2006-05-17 14:50 來源：經濟研究參考
明治維新后，日本建立了現(xiàn)代資本主義國家政權，第二次世界大戰(zhàn)結束后，以美國為主的聯(lián)合國軍隊對日本進行了“非軍事化”和“民主化”改革，制定了新憲法，實行“三權分立”和地方自治。相應地，日本財政體制也做了調整，開始實行一級政府一級財政，各級財政只對本級政府負責，預決算由本級議會審批，獨立征稅，由此，形成了較為獨特的日本地方財政體制。
一、政府事權劃分原則
日本地方行政主要產生于1949年的夏普公告和1950年的神戶公告。夏普公告以地方自治精神為主，明確了國家、都道府縣和市町村之間行政事務劃分原則。主要有三項：（1）行政責任明確化原則。對任意特定事務盡可能明確由哪級政府負責，明確行政責任；對于幾級政府同時參與的特定事務，應明確各級政府的責任。（2）市町村優(yōu)先原則。由于市町村低層政府最了解居民的需要并能夠反映到行政上來，因此，市町村能夠完成的事務，就讓市町村承擔。（3）效率原則。由于承擔行政責任受政府的規(guī)模、技術能力、財源等制約，因此，哪級政府有效率，就由哪級政府承擔。
一般情況下，當市町村是非效率時，應向都道府縣轉移；當都道府縣非效率時，應向國家轉移。
神戶公告則是以夏普公告為基本原則，把政府事權在國家、都道府縣和市町村之間進行了詳細劃分，同時在法律上對其進行了規(guī)范。它規(guī)定：
1.國家事務。它包括司法，刑罰和國家懲戒，國家運輸和通信，郵政，國立教育和研究設施，國立醫(yī)院和療養(yǎng)設施，國家的航空、氣象及水路設施，國立博物館及圖書館等有關事務。
2.地方公共團體事務。主要有以下幾項：（1）自治事務。自治事務主要有三項：一是地方公共事務，這是根據(jù)地方公共團體的意見或計劃實施的事務，也稱固有事務；二是法律或據(jù)此通過政令屬于普通地方公共團體的事務，也稱團體委任事務；三是在其區(qū)域內不屬于國家事務的事務，也稱行政事務。（2）機關委任事務。有些事情本來應由國家實施，但考慮到同居民聯(lián)系直接等因素，還是由地方實施更有效率，因此通過法律，委托給地方首長或其機關來管理執(zhí)行。（3）市町村應處理的事務。由于日本實行中央高度集權的行政體制，許多行政事務由中央負責，但又部分地委托給地方辦理，因此，就形成了目前的許多事務由中央和地方共同承擔的局面。
現(xiàn)行日本中央與地方事權劃分大致為：中央負責國防、外交和公安；地方負責消防、港灣、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生和住宅等。其中，都道府縣政府負責港灣等；市町村政府負責消防、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、住宅等與居民日常生活密切相關的事務；中央與地方共同負責公路、河流、教育、社會福利、勞動、衛(wèi)生、工商農林行政等大多數(shù)行政事務。
二、日本政府之間財權分配原則
通常，資本主義國家財政職責主要是提供公共服務、收入再分配和宏觀調控，其中地方財政職責主要是提供部分公共服務。日本各級政府在明確了事權劃分以后，為了履行其擔負職責，就需要有必要的經費做保障，對此，日本《地方財政法》做了相應規(guī)定。
（一）政府間財權劃分基本原則。
1.地方公共團體或地方公共團體機關進行事務所需要的經費，由該地方公共團體全額負擔。但地方公共團體沒有處理權限的事務所需的經費，可不讓地方公共團體負擔。
2.國家和地方公共團體相互利害關系事務所需要經費，應依據(jù)國民經濟綜合計劃。凡適合該計劃所實施的建設事業(yè)經費、救災所需經費，由國家全部或部分負擔。
3.專門關系國家利害的事務所需經費地方公共團體沒有承擔義務。
�。ǘ└骷壵涃M負擔支出情況。
1.中央政府與地方政府之間。中央政府負擔防衛(wèi)費和部分經費；地方公共團體負擔其他大部分，其中，衛(wèi)生費、社會教育費、學校教育費、國土開發(fā)費、司法警察費、一般行政費等地方負擔比例高。
2.地方政府之間。在都道府縣和市町村之間，經費負擔分工也很明確。在都道府縣進行大規(guī)模建設事業(yè)（高等學校設施建設事業(yè)除外）中，區(qū)域內市町村利用的事業(yè)所需經費，其中部分應由區(qū)域內市町村負擔；國家或都道府縣及其機關進行事業(yè)所需經費，其經費全額或部分讓市町村負擔；伴隨都道府縣等事務委任經費，都道府縣應對該市町村采取必要措施。關于都道府縣和市町村之間相互利害關系經費，都道府縣或市町村承擔其部分經費。
�。ㄈ┺D移支付制度。
因為日本財政支出以地方為主，而財政收入又大部分集中在中央政府，因此，必須有一套聯(lián)系中央政府和地方政府的傳導機制即轉移支付制度。在日本，中央政府財政收入中的相當部分要轉移給地方政府，以支持和保障地方政府履行職責。
這種轉移支付主要有三種：地方交付稅、地方讓與稅和國庫補助金。國庫補助金是中央政府指定支出方向和附加支出條件的資金，它是中央支出通過地方政府來實現(xiàn)的；地方交付稅和地方讓與稅屬于規(guī)范的轉移支付資金，是對地方履行本身職責發(fā)生資金不足的補充，不附加任何條件，不指定使用方向，可以認為是地方本級的收入。三者在地方財政收入中所占比重達30％以上。
三、中央政府和地方政府稅收劃分
（一）稅種劃分的基本規(guī)定。
日本雖然是單一制國家，實行中央集權制，但在稅收體制上，卻實行分稅體制，中央和地方互不干擾。日本稅收分為中央稅和地方稅。中央稅又叫國稅，是指由國家征收的稅款，通常由大藏省所屬國稅廳負責征收。地方稅是地方公共團體征收的稅款，因地方公共團體又分都道府縣和市町村兩級，所以地方稅又分都道府縣稅和市町村稅，分別由本級財政局下屬的稅務部門征收。
日本各級政府財權劃分便以稅源劃分為基礎。具體的稅種劃分見表1.
（二）中央政府稅收及權限。
日本中央政府的稅收即國稅，分為直接稅和間接稅兩種。直接稅在國稅中所占比重較大，一般占2／3左右（見表2）；直接稅又以個人所得稅和法人稅為主，其中，個人所得稅占國稅總額的40％左右。間接稅在國稅中所占比重為1／3左右。1989年實行消費稅制度以前，間接稅以酒稅、專賣繳納款、物品稅、燃油稅、關稅、印花稅為主；實行消費稅制度后，消費稅所占比重迅速擴大，1995年占國稅總額的13.7％，占間接稅稅收總額的40％。
中央政府的稅收征管權限主要體現(xiàn)在國稅和部分地方稅的征收、稽查和管理。國稅的具體征收由設置在全國各地的隸屬于大藏省國稅廳及其下屬的國稅局、稅務署以及隸屬于大藏省的海關機構負責。由中央政府代征代管的地方稅主要是指與中央稅同稅基、同課稅標準、同扣除條件的地方稅，由國稅部門征收后交給地方財政。
如消費稅，總稅率為5％，其中，中央消費稅稅率為4％，地方消費稅（都道府縣稅）為1％，統(tǒng)一由國稅部門征收，然后按征收地原則將地方消費稅稅款交各都道府縣。
（三）地方政府稅收及權限
日本地方稅包括都道府縣稅和市町村稅。都道府縣稅以普通稅為主，占其稅收總額的90％。
普通稅以事業(yè)稅、都道府縣民稅為主，此外還包括汽車稅、餐飲消費稅、不動產取得稅、都道府縣煙消費稅和娛樂設施利用稅等；目的稅只有汽油交易稅和汽車取得稅。市町村稅也主要是以普通稅為主，約占其稅收總額的95％左右。其中，市町村民稅和固定資產稅是最主要的稅種。此外，市町村卷煙消費稅、電稅、煤氣稅、輕型汽車稅也是比較重要的稅種。目的稅主要是浴池稅、事業(yè)所稅、城市規(guī)劃稅等。
日本地方政府無稅收立法權，其稅收權限由中央立法規(guī)定，主要包括地方稅課稅及稅率的選擇、地方稅征收條例的制定和地方稅的征管等。
日本《地方稅法》規(guī)定了都道府縣和市盯村政府可征收的地方稅稅目以及各種地方稅的課稅對象、計稅依據(jù)與稅率，同時，也以法外稅的形式賦予地方政府在《地方稅法》規(guī)定的稅目之外課稅的權限。把地方稅的課稅權給予地方政府，這樣，地方政府既可以選擇不征《地方稅法》中列示的稅，也可以選擇征收《地方稅法》中未列示的稅。
此外，日本中央政府還允許地方政府對法定地方稅的稅率進行選擇，對大多數(shù)地方稅而言，《地方稅法》只規(guī)定標準稅率，據(jù)該法的解釋，標準稅率是“地方政府課稅時可以使用，或者由于有特殊需要也可不使用的稅率”（見表2）。
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盡管日本實行徹底的分稅體制，劃清中央和地方稅，但并不是中央財政收入和地方財政收入沒有關系。目前，在日本財政收入總額中，中央政府稅收收入為60％左右，實際支配的收入為30％之強；而地方稅收為40％左右，實際支配的收入總額則近70％。這種收入集中，支出分散的體制主要通過地方交付稅和地方讓與稅制度，實現(xiàn)由中央政府向地方政府轉移支付。1954年，日本頒布實施了《地方交付稅法》，建立了地方交付稅制度。地方交付稅的資金來源是一定比例的個人所得稅、法人稅和酒稅等中央稅收�，F(xiàn)行的地方交付稅資金來源是32％個人所得稅、法人稅和酒稅的稅收額。地方讓與稅也是1954年開始建立的，作為國稅，以平衡地區(qū)財力為目的而轉移給地方政府使用�，F(xiàn)行的地方讓與稅主要有地方道路讓與稅、石油液化氣讓與稅、特別噸位讓與稅、汽車重量讓與稅和航空燃料讓與稅5種。
四、日本地方財政體制特點
1.尊重歷史，反映政治現(xiàn)實。
日本是政治高度集權的國家，其集權分散型財政體制正好反映了這一特征。所謂集權，指的是中央政府在提供公共產品和服務方面具有壓倒性的發(fā)言權；所謂分散，指的是在實際負擔公共產品和服務上地方政府占有較大的比例。這種體制兩個實質性內容便是大部分稅收集中于中央財政的稅制結構和中央財政向地方財政的大規(guī)模的轉移支付，即我們通常說的收入向中央集中、支出向地方分散。
從1980年以來，地方財政的最終收入中來自中央的財政轉移支付所占的比例大體上穩(wěn)定在40％左右。另外，日本地方財政自治是中央政府給的，但地方權限的大小由中央確定，如地方稅是在上世紀中葉由中央稅下放而形成的，地方財政支出范圍也是由中央政府逐步下放的。
2.以法律為準繩，中央和地方政府之間有法可依。
日本新憲法確立了地方自治原則，地方長官民選、設置地方議會。財政體制上實行一級政府一級財政，各級財政只對本級政府負責，預決算由本級議會審批，獨立征稅，上下級財政之間不存在行政上的或業(yè)務上的管理關系�！稇椃ā分忻鞔_了實行地方自治和中央及地方之間的財政關系，同時《地方自治法》、《財政法》、《地方財政法》、《地方稅法》和《地方交付稅法》等以法律形式規(guī)范了中央和地方的財權與事權劃分，并且在許多細節(jié)上也作了明確規(guī)定。法制化保證了制度的規(guī)范化和高透明度，從而避免了任意性。
3.事權統(tǒng)一，責任明確。
日本財政體制遵從效率與受益原則，將管理級次劃分得十分清楚、簡明，并注意把各級政府的責、權、利有機結合起來。中央政府和都道府縣及市町村之間統(tǒng)一實行分稅制，并根據(jù)稅收自身的特征與性質來劃分各級政府的稅源，使每級政府都有自己的稅收，同時以事權和財權相統(tǒng)一的原則確定稅收收入分配的份額，以法律加以規(guī)范。稅收立法權都歸國會，國會制定稅法，內閣制定實施政令，都道府縣和市町村等各級地方政府根據(jù)政令制定條例。地方有獨立管理地方稅種的權力，但要受《地方稅法》限制。一般來說，凡涉及收入公平、宏觀政策的稅種劃歸中央；便于全國統(tǒng)一稅率和征收的大宗稅源歸中央，這樣，通過以事權劃分為基礎、以受益原則為依據(jù)所進行的稅種劃分就比較公平合理，各級政府都有“當家稅種”，特別是地方稅收收入不會因經濟景氣變化而上下大幅度波動，從而保證了各級政府具有相當穩(wěn)定的收入來源。
4.獨特的稅收調整，合理的轉移支付制度
日本是稅收管理權限相對集中的國家，其地方稅收入的比重相對較低。由于地方稅只是地方政府收入的主體部分，分稅并不是國家財力的徹底分配，而是國家全部稅收收入基本的或初始的分配。中央與地方之間的財政關系不可能通過一刀切的辦法予以割斷，因此，為了使稅權集中與事權分散的矛盾得到緩解，日本建立了由地方交付稅、地方讓與稅等中央稅收組成的相應稅收調整制度，以彌補地方財力的不足，以最大限度地避免在這一問題上可能出現(xiàn)的不規(guī)范、不公平的主觀傾向。日本的財政轉移支付的根本原則，是保證全國任何一個地區(qū)的地方政府都能夠向其居民提供一定水準之上的公共產品和服務。財政轉移支付中的主要項目之一，普通交付稅的分配方法就明確地體現(xiàn)了這一原則。此外，國庫補助金的撥付大部分也是按照地區(qū)政策的目標，主要用于欠發(fā)達地區(qū)的各項基礎設施建設�？梢哉f，地區(qū)政策的大部分政策手段都是通過國庫補助金形式的財政轉移支付來落實的。從這個意義上講，財政轉移支付是地區(qū)政策的最基礎和最重要的政策手段。
應該說，日本地方財政體制在促進日本經濟發(fā)展和物質繁榮方面功不可沒，但隨著20世紀90年代日本經濟長期低迷不景氣和世界政治形勢的變化，日本也開始了從中央集權型向地方分權社會的轉變，并提出了建設“小政府，大社會”的目標。分權就是要把中央政府部分權力下放給地方政府，體現(xiàn)下級政府在提供公共產品時優(yōu)先的原則；同時，減少政府過多干預，避免由于政府干預給市場價格帶來的扭曲和失真，以充分發(fā)揮企業(yè)、地方政府和居民的積極性，提高競爭力。
五、關于我國建立公共財政體制的幾點思考
1994年以來，我國各�。▍^(qū)、市）按照中央對省分稅制財政體制的原則精神和基本模式，初步搭起了以分稅制為基礎的分級財政體制框架。特別是1998年提出建立公共財政以來，對中央和地方共享收入進行了調整等，目前已初步構建起公共財政體制框架。鑒于日本與我國都是中央集權制國家，其在財政體制上的某些卓有成效的做法，對我國深化財政體制改革、進一步健全和完善我國公共財政體制無疑具有積極的意義。下面，結合日本地方財政體制有關情況，談一談對我國建立公共財政體制的看法。
�。ㄒ唬⿲嵭袇^(qū)域自治化，建立財政民主化機制。
地方自治是日本戰(zhàn)后憲法的重要內容之一，地方長官民選、設置地方議會。地方長官由居民選出，只需對居民負責。因為居民不僅可以用手（選舉）投票，還可用腳（遷徙）投票，這實際上從另一方面對地方長官的決策起到督促作用，從而可以避免地方長官只對上級負責，而忽視或違背居民意志。但還有一個問題，就是盡管地方長官對居民負責，那又如何滿足居民需要，如何提供公共品呢？這就涉及財政民主化問題。對這一問題的解決，日本在財政體制上采取了一級政府一級財政、本級財政只對本級政府負責的做法。日本的這種地方自治和分級財政制度，顯然是與其市場經濟的相對成熟有本質聯(lián)系，是其市場經濟發(fā)展到一定階段的必然產物。眾所周知，市場經濟是契約經濟，市場經濟下的各種交易行為都是通過契約來完成的。在私人物品部門，生產者和消費者通過訂立契約來實現(xiàn)交易。同樣，公共物品生產部門也存在著政府（生產者）與公眾（消費者）之間的契約。
公眾向政府納稅，政府要為公眾提供公共產品和服務。如果政府不能為公眾提供滿意的公共服務，就會失去公眾的支持，被選民所拋棄，可以說投票機制保證了公共契約的履行。所以說，市場經濟所要求的財政體制應該是民主財政，這種財政的決策主體，表面上看是政府，而本質卻是公眾。公眾通過選舉制度和投票機制掌握著公共決策的實際控制權，并通過法律制度保證這一機制的運行。政府只是執(zhí)行公共決策
我國自1992年提出建立社會主義市場經濟的目標以來，財政制度也在新形勢的要求下不斷深化改革，并初步建立了適應市場經濟的公共財政的基本框架，但在實際運行中仍存在一些不足。目前，我們的財政資金的來源主要是公眾繳納的稅收，而財政資金投向的決策權卻由政府把持，公眾沒有發(fā)言權；政府官員又缺少有效使用資金的激勵，這就造成財政資金使用的低效率。
要想解決這個問題，只有還政于民，還權于民，重大事項由公眾直接決策，并接受公眾監(jiān)督。因此，為了健全、完善我國的公共財政體制，必須加快推進村民自治和城市社區(qū)民主決策的改革進程，加強財政的民主建設。
（二）界定政府職能，明確劃分各級政府事權
自18世紀亞當·斯密提出政府是“市場守夜人”的觀點以來，對政府職能研究既是政治學研究的問題，也是經濟學研究的熱門問題。日本盡管也是市場經濟國家，但同其他市場經濟國家有所不同，政府目標是優(yōu)先發(fā)展企業(yè)，政府圍繞著這個目標開展工作。并且各級政府明確劃分了事權，提供公共品，開展服務，這也促進了日本戰(zhàn)后經濟繁榮。鑒于我國目前正處在轉型時期，市場經濟體制還處于初步確立階段，舊的計劃經濟體制還有很大影響的情況下，如何界定政府職能應是當務之急。目前，就政府行政運行機制來說，從中央到地方行政架構高度一致，地方基層政府“麻雀雖小，五臟俱全”，效率低下現(xiàn)象普遍存在。
就政府與市場的職能分工來說，原高度集中統(tǒng)一的體制慣性很大，政府職能越位與缺位現(xiàn)象仍很普遍，受功利主義影響，利用行政職權，一些地方政府還搞地方保護主義，人為封鎖分割市場，干擾統(tǒng)一市場的形成等現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，在轉型初期，應該強化政府職能，一方面制定市場經濟準則，另一方面引導社會經濟主體向市場經濟體制轉變，并為其提供服務。那種認為市場經濟中政府無為的思想是片面的。在經濟轉型中后期，重點是保證在經濟生活中落實市場經濟準則，并為社會經濟主體提供服務。只有在明確了政府職能基礎上，才能對各級政府事權進行劃分。
1994年我國分稅制改革時，在界定政府事權劃分時依照國際慣例，中央承擔了諸如國防、法律、秩序等重大國家事務的供應責任，但在支出責任劃分、支出結構上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權劃分、支出結構調整上沒有突破性動作。事權與財權劃分不清晰、財權與事權不統(tǒng)一和事權與財權劃分缺乏法律規(guī)范等問題困擾各級政府，造成了財政資金規(guī)模效益較低、監(jiān)督機制不健全等問題。因此，要嚴格界定各級政府事權，明確各級政府支出責任是財政改革和完善的重點。
（三）合理劃分財源，建立地方稅收體系
日本雖然實行分稅制，以稅收自身特征與性質來劃分各級政府的稅源，各級政府有主體稅種，財源分配合理。以事權劃分為基礎，以受益原則為依據(jù)，公平合理劃分稅種。國稅以個人所得稅和法人所得稅為主體，都道府縣稅以居民稅和事業(yè)稅為主體，市町村稅以居民稅和固定資產稅為主體。這樣，各級政府都有“當家稅種”，地方稅收收入不會因經濟景氣變化而上下大幅度波動，具有相當穩(wěn)定的收入來源，“各級政府事務所需經費原則上由本級財政負擔”。
與此相比，我國現(xiàn)行稅收體系存在明顯不足，需要改進。首先，國稅與地稅的劃分及份額不清晰。雖然我國也考慮到了稅種自身的特點，但為了達到提高中央財政收入的目的，采取了許多不規(guī)范的做法，使得目前的國稅與地稅劃分過渡性強而規(guī)范性弱。因此，在政府間財力配置上，省級財政應占較大的比重，以保持一定程度的調控能力。其次在地方稅體系的構建上，應改變目前各級政府“當家稅種”不明確、不統(tǒng)一、缺少層次性的現(xiàn)狀，清楚劃分省以下各級政府的主體稅種，并做到各有側重，形成一定的層次性。應該指出的是，在劃分省以下地方主要稅種時，必須打破傳統(tǒng)體制下按企業(yè)經濟成分、隸屬關系、行業(yè)性質、企業(yè)規(guī)模劃分收入的做法，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入。也就是說，地方各級政府主體稅種的確定，從質的規(guī)定性上講，要考慮稅種的特點，并與地方政府的事權相對應；從量上講，要考慮稅種當前的收入數(shù)量及潛在能力。具體地講，可以遵循這樣的原則：省級應以調控程度強、稅源穩(wěn)定適量的稅種為主體稅種；地縣以與市鎮(zhèn)建設密切聯(lián)系或財產稅類為主體稅種。
（四）完善轉移支付辦法，加大轉移支付力度
轉移支付是中央對地方進行財政制衡最常用也是最有效的手段，日本政府的這一制度，大致由兩部分構成：一是以地方交付稅為主的以地區(qū)均等化為目標的均等化轉移支付，目的是為了促進地區(qū)基本公共產品的發(fā)展；二是以國庫補助金形式實施的專項轉移支付，目的是實現(xiàn)中央政府的特定政策目標。前者構成轉移支付體系的核心，后者則是輔助，兩者相加占地方支出的2／3左右。
我國現(xiàn)行分稅制將消費稅的全部和增值稅的75％劃為國稅，以此加大中央政府的財力集中度，便于調節(jié)地區(qū)利益，逐步實現(xiàn)均衡分配。但由于中央集中的財力并沒有用于轉移支付，大部分是以1993年的基數(shù)返還給地方，雖然新增部分是以增長率的1：0.3返還給地方，但欠發(fā)達地區(qū)又因財源較弱、收入增長乏力而受益無多�？梢哉f，分稅制并沒有實現(xiàn)縮小地區(qū)財政發(fā)展差距的目的。
所以，實行分稅制以來，中西部及民族地區(qū)財政在全國的地位下降了，及財政收入占全國財政收入的比重逐年下降，與其他地區(qū)的差距進一步擴大。一般情況下，中央在完善轉移支付制度時，應當考慮到轉移支付要有一定的規(guī)模和力度，這樣才能充分體現(xiàn)其機制的調節(jié)功能和引導作用，否則，再科學、再規(guī)范、再合理，也不能達到預期目的。至于省以下轉移支付，應打破目前省對下的體制補助、結算補助、專項補助及其他補助的界限，根據(jù)轉移支付的資金總量和調控目標，按因素法統(tǒng)一核定各地的標準收入、標準支出及總補助數(shù)額。
