(cái)政的人越來越多，有部分學(xué)者也提出一些不同的看法。

　　一、“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”的概念與我國財(cái)政現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬�“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”的概念。

　　從理論上和歷史上，任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的國家都存在著財(cái)政，財(cái)政等同于“國家財(cái)政”，也叫“政府財(cái)政”，這是“財(cái)政一般”。財(cái)政因其天然具有公共性，也叫“公共財(cái)政”。從這個(gè)意義上說，“國家財(cái)政”、“政府財(cái)政”、“公共財(cái)政”是一致的。不過，現(xiàn)在我們所指的“公共財(cái)政”是引進(jìn)西方的。因此，“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”是兩個(gè)不同層次的基礎(chǔ)理論概念，圍繞著這兩個(gè)概念可以衍生出不同的次生概念。例如，“國家分配論”、“國家財(cái)政論”、“國家需要論”、“國家財(cái)政模式（類型）”、“國家財(cái)政職能”、“國家財(cái)政政策”等都與“國家財(cái)政”有著千絲萬縷的關(guān)系。而“公共財(cái)政論”、“公共產(chǎn)品論”、“公共需要論”、“公共選擇論”、“公共財(cái)政模式（類型）”、“公共財(cái)政職能”、“公共財(cái)政政策”等又與“公共財(cái)政”密不可分。財(cái)政本質(zhì)的界定、財(cái)政具體論點(diǎn)的爭鳴、財(cái)政模式（類型）的劃分、財(cái)政職能的整合以及財(cái)政政策的取向等問題，都可以分別涵蓋在“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”的大概念或大關(guān)系內(nèi)。這樣看來，正確認(rèn)識(shí)“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”就變得十分必要和突出。

　　在西方，“公共財(cái)政”（Public Finance）的提法已有近三百年歷史。我國學(xué)者翻譯西方財(cái)政論著時(shí)，有的譯為“公共財(cái)政”，有的譯為“財(cái)政”。近幾年來“公共財(cái)政”被廣泛引用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和財(cái)政理論研究的空前活躍，“公共財(cái)政”研究進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期，形成了一個(gè)陣地，發(fā)表出版了一批論文論著，正確指出了“國家財(cái)政”與“財(cái)政模式（類型）”的聯(lián)系與區(qū)別。這無疑促進(jìn)了我國財(cái)政理論與財(cái)政改革的深化，是可喜的進(jìn)步。但同時(shí)必須指出，有的人在研究“公共財(cái)政”理論時(shí)，存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，有的回避、混淆甚至否定“國家財(cái)政”。這種對(duì)待“國家財(cái)政”的觀點(diǎn)引起了正常的批評(píng)與反批評(píng)。于是，質(zhì)疑答疑的論戰(zhàn)層出不窮。“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”的關(guān)系被演變成了嚴(yán)重的對(duì)立關(guān)系：不是以“公共財(cái)政”排斥、否定、最后替代“國家財(cái)政”，就是以“國家財(cái)政”排斥、否定、最后替代“公共財(cái)政”。這兩種認(rèn)識(shí)傾向都是片面的，不可取的。長此以往，必將進(jìn)一步導(dǎo)致理論不明、實(shí)踐不順的局面，不利于改革與建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

　　我國現(xiàn)行財(cái)政體制是從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下演變而來的“國家財(cái)政”。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家是社會(huì)資源配置的主體，財(cái)政作為以國家為主體的分配職能，必然在社會(huì)資源配置中居于主導(dǎo)地位，相應(yīng)地形成財(cái)政的職能范圍大而寬，幾乎覆蓋了生產(chǎn)、投資乃至消費(fèi)的各個(gè)方面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)資源的主要配置者是市場(chǎng)，而不是國家政府，這樣一來，以國家為分配主體的我國財(cái)政職能范圍就顯得過寬，隨著我國經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的推進(jìn)，有些市場(chǎng)自身難以解決的問題，財(cái)政又變得無能為力，國家財(cái)政職能開始出現(xiàn)嚴(yán)重的“錯(cuò)位”現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在財(cái)政支出范圍上的“越位”和“缺位”問題。所謂“越位”，即不該由國家財(cái)政負(fù)責(zé)的項(xiàng)目和部門，財(cái)政卻依然為其提供資金，如企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補(bǔ)貼等，這使得財(cái)政支出向競(jìng)爭性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府職能的范圍。所謂“缺位”，即應(yīng)該由國家財(cái)政保證資金供給的項(xiàng)目和部門，財(cái)政卻由于種種原因（財(cái)力緊張、收支矛盾尖銳等）而無法滿足，致使有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)改革進(jìn)一步深入的政策措施如社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等難以付諸實(shí)施。還有，財(cái)政應(yīng)當(dāng)保證的基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、衛(wèi)生保健等方面同樣也發(fā)生了財(cái)政資金支出不足現(xiàn)象，這種種跡象都表明，現(xiàn)行的財(cái)政體制已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展了，改革勢(shì)在必行。

　　公共財(cái)政是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府財(cái)政�？梢哉f，沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就沒有公共財(cái)政；發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也必然要求建立公共財(cái)政。公共財(cái)政理論的最早奠基人是18世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密，在他著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作《國富論》中將政府財(cái)政的管理范圍和職能限定在公共安全、公共收入、公共服務(wù)、公共工程、公共機(jī)構(gòu)、公債等范圍，基本確立了公共財(cái)政理論框架。經(jīng)過兩個(gè)多世紀(jì)的研究和發(fā)展，公共財(cái)政理論日趨完善。公共財(cái)政理論認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮著資源配置的基礎(chǔ)性作用，也就是說凡是市場(chǎng)可以有效配置資源的領(lǐng)域，都應(yīng)讓市場(chǎng)機(jī)制去發(fā)揮作用。但是，僅靠市場(chǎng)機(jī)制來完全配置社會(huì)資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制無法有效提供公共物品，這就必須依賴于公共財(cái)政加以彌補(bǔ)。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政有三個(gè)基本特征：（1）滿足社會(huì)公共需要。社會(huì)公共需要決定著公共財(cái)政的存在，決定著公共財(cái)政的活動(dòng)范圍和活動(dòng)效果。公共財(cái)政著眼于滿足大部分人的公共物品或服務(wù)的需要，公共財(cái)政不應(yīng)該成為超越市場(chǎng)的力量去滿足社會(huì)成員的私人需要，而應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。比如通過政府力量調(diào)節(jié)中國越來越大的收入分配差距。（2）立足于非營利性。公共財(cái)政框架下的政府部門，是一個(gè)以公共利益最大化為動(dòng)力的單位和實(shí)體，它必須提供物質(zhì)保障，但不能直接介入市場(chǎng)，這樣可以避免政府部門以權(quán)謀私的腐敗行為。公共財(cái)政理論還認(rèn)為，公共財(cái)政是為彌補(bǔ)市場(chǎng)失效、提供公共產(chǎn)品的政府分配行為，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適用的財(cái)政模式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不能是營利性的市場(chǎng)運(yùn)營主體，不能參與市場(chǎng)的營利競(jìng)爭，因而也就決定了公共財(cái)政的非營利性。（3）政府收支行為規(guī)范化。具體表現(xiàn)為：一是以法制為基礎(chǔ)。財(cái)政收入的方式和數(shù)量以及財(cái)政支出的去向和規(guī)模的確定必須建立在法制的基礎(chǔ)上。二是全部政府收支進(jìn)預(yù)算。通過政府預(yù)算的編制、審查、執(zhí)行和決算，可以使政府的收支行為從頭到尾處于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)成員的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。三是財(cái)政稅務(wù)部門總攬政府收支。

　　公共財(cái)政是國家（或政府）為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。公共財(cái)政的主要職能是為彌補(bǔ)市場(chǎng)失效，因此它的活動(dòng)領(lǐng)域被嚴(yán)格限定在市場(chǎng)失效的范圍之內(nèi)；雙元財(cái)政也稱“雙元結(jié)構(gòu)財(cái)政”，指的是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下由相對(duì)獨(dú)立的公共財(cái)政和國有資產(chǎn)財(cái)政組成的有機(jī)統(tǒng)一體。因此單從二者的概念內(nèi)涵來看，在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政是雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政的一個(gè)重要組成部分，雙元財(cái)政和公共財(cái)政之間并不存在對(duì)立或是排斥，而是范圍上的一種包含和被包含的關(guān)系。雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的必然產(chǎn)物，是客觀存在的事實(shí)。幾十年“大一統(tǒng)”的財(cái)政模式由于無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，必然需要一種新的財(cái)政模式來取而代之，于是公共財(cái)政、雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政就提到了政府部門的議事日程。隨著政府作為政權(quán)組織和生產(chǎn)資料所有者雙重身份的分開和政府職能的轉(zhuǎn)變，客觀上也要求新的財(cái)政模式內(nèi)部逐步區(qū)分為二個(gè)既相互獨(dú)立又有內(nèi)在聯(lián)系的財(cái)政分配行為，即為滿足國家行使政權(quán)組織職能需要的公共財(cái)政分配行為和行使生產(chǎn)資料所有者職能的國有資產(chǎn)財(cái)政分配行為。很顯然，這種內(nèi)含兩類財(cái)政分配行為的財(cái)政模式，就是雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政。雙元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政是與我國轉(zhuǎn)軌時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的客觀財(cái)政模式，并且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后還要長時(shí)期存在。

　�。ǘ�）我國財(cái)稅體制中的主要問題

　　1.政府財(cái)政職能尚未轉(zhuǎn)換到位，公共財(cái)政體制仍處于建立過程之中。各級(jí)政府尤其是多數(shù)地方政府仍將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、開辟財(cái)源作為政府的首要職責(zé)，把公共服務(wù)作為第二位職責(zé)。不少地方政府直接籌劃和投資競(jìng)爭性項(xiàng)目，而用于公共服務(wù)的資金長期不足，缺口很大，越是基層財(cái)政上述表現(xiàn)越突出，矛盾也越尖銳。財(cái)政還沒有從它“越位”的領(lǐng)域完全退出，“缺位”的領(lǐng)域進(jìn)入不足。

　　2.中央和地方的分配關(guān)系還未完全理順，“分稅制”體制不健全，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度正在建立的過程中，財(cái)政對(duì)地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距的調(diào)節(jié)能力還很有限。過去十年間分稅制的幾次調(diào)整以財(cái)力向上集中為主。集中上來的財(cái)力是“吃飯錢”，但相當(dāng)一部分資金用于了建設(shè)，使得基層財(cái)政發(fā)放工資困難，義務(wù)教育等基本公共服務(wù)的資金缺口很大；由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，能夠用于公共服務(wù)均等化的資金十分有限，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的收入及公共服務(wù)的差距不僅沒能縮小，反而有所擴(kuò)大。

　　3.現(xiàn)行稅制不規(guī)范，不統(tǒng)一，滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和對(duì)外開放的新形勢(shì)，影響了市場(chǎng)配置資源功能的發(fā)揮。增值稅的實(shí)施范圍基本上限于商品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)，多數(shù)服務(wù)行業(yè)實(shí)行的是營業(yè)稅。流轉(zhuǎn)稅制的雙重稅種給企業(yè)改革和重組造成很大障礙，鐵路、石油化工等行業(yè)的重大改革都遇到了稅制的問題。

　　4.財(cái)政的自動(dòng)穩(wěn)定器功能發(fā)揮不夠。個(gè)人所得稅通常采用累進(jìn)稅率，具有在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)自動(dòng)增稅，經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)自動(dòng)減稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)周期“削峰填谷”的功能。在我國目前的稅制結(jié)構(gòu)中，流轉(zhuǎn)稅所占的比重高達(dá)60％左右，而所得稅的比重只有20％左右，個(gè)人所得稅只占10％左右，個(gè)人所得稅比重過低使稅收制度發(fā)揮自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用受到局限。

　　我國的社會(huì)保障制度與已經(jīng)確定的“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度目標(biāo)還有較大距離，財(cái)政通過社會(huì)保障收支來充分發(fā)揮穩(wěn)定器作用，還缺乏稅收收入制度的保證。

　　二、“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”討論帶來的啟示

　　（一）觀點(diǎn)之一：“國家財(cái)政”與“公共財(cái)政”本質(zhì)上應(yīng)屬一致。

　　按照我們對(duì)財(cái)政的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，較為一致的看法是財(cái)政應(yīng)是國家財(cái)政，國家財(cái)政是國家為了滿足政府（國家）職能的實(shí)現(xiàn)而參與社會(huì)產(chǎn)品或國民收入分配的財(cái)政；公共財(cái)政是指建立在“公共產(chǎn)品理論”和“公共需要理論”基礎(chǔ)上，政府應(yīng)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、滿足社會(huì)公共需要而分配的財(cái)政。從兩者的解釋上看差異是明顯的，前者強(qiáng)調(diào)了政府職能的實(shí)現(xiàn)問題，后者強(qiáng)調(diào)了公共需要的滿足問題。國家財(cái)政的核心是在總結(jié)財(cái)政發(fā)展史的基礎(chǔ)上概括出任何財(cái)政行為和活動(dòng)都與國家政府有著密切的關(guān)系，國家在分配過程中居于主體地位，屬于矛盾的主要方面，其分配的目的也是為了滿足國家職能的實(shí)現(xiàn)。公共財(cái)政則沒有特別明確地提出財(cái)政與國家間的聯(lián)系，而是認(rèn)為財(cái)政的存在是由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下完全競(jìng)爭的市場(chǎng)機(jī)制不能提供公共產(chǎn)品、公共需要，并解決相應(yīng)的效益外溢（外部效應(yīng)）問題。側(cè)重說明的是政府的財(cái)政在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)扮演的角色。從兩者的認(rèn)識(shí)上來看，這種差異是客觀存在的，但我們不能由于這種差異的存在就得出一種結(jié)論，認(rèn)為兩者是根本對(duì)立的兩種財(cái)政觀，相反地倒是不難從中發(fā)現(xiàn)兩者在本質(zhì)上有共同的一面，本質(zhì)上應(yīng)屬一致。

　　1.國家財(cái)政的提法并沒有否定公共需要，而公共財(cái)政同樣也沒有否定財(cái)政在分配過程中與國家存在著極為密切的聯(lián)系。國家財(cái)政本身包含了公共需要的內(nèi)容，而且公共需要的內(nèi)容作為國家財(cái)政中的重要內(nèi)容應(yīng)是永恒存在的。再從公共財(cái)政來看，公共財(cái)政是以為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制不能提供公共產(chǎn)品滿足公共需要這一缺陷作為立論依據(jù)，并以此來限定或要求政府應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)行為。國家財(cái)政具有公共財(cái)政的屬性與公共財(cái)政具有國家主體的屬性恰好說明，兩者并無本質(zhì)上的矛盾，從性質(zhì)上來看表現(xiàn)出兩者在認(rèn)識(shí)上有一致性的一面，所不同的只是在對(duì)同一問題的表述上側(cè)重點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)不同罷了。

　　2.公共財(cái)政是國家財(cái)政歷史階段的產(chǎn)物和具體化，而不是有別于國家財(cái)政的非財(cái)政現(xiàn)象。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，君主統(tǒng)治已被打破，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取代，國家職能相應(yīng)發(fā)生變化，財(cái)政相應(yīng)地也就發(fā)展演變?yōu)槟軌蜻m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財(cái)政。所以，公共財(cái)政是國家財(cái)政發(fā)展階段的產(chǎn)物，而不是對(duì)國家財(cái)政的否定。

　　3.國家財(cái)政是對(duì)財(cái)政分配整體的描述，公共財(cái)政是對(duì)國家財(cái)政存在依據(jù)的進(jìn)一步說明。從研究方法上看，國家財(cái)政對(duì)財(cái)政分配的描述既是歷史的也是現(xiàn)實(shí)的，對(duì)財(cái)政分配活動(dòng)的研究采取“務(wù)實(shí)”與“務(wù)虛”相給合的辦法，力求涵蓋財(cái)政領(lǐng)域的各個(gè)方面，不僅要揭示財(cái)政分配活動(dòng)內(nèi)在的規(guī)律，而且還注重財(cái)政分配活動(dòng)所產(chǎn)生的各種關(guān)系的揭示；不僅研究“財(cái)政一般”，而且注重研究社會(huì)主義制度下特別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“財(cái)政特殊”。而公共財(cái)政是從實(shí)用主義出發(fā)，以近代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為研究的基礎(chǔ)，運(yùn)用實(shí)證的方法，從分析市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行中存在的缺陷入手，研究其存在的依據(jù)。

　�。ǘ�）觀點(diǎn)之二：公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下提供公共產(chǎn)品的財(cái)政。

　　財(cái)政的本質(zhì)是以國家為主導(dǎo)的分配關(guān)系，但在不同的歷史時(shí)期，財(cái)政所涉及的范圍、運(yùn)行模式有所不同，公共財(cái)政就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政運(yùn)行模式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)發(fā)展的兩大動(dòng)力，一個(gè)是市場(chǎng)，一個(gè)是政府。市場(chǎng)是主要?jiǎng)恿�，提供私人產(chǎn)品、市場(chǎng)產(chǎn)品，政府提供市場(chǎng)提供不了的公共產(chǎn)品，這是政府的職能。財(cái)政就是為政府履行職能即提供公共產(chǎn)品服務(wù)的，這時(shí)的財(cái)政就是公共財(cái)政。

　　公共財(cái)政有兩個(gè)特征：（1）歷史性。公共產(chǎn)品還可分為兩類，一類是純公共產(chǎn)品，一類是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，比如高速公路，教育等。準(zhǔn)公共產(chǎn)品有一個(gè)歷史性問題，就是不同的歷史時(shí)期，公共產(chǎn)品的范圍不同。所以，我們?cè)谘芯抗�共�?cái)政問題時(shí)，不能簡單照搬套用西方現(xiàn)在的模式，而應(yīng)借鑒其發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。公共財(cái)政有歷史性，在不同歷史時(shí)期它的范圍不同，這一點(diǎn)不搞清楚，在實(shí)際工作中很多問題就說不清楚。（2）社會(huì)性，就是在不同的社會(huì)形態(tài)里公共產(chǎn)品的范圍不同。我們?cè)谘芯渴裁词枪�共產(chǎn)品、什么是私人產(chǎn)品的時(shí)候，不能過于從它的私人屬性來研究，應(yīng)該從其社會(huì)屬性來研究。當(dāng)一種產(chǎn)品的提供變成政治需要的時(shí)候，它就變成公共產(chǎn)品。

　　我國為什么要搞公共財(cái)政？一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府與市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大動(dòng)力，市場(chǎng)能做的政府就不要插手，市場(chǎng)不能做而又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的，政府就必須干，而且一定要干好。我們提出要搞公共財(cái)政，就是因?yàn)橐郧霸摳傻臎]干好，不該干的干了不少。公共財(cái)政不但是要退出競(jìng)爭領(lǐng)域，更重要的是不要破壞正常的市場(chǎng)競(jìng)爭。

　　（三）觀點(diǎn)之三：我國建立公共財(cái)政基本框架面臨的幾個(gè)特殊問題。

　　1.雙元財(cái)政——我國公共財(cái)政基本框架的新模式。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下存在的是單元財(cái)政模式，其基本特征是財(cái)政分配主體是作為政治權(quán)力行使者、生產(chǎn)資料所有者和生產(chǎn)經(jīng)營組織者統(tǒng)一體的政府。我國以社會(huì)主義公有制為主體的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府不僅是社會(huì)管理者而且是資本所有者，兼有政治性和經(jīng)濟(jì)性雙重身份。這樣，我國的政府和財(cái)政除了具有西方政治性政府及公共財(cái)政相一致的內(nèi)容外，還存在著不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)性政府及其非公共財(cái)政的內(nèi)容。

　　社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的我國政府既處于市場(chǎng)領(lǐng)域又處于非市場(chǎng)領(lǐng)域，而顯著的區(qū)別是僅處于非市場(chǎng)領(lǐng)域的西方政府。處于非市場(chǎng)領(lǐng)域的是政治性政府，其收支活動(dòng)構(gòu)成公共財(cái)政，這是我國財(cái)政與西方財(cái)政的一致之處；處于市場(chǎng)領(lǐng)域的是經(jīng)濟(jì)性政府，其收支活動(dòng)構(gòu)成了國有資本財(cái)政，這是我國財(cái)政與西方財(cái)政的差異之處。這就使得我國的財(cái)政形成了公共財(cái)政和國有資本財(cái)政并存的雙元財(cái)政結(jié)構(gòu)。

　　2.影響和培育市場(chǎng)——我國公共財(cái)政的新職責(zé)。西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在生產(chǎn)力發(fā)展，資本膨脹的推動(dòng)下自然建立起來的，并經(jīng)過了二百余年已逐步走向成熟與完善。我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在經(jīng)歷了三十余年的計(jì)劃體制后，在改革與探索的基礎(chǔ)上逐步建立的。從目前來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國只是雛形，還很不完善，市場(chǎng)配置資源的效率還很低。為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力快速發(fā)展，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)決不能再走西方自然發(fā)展的老路，這就要求政府（財(cái)政）擔(dān)負(fù)起影響和培育市場(chǎng)的角色。財(cái)政影響和培育市場(chǎng)，其調(diào)控的深度和廣度要深些。不僅市場(chǎng)不能干的政府要干，這是公共財(cái)政最基本的供應(yīng)范圍；就是市場(chǎng)能干但現(xiàn)在干不好或干得很慢的政府還要介入，比如說產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在公共產(chǎn)品的供應(yīng)范圍內(nèi)不僅要加強(qiáng)物質(zhì)性公共產(chǎn)品的供應(yīng)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等，還要加強(qiáng)政策、制度、法令的公共產(chǎn)品供應(yīng)，以健全、完善和穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

　　3.不發(fā)達(dá)型財(cái)政——我國公共財(cái)政區(qū)別于西方的又一特色。財(cái)政作為上層建筑總是根據(jù)并服務(wù)于一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。與西方相比我國生產(chǎn)力水平還比較低，使得我國公共財(cái)政在收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)上有自己的特點(diǎn)：首先，財(cái)政收入總水平還比較低，稅收收入以流轉(zhuǎn)稅為主，所得稅占的比重較低；其次，財(cái)政支出的總規(guī)模較小，財(cái)政只能提供最基本的公共產(chǎn)品，公共財(cái)政的服務(wù)范圍還比較小。這使得我國只能建立公共財(cái)政基本框架。對(duì)西方公共財(cái)政的借鑒僅僅霧里看花是不夠的。這需要有模式的引進(jìn)，更要有理論的消化與吸收，還要充分認(rèn)識(shí)中國國情，注意理論與模式的適應(yīng)性，才能建立起適合中國特色的公共財(cái)政基本框架。

　　（四）觀點(diǎn)之四：二元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政和公共財(cái)政不僅在概念內(nèi)涵上是有機(jī)的統(tǒng)一體，而且在實(shí)踐中也是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的有機(jī)統(tǒng)一體。

　　我們承認(rèn)二元（結(jié)構(gòu)）財(cái)政存在的合理性，并不影響公共財(cái)政基本框架的構(gòu)建步伐。但是中國有中國的特殊國情，我國所要建立的公共財(cái)政決不應(yīng)該與西方發(fā)達(dá)國家的一樣，我們可以學(xué)習(xí)借鑒他們的有益經(jīng)驗(yàn)和基本思路，但并不等于要與他們?cè)谪?cái)政模式上走完全趨同的道路。姑且不論所有制的差別，單單是嚴(yán)重的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”以及3／4左右的農(nóng)村人口比重，就決定了我國的公共財(cái)政無論是從收入籌集，還是支出范圍等方面，都難以和西方國家保持一致。所以，對(duì)于國情極為特殊的我國來說，應(yīng)該在立足國情的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)借鑒西方公共財(cái)政制度的有益經(jīng)驗(yàn)來加快我國公共財(cái)政基本框架的建立步伐，進(jìn)而從改革的實(shí)踐過程中積極尋求真正符合中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展需要的財(cái)政模式。基于此，在我國建立公共財(cái)政基本框架的過程中，堅(jiān)持雙元結(jié)構(gòu)的財(cái)政模式（以公共財(cái)政為主，國有資產(chǎn)財(cái)政為輔）應(yīng)該是現(xiàn)階段的一個(gè)較為穩(wěn)妥的理性選擇。

　�。ㄎ澹┯^點(diǎn)之五：提倡在中國實(shí)行“公共財(cái)政”者的本意是讓財(cái)政退出競(jìng)爭性資源領(lǐng)域，是符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的，但結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，有些問題也值得商榷。

　　1.主張財(cái)政退出競(jìng)爭性投資領(lǐng)域是對(duì)的，但不能不考慮我國當(dāng)前實(shí)際，我國經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)仍處于發(fā)展中階段，面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)性調(diào)整任務(wù)，而實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)證明，結(jié)構(gòu)性調(diào)整不可能靠市場(chǎng)自發(fā)來實(shí)現(xiàn)，只有發(fā)揮財(cái)政的資源配置職能才是最佳的途徑。

　　2.所謂競(jìng)爭性領(lǐng)域也應(yīng)作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術(shù)等支配國民經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，既具有壟斷性，又具有一定的競(jìng)爭性，在我們這樣一個(gè)資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)的國家，也只能通過發(fā)揮財(cái)政的配置資源的職能，才能得到加速發(fā)展。

　　3.我國競(jìng)爭性部門的大中型國有企業(yè)，過去和現(xiàn)在都是國家財(cái)政收入的主要來源，這些企業(yè)的出路是實(shí)行股份制改造，面向市場(chǎng)，但這需要一個(gè)過程。在當(dāng)前形勢(shì)下，尚需要財(cái)政投入資本金或?qū)嵤┠承?a title="優(yōu)惠政策" href="http://m.yinshua168.com.cn/kuaijishiwu/" target="_blank" class="bule" >優(yōu)惠政策給予支持。

　　中西方公共財(cái)政區(qū)別的研究觀點(diǎn)歸納起來，大體如下：（1）我國存在國有資產(chǎn)財(cái)政，而西方財(cái)政則不存在。這樣，我國的公共財(cái)政僅是整個(gè)財(cái)政的一部分，而西方的公共財(cái)政則是整個(gè)財(cái)政。因此，我國公共財(cái)政的運(yùn)作必須結(jié)合國有資產(chǎn)財(cái)政的運(yùn)作，按照政企分開的原則，國家仍負(fù)有對(duì)國有企業(yè)的建立、生產(chǎn)運(yùn)營的支持、引導(dǎo)、監(jiān)督、調(diào)控、資產(chǎn)保值和增值，以及取得和合理分配使用收入等職責(zé)。（2）從公共財(cái)政所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系來說，由于兩種不同的生產(chǎn)方式和社會(huì)制度，決定了它們具有不同的階級(jí)屬性，因而作為社會(huì)管理者的政府為主體的公共財(cái)政所反映的經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)也不同。資產(chǎn)階級(jí)財(cái)政學(xué)把政治、黨派、宗教等一切都?xì)w結(jié)為經(jīng)濟(jì)范疇。在我國，根據(jù)馬克思主義的基本原理，明確提出政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)，政治工作處于經(jīng)濟(jì)工作的統(tǒng)率和靈魂的位置。

　　（六）觀點(diǎn)之六：以財(cái)政的“公共性”淡化“階級(jí)性”。

　　如果說帶有鮮明“階級(jí)性”的傳統(tǒng)意義上的國家財(cái)政收支格局是“取自家之財(cái)，辦自家之事”——將基本取自于國有制經(jīng)濟(jì)單位的錢，主要投向于國有制經(jīng)濟(jì)單位，并且，財(cái)政稅收政策被賦予了階級(jí)斗爭工具——通過財(cái)政收支安排，達(dá)到削弱以至鏟除非公有制經(jīng)濟(jì)的目的的話，那么，隨著市場(chǎng)化改革的進(jìn)程和公共財(cái)政框架的構(gòu)建，逐步趨向于“公共性”的今天的財(cái)政收支，已經(jīng)呈現(xiàn)出“取眾人之財(cái)，辦眾人之事”的格局——將取自于廣大社會(huì)成員的錢，投向于同廣大社會(huì)成員切身利益相關(guān)的公共物品或服務(wù)項(xiàng)目上，并且，財(cái)政稅收政策已經(jīng)在相當(dāng)程度上失掉了階級(jí)斗爭工具的意義，而走上了為全體社會(huì)成員服務(wù)的無差別地、一視同仁地對(duì)待每一個(gè)企業(yè)和每一位居民的道路。

　　以“公共性”淡化“階級(jí)性”，決不是一件小事情。事實(shí)上，它所帶來的變化，不僅為我們走進(jìn)WTO之門鋪平了道路，而且，對(duì)于中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活來說，無異于一場(chǎng)革命。

　　三、財(cái)政政策的建議與選擇

　　專家們普遍主張用公共財(cái)政的提法取代國家財(cái)政的提法，其目的說到底就是要使財(cái)政能夠更好地同發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，使財(cái)政的定位更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，以便更好地指導(dǎo)財(cái)政的改革與實(shí)踐，使其承擔(dān)起應(yīng)有的使命。

　�。ㄒ唬┙ㄗh一：從構(gòu)建我國公共財(cái)政的基本目標(biāo)來看，應(yīng)該是以“市場(chǎng)失靈”為標(biāo)準(zhǔn)，凡是市場(chǎng)能解決的，財(cái)政就應(yīng)退出；凡是市場(chǎng)不能解決的，財(cái)政就應(yīng)進(jìn)入。

　　所以，目前從實(shí)行公共財(cái)政需要進(jìn)入的領(lǐng)域來看，主要有以下三方面：（1）市場(chǎng)完全失靈的領(lǐng)域，如社會(huì)治安、行政管理和國防等，這屬于典型的公共需要，應(yīng)是政府活動(dòng)的最基本領(lǐng)域。（2）通過市場(chǎng)能夠解決但解決不好的事務(wù)，習(xí)慣上將其稱之為“準(zhǔn)公共需要”，該領(lǐng)域財(cái)政與市場(chǎng)均可介入，但如何介入應(yīng)以效率為標(biāo)準(zhǔn)。（3）市場(chǎng)能夠解決但解決的能力有限，不能滿足國家和公眾對(duì)其發(fā)展的要求，或者是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大的幼稚新興產(chǎn)業(yè)或高科技產(chǎn)業(yè)等。除上述幾方面外，原則上講，其他領(lǐng)域與事務(wù)不應(yīng)屬于財(cái)政介入的對(duì)象。

　　（二）建議二：隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，促進(jìn)政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

　　要做好此項(xiàng)工作，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

　　1.財(cái)政分配要退出競(jìng)爭性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域。我國目前各級(jí)財(cái)政都很困難，收支矛盾十分尖銳，財(cái)政分配應(yīng)退出競(jìng)爭性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域，以確保公共產(chǎn)品的正常供應(yīng)。根據(jù)專家論證，我國生產(chǎn)支出占財(cái)政總支出比重大約在10％——15％之間比較合適。這是我國建立公共財(cái)政所要考慮的問題。

　　2.控制行政管理支出的規(guī)模。我國的行政管理支出占財(cái)政支出的比重逐年上升，至1996年達(dá)到13.49％，而美國同一指標(biāo)僅為3.37％，這是我國行政管理機(jī)構(gòu)不斷膨脹、人員不斷增長的證明，導(dǎo)致了公共支出結(jié)構(gòu)的不合理，加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。國家機(jī)器的規(guī)模要適度，不能無休止地膨脹，否則既會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。

　　3.確保社會(huì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的供應(yīng)。包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)，這是市場(chǎng)配置資源所不能解決的，我國財(cái)政在這方面一直表現(xiàn)為投資不足。從我國實(shí)施“科教興國”和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略考慮，公共教育支出占國民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)盡快達(dá)到4％。對(duì)科學(xué)、教育等方面的投資，屬生產(chǎn)性投資，而不能作為非生產(chǎn)性的支出。它有助于提高科學(xué)文化水平，提高人口素質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族復(fù)興的有力保證。

　　4.加強(qiáng)對(duì)公益工程與公共工程投資。公益工程如電訊、自來水、電力、煤氣以及公共交通等，是自然壟斷集中存在的部門和行業(yè)。市場(chǎng)對(duì)資源難以有效配置，市場(chǎng)自發(fā)運(yùn)行往往導(dǎo)致大量的浪費(fèi)和破壞，只能由政府干預(yù)來糾正。

　　5.加強(qiáng)政府對(duì)自然資源和環(huán)境的保護(hù)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開環(huán)境，而治理污染、保護(hù)環(huán)境，往往是企業(yè)無力承擔(dān)又不愿承擔(dān)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)由國家政府承擔(dān)其職責(zé)。

　　6.建立社會(huì)保障體系，保證社會(huì)保障投資。社會(huì)保障支出的不足，制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立。我國政府必須加大社會(huì)保障的投入，從而為轉(zhuǎn)變政府職能，為政府機(jī)構(gòu)改革提供后勤保障。

　�。ㄈ�）建議三：從目前看，我國公共財(cái)政框架已經(jīng)建立，支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)調(diào)整，但任務(wù)還很艱巨。

　　以下問題不解決，公共財(cái)政就始終搞不好：（1）公益性國有企業(yè)改革。國有經(jīng)濟(jì)問題不解決好，公共財(cái)政就始終有個(gè)尾巴。倘若國有企業(yè)尤其是非公益性國有企業(yè)死活都不找政府了，改革就搞好了，就到位了。這應(yīng)該是國有企業(yè)改革成功與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。（2）只對(duì)預(yù)算內(nèi)實(shí)施支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量的預(yù)算外資金沒有用于公共產(chǎn)品。公共財(cái)政框架的建立不能僅限于預(yù)算內(nèi)，還應(yīng)包括預(yù)算外。（3）只注意退出競(jìng)爭性領(lǐng)域，沒有注意如何避免、不破壞公平競(jìng)爭問題，并且還干得津津有味，如給企業(yè)優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼等。（4）公共財(cái)政是與民主管理、民主決策相伴而生的，民主決策、規(guī)范化管理都是公共財(cái)政的必然要求。只有公共財(cái)政框架而沒有科學(xué)、民主、規(guī)范的管理和決策，公共財(cái)政就只是一句空話。

　　另外，隨著所得稅比例的增大，對(duì)預(yù)算編制的公開、透明、民主的要求必然越來越高，因?yàn)榧{稅人有權(quán)弄明白政府把錢都用到哪里了。所以，要真正建立公共財(cái)政框架，還有幾項(xiàng)改革，如政府采購、國庫集中收付、預(yù)算編制等，只有把這些問題都解決了，公共財(cái)政才能真正建立起來。

　　（四）建議四：未來十年財(cái)政體制改革與完善宏觀調(diào)節(jié)應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作。

　　1.深化財(cái)稅體制改革，基本完成公共財(cái)政體制和法律基礎(chǔ)的構(gòu)建。（1）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，基本建立起公共財(cái)政體制。財(cái)源建設(shè)要以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，打破地區(qū)分割，消除地區(qū)封鎖。進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步降低目前財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)的比重，縮小基本建設(shè)支出規(guī)模。（2）基本理順和規(guī)范中央財(cái)政與地方財(cái)政的分配關(guān)系和管理體制。適時(shí)修改《中華人民共和國預(yù)算法》，將政府間合理的事權(quán)劃分、調(diào)整后的分稅體制通過法律確定下來，并要規(guī)定有關(guān)內(nèi)容調(diào)整和變動(dòng)的法律程序。（3）深化稅制改革，調(diào)整和完善稅制體系。適應(yīng)對(duì)外開放的發(fā)展形勢(shì)，保證財(cái)政收入增長的可持續(xù)性，稅制體系要著重加強(qiáng)直接稅（所得稅）的建設(shè)，提高直接稅在全部稅收中的比重，形成所得稅和流轉(zhuǎn)稅雙重主體的稅制體系。（4）基本完成財(cái)政支出管理制度的改革。繼續(xù)推進(jìn)包括國庫統(tǒng)一支付制度、部門預(yù)算、政府采購、收支兩條線等制度的改革，建立嚴(yán)格、科學(xué)、高效益的財(cái)政支出管理制度。

　　2.加強(qiáng)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。（1）將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的調(diào)整作為財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的著重點(diǎn)。財(cái)政要把降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民收入，增加各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)資金的投入作為主要切入點(diǎn)和手段。（2）加快建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，著重從政府公共服務(wù)方面縮小地區(qū)差距。