關鍵詞 財政政策，政策目標，經(jīng)濟增長，充分就業(yè)，和諧社會

　　黨的十六屆五中全會提出了未來五年內(nèi)構(gòu)建和諧社會的具體要求，其中提出：“要把擴大就業(yè)擺在經(jīng)濟社會發(fā)展更加突出的位置，千方百計的增加就業(yè)�！比绾卫�用財政政策，在穩(wěn)定經(jīng)濟的同時，促進就業(yè)實現(xiàn)社會穩(wěn)定，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造一個條件，成為一個很值得研究的課題。筆者擬圍繞財政政策設計的一個方面——目標設定，對財政政策如何選擇一個正確的目標，實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和社會和諧進行探討。

　　一、財政政策目標設定的理論分析

　　這里所說的財政政策，并非政府的一切財政收支行為，而是特指政府宏觀調(diào)控的一種政策工具，其職能是穩(wěn)定經(jīng)濟，也就是保證國民經(jīng)濟平穩(wěn)運行，避免失業(yè)和通脹等經(jīng)濟病癥。根據(jù)財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的時間不同，一般可將其分為兩種：穩(wěn)定的財政政策和再穩(wěn)定的財政政策。穩(wěn)定的財政政策旨在將處于穩(wěn)定狀態(tài)的經(jīng)濟保持下去，使其避免偏離穩(wěn)定狀態(tài)，它更多的是事先預防經(jīng)濟病癥，一般政策力度也不大。再穩(wěn)定的財政政策是將已偏離穩(wěn)定狀態(tài)的經(jīng)濟調(diào)整扶正，一般是事后治療經(jīng)濟病癥，通常力度也較大。我國現(xiàn)在采取的穩(wěn)健的財政政策就類似于穩(wěn)定的財政政策，而過去實施的積極的財政政策則接近于再穩(wěn)定的財政政策。無論是穩(wěn)定的財政政策還是再穩(wěn)定的財政政策，按照美國學者鮑莫爾的觀點：由于職能相同，因此政策設定的目標也相同。

　　（一）財政政策的目標

　　首屆諾獎得主丁伯根在其《經(jīng)濟與政策：原理與設計》一書中指出：政策目標的設定取決于政策目的，財政政策目的可分為直接目的和最終目的。如下圖所示。直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟，常用四個目標來表示。最終目標很難同時實現(xiàn)，究其原因主要有兩個：一是政策目標的矛盾性。由于四個目標之間相互牽扯，這種沖突最為典型就是充分就業(yè)與物價穩(wěn)定，菲利普斯曲線清楚地揭示了這一點。目標間沖突的存在，說明企圖通過一個政策同時實現(xiàn)四個目標是不可能的。二是政策作用的有限性。實際上即使四個目標不沖突，由于政策作用的經(jīng)濟變量是有限的，一個政策本身也不能同時實現(xiàn)四個目標。丁伯根最早認識到這一點，他在《關于政策的理論》一書中指出：你可以安然的接受這樣一個命題，為實現(xiàn)N個目標，就必須有N個政策。

　�。ǘ�）財政政策目標的設計

　　正是政策目標的矛盾性和作用的有限性的客觀存在，使得一個政策根本就不可能同時實現(xiàn)兩個以上的經(jīng)濟目標，如此也就存在一個最適目標設定的問題。對此應從政策的目的來考慮。

　　1.財政政策目標的設定要有利于社會和諧。雖說財政政策的直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟，但最終目的還是促進社會進步和發(fā)展，構(gòu)建一個和諧社會。按照德國經(jīng)濟學家哈德斯的觀點：對于處于經(jīng)濟目標之上的社會總目標來說，經(jīng)濟穩(wěn)定只具有工具性含義，它只是實現(xiàn)社會總目標的階段性目標田。因此政府在設定財政政策目標時，一定要選擇一個最能實現(xiàn)社會總目標的經(jīng)濟目標。四個經(jīng)濟目標中各自對社會總目標實現(xiàn)的促進作用是不一樣的。從社會總目標來說，這些又有利于社會安定、公正和富裕的實現(xiàn)，有利于社會和諧。如果目標設定為經(jīng)濟增長，則只要增加政府投資，就可容易的刺激GDP增長，但這種增長會對政府政策產(chǎn)生強烈的依賴性，一旦政策停止，政策的乘數(shù)效應也就終止，由于這種增加政府投資的政策不可能長期實施，所以增加投資導致的更多的是GDP短期快速的增長，其長期穩(wěn)定效果并不理想，這期間盡管就業(yè)目的則是促進社會進步和發(fā)展，可用體現(xiàn)社會總目標的四個方面來表示�？梢娍紤]到政策的最終目的，作為穩(wěn)定經(jīng)濟的政策本身是肩負著構(gòu)建和諧社會重任的，然而令人遺憾的是：這一點長期以來被我國經(jīng)濟學者所忽視，在此需要特別注意。由于體現(xiàn)社會和諧的總目標能否實現(xiàn)，依賴于經(jīng)濟目標能否實現(xiàn)，因此，政策目標的設定非常重要，它決定著政策總目標能否實現(xiàn)。

　　經(jīng)濟穩(wěn)定雖說常用四個目標來衡量，但是這四個也會增加，但增加幅度不大，穩(wěn)定性也差。因此，經(jīng)濟增長對社會總目標的實現(xiàn)或和諧社會的構(gòu)建，其作用遠不如充分就業(yè)。

　　2.財政政策目標的設定要有利于經(jīng)濟穩(wěn)定。盡管穩(wěn)定經(jīng)濟的目標有四個，但實際上無論是現(xiàn)代經(jīng)濟理論，還是發(fā)達國家經(jīng)濟實踐都表明：決定經(jīng)濟穩(wěn)定的目標只有兩個：即充分就業(yè)和物價穩(wěn)定。這不僅因為經(jīng)濟不穩(wěn)定是借用這兩個目標來衡量的，而且經(jīng)濟不穩(wěn)定也是根據(jù)這兩個目標來調(diào)整的。薩繆爾森就明確的指出：只有它們才是公認的穩(wěn)定經(jīng)濟的可調(diào)整目標。政府政策的目標只有設定在可調(diào)整目標上，政策的調(diào)控作用才能發(fā)揮，經(jīng)濟也才能穩(wěn)定。在一個政策工具只能實現(xiàn)一個目標的情況下，為了達到更好的穩(wěn)定效果，就應依據(jù)不同政策工具的特性進行政策分工，一般常用財政政策增加就業(yè)，用貨幣政策穩(wěn)定物價。政策若錯誤地以經(jīng)濟增長和國際收支平衡為目標，即使目標實現(xiàn)了，經(jīng)濟也難以穩(wěn)定。這里國際收支平衡難以成為政策目標很好理解，難以理解的是很多人誤以經(jīng)濟增長為政策目標。其實經(jīng)濟增長不能成為可調(diào)整目標，其原因主要如下：

　　其一，經(jīng)濟增長只是一個中間目標。美國的凱恩斯主義者漢森對此作了最好的解釋：在國民經(jīng)濟運行中，由于政策手段和經(jīng)濟目標之間存在很長的傳輸鏈，產(chǎn)出增加只是經(jīng)濟過程中的一個中間目標，它可能會危及經(jīng)濟穩(wěn)定的實現(xiàn)，但其本身絕非可調(diào)整目標。所以政策不能以經(jīng)濟增長為目標同。

　　其二，經(jīng)濟增長很難控制。在市場經(jīng)濟體系里，決定經(jīng)濟增長的廠商投資和個人消費決策是分散的，由此政府很難對于經(jīng)濟增長做出一個準確的預測。

　　其三，經(jīng)濟增長被包括在充分就業(yè)中。宏觀生產(chǎn)函數(shù)Y=f（N.K）清楚表明：充分就業(yè)之前，就業(yè)量N增加，產(chǎn)業(yè)Y必然增加，GDP相應也會增加。充分就業(yè)之后，產(chǎn)出Y的增加則取決于競爭導致的要素生產(chǎn)率的提高。針對反映增長和就業(yè)關系的奧肯定理，美國經(jīng)濟學家凱斯對美國的增長和產(chǎn)出關系的研究發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)出增加引起的就業(yè)增加之間存在著嚴重的損耗，兩者關系并非奧肯定理所言那般。

　　其四，增長無法說明經(jīng)濟穩(wěn)定。一國經(jīng)濟增長多少或快慢為穩(wěn)定，是4%還是9%？無從判定。任何速度下的增長，只要存在非自然失業(yè)率，經(jīng)濟就難以穩(wěn)定。按多恩布什的觀點：經(jīng)濟穩(wěn)定的過程也就是穩(wěn)定物價和增加就業(yè)的過程。只有在實現(xiàn)充分就業(yè)和物價穩(wěn)定基礎上的增長才是穩(wěn)定的增長，如果此時增長出現(xiàn)波動，只能說明增長不正常，應該調(diào)整的是增長而不是物價和就業(yè)。

　　其五，經(jīng)濟增長也沒有充分就業(yè)穩(wěn)定經(jīng)濟的效果好。就業(yè)增加，低收入者的收入增加，社會邊際消費傾向自然會提高。由此會引起兩方面效果：一是邊際消費傾向提高，財政政策的乘數(shù)效應大，政策效果好。二是邊際消費傾向提高，消費需求增加，消費需求是總需求中最為主要和穩(wěn)定的部分，它的增加特別有利于總需求的穩(wěn)定和增加，從而保持經(jīng)濟穩(wěn)定。由于經(jīng)濟增長對邊際消費傾向提高的作用不如增加就業(yè)，因而穩(wěn)定經(jīng)濟效果也差。

　　由此可見，經(jīng)濟穩(wěn)定的可調(diào)整目標只有兩個——充分就業(yè)和物價穩(wěn)定，只有實現(xiàn)物價穩(wěn)定和充分就業(yè)，此時經(jīng)濟才可穩(wěn)定的增長，才是適度的增長。

　　二、我國財政政策目標調(diào)整的現(xiàn)實選擇

　　自從市場化改革以來，我國的財政政策已經(jīng)實施了多年，其間也積累了不少經(jīng)驗，取得了一些可喜成績。然而如果運用經(jīng)濟理論結(jié)合我國現(xiàn)實，對其進行一番審視的話，依然可以發(fā)現(xiàn)一些問題的存在。

　　（一）我國財政政策目標存在的現(xiàn)實問題

　　在我國財政政策的設計和實施中，存在的最突出的問題就是目標設定欠合理，政策始終是以經(jīng)濟增長多少為目標，結(jié)果經(jīng)濟是增長了，但財政政策的直接目的和最終目的并未完全達到。具體表現(xiàn)在：

　　1.經(jīng)濟自身并未穩(wěn)定。多年來政府的財政政策始終是以增長為目標，而且目標值還訂得很高，實際通過政策實施每年的增長也都在7%以上（見表1），增長目標確實是實現(xiàn)了，但與此同時失業(yè)率卻呈逐年上升之勢（見表1），一般認為由于統(tǒng)計上的原因，實際失業(yè)率可能比上述數(shù)字還要高。這表明增長與就業(yè)脫節(jié)，產(chǎn)出增加并未帶動就業(yè)相應的增加，這點也可用描述產(chǎn)出和就業(yè)關系的就業(yè)彈性變化來證明。據(jù)夏麗的研究：1986-2000年間我國就業(yè)彈性不斷下降。1986-1990年間GDP年均增長為7.9%，就業(yè)彈性為0.308，經(jīng)濟增長1%帶動就業(yè)的增加為360萬人。而1996-2000年間的平均增長8.3%，就業(yè)彈性為0.138，也就是說經(jīng)濟增長帶動的就業(yè)增加僅為97萬人，增長對就業(yè)的貢獻非常有限，這種實證分析也表明增長帶動就業(yè)的增加呈遞減之勢�？梢妸W肯定理在我國也不符合現(xiàn)實。因此企圖單純通過增加GDP來解決就業(yè)問題是不符合理論和實際的。經(jīng)濟增長不僅未能解決失業(yè)問題，而且導致商品市場上80%的商品生產(chǎn)過剩，說明我國經(jīng)濟自身還缺乏穩(wěn)定性。

　　2.社會整體和諧有待加強�？陀^地說，隨著我國經(jīng)濟高速增長，國民也從中獲益不少，但由于增長與就業(yè)不同步，實際失業(yè)率居高不下，相應也引發(fā)許多社會問題，影響到社會安定。財政政策的效果距離社會總目標的實現(xiàn)還有較大差距，經(jīng)濟增長并未導致社會全面和諧。

　　（二）我國財政政策目標調(diào)整的現(xiàn)實選擇

　　基于財政政策目標存在的問題，為了更好的發(fā)揮財政政策的作用，我國的財政政策目標急需調(diào)整。

　　首先，從經(jīng)濟理論分析：由于前述經(jīng)濟政策目標的矛盾性和作用的有限性，以及政策工具的不同特性，決定了財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟的目標只能設定在充分就業(yè)——這個可調(diào)整目標上，而非經(jīng)濟增長——這個被我國很多學者誤認為政策目標的中間目標上。

　　其次，從我國現(xiàn)實來看：由于失業(yè)問題日趨嚴重，加之作為一個人口大國，較之其它國家而言，就業(yè)問題無疑顯得更為突出和重要，特別是我們目前正在著手構(gòu)建和諧社會，它的基本要求就是社會安定，而失業(yè)率過高無疑會影響社會安定。因此現(xiàn)實也要求政府應給予就業(yè)問題最大可能的關注，如此既符合國情又滿足民意。

　　可見，無論是從經(jīng)濟理論還是從我國現(xiàn)實來看，我們都可得出同一結(jié)論：我國的財政政策目標應從經(jīng)濟增長調(diào)整到充分就業(yè)上來，如此既是經(jīng)濟穩(wěn)定的要求，也是社會和諧的呼喚，需要政府做出大量的工作。那么財政政策工具如何在充分就業(yè)目標下，通過具體的財政收支手段來實現(xiàn)這個目標呢？

　�。ㄈ�）我國財政政策目標實現(xiàn)的途徑

　　實現(xiàn)財政政策目標關鍵是要最大限度的增加就業(yè)，盡管這方面工作難度很大，還有許多問題需要研究，但結(jié)合我國人口多的特點和國外就業(yè)經(jīng)驗，重點還應從勞動供求兩方面著手。

　　一方面，從勞動需求方面來看：在經(jīng)濟不穩(wěn)定出現(xiàn)衰退時，政府可通過積極的財政政策增支減收來刺激廠商投資，從而引起總需求增加，進而帶動勞動需求增加。在經(jīng)濟穩(wěn)定時，政府則可通過穩(wěn)健的財政政策努力做好以下三項工作：

　　一是加強對小型企業(yè)創(chuàng)辦和經(jīng)營的扶持。支持自我創(chuàng)業(yè)有利于減少失業(yè)。據(jù)調(diào)查：美國高中生中，想自主創(chuàng)業(yè)當老板的占學生人數(shù)的70%，而英國只占33%.這種差距可在一定程度解釋為何美國的失業(yè)率比英國低。一個社會愿意當老板的入越多，自我就業(yè)的人越多，失業(yè)率自然就低。支持小企業(yè)經(jīng)營也有利于增加就業(yè)。中外經(jīng)驗都表明：小企業(yè)占一國總產(chǎn)出的比重不大，但吸收的勞力卻占一國總就業(yè)中的比重非常大。因此從實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和社會和諧的角度出發(fā)，增加就業(yè)要求政府應“抓小放大”。在美國在小企業(yè)中就業(yè)的人員占整個就業(yè)的70%，美國的《財富》500強企業(yè)自1970年開始，提供的就業(yè)崗位就開始逐年下降，其減少的崗位大多被小企業(yè)所彌補，因此政府解決就業(yè)的重點就是“抓小放大”，就業(yè)問題并不突出的發(fā)達國家尚且如此，就業(yè)形勢較為嚴峻的我國，政府更應轉(zhuǎn)變觀念做到“抓小放大”。

　　二是加強對服務業(yè)的支持。由服務業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效應不明顯，大多也屬勞動密集型生產(chǎn)，資本難以替代勞動，可吸收大量勞力，而且服務業(yè)的產(chǎn)品需求較為穩(wěn)定，受經(jīng)濟周期的影響較小，因而對穩(wěn)定一國就業(yè)特別是減少周期性失業(yè)效果更好，因此無論是出于經(jīng)濟穩(wěn)定還是社會和諧，政府都應該給予更多的支持。

　　三是加強制造業(yè)資本的就業(yè)。減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力，而且從長遠看，由于資本就業(yè)率高，提高了資本的收益率，如此又會導致未來更多的投資，從而吸收更多的勞力。這里不能依靠高科技企業(yè)解決就業(yè)問題，這一方面是高科技企業(yè)大多壽命較短，在美國一般為5年，另一方面是吸收勞力較少，其就業(yè)人數(shù)還不到全部就業(yè)人數(shù)的1／8.而且發(fā)展也不比制造業(yè)快，據(jù)美國芝加哥的《企業(yè)》雜志每年100家盈利最好企業(yè)的評選，一半以上是制造業(yè)，只有不到1／4的是高科技。

　　另一方面，從勞動供給方看：政府可通過財政收支，保證勞動的有效供給，具體表現(xiàn)為：一是提供免費的職業(yè)培訓和教育，使勞動者掌握一門符合市場需求的就業(yè)技能；二是向勞動者提供就業(yè)信息，建立免費的勞動力市場。要加強供求雙方的信息溝通，使技能與崗位相適應，從而最大程度的減少結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)。

　　政府只有在勞動供求兩方面雙管齊下，才可更好的實現(xiàn)充分就業(yè)，真正實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定，切實構(gòu)建出一個和諧社會——一個大多數(shù)人能夠分享社會進步和發(fā)展，自由、公正、安定、富裕的社會。