[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)義務(wù)教育　統(tǒng)籌發(fā)展　公共產(chǎn)品　財(cái)政制度

　　一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的體制性誘因分析

　　（一）長(zhǎng)期以來“城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局”，使城鄉(xiāng)義務(wù)教育在待遇上存在差別

　　城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距源于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是二元結(jié)構(gòu)在教育上的必然反映。我國長(zhǎng)期以來“城鄉(xiāng)差別發(fā)展”模式使教育在城鄉(xiāng)間進(jìn)行了事實(shí)上的分割，形成了“農(nóng)村教育”和“城市教育”二元管理結(jié)構(gòu)。國家對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育一貫執(zhí)行“農(nóng)民教育農(nóng)民辦”的思路，農(nóng)村義務(wù)教育被看作是“地方事業(yè)”�！督逃�法》明確規(guī)定農(nóng)民要負(fù)擔(dān)教育費(fèi)附加；對(duì)義務(wù)教育學(xué)�；�建支出，城鎮(zhèn)由政府負(fù)擔(dān)，農(nóng)村則要求由鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)，部分通過農(nóng)民集資。諸如此類對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育規(guī)定雙重標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致城市居民與農(nóng)村村民享受義務(wù)教育的待遇大相徑庭。城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本上由政府承擔(dān)，城市孩子享受著低廉的義務(wù)教育，而農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用絕大部分由農(nóng)民承擔(dān)，在農(nóng)村人均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的情況下，農(nóng)村孩子為享用義務(wù)教育而付出了沉重的代價(jià)。

　　（二）政府對(duì)教育投入的總量嚴(yán)重不足

　　我國政府歷來對(duì)教育特別是農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，造成農(nóng)村義務(wù)教育“先天貧血”，這是城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的最根本原因。20世紀(jì)80年代中期，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，世界平均水平是4%，而中國當(dāng)時(shí)卻從未突破過3%.我國1993年確定教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例到2000年要逐步增加到4%.而事實(shí)上我國教育經(jīng)費(fèi)并未依GDP、財(cái)政收支的高速增長(zhǎng)而穩(wěn)步上升，到2003年這一指標(biāo)還遠(yuǎn)未達(dá)到4%的目標(biāo)，而今世界平均水平已超過5%.《2003年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》顯示：2003年政府教育投入總量比上年增長(zhǎng)了10 .29%，但預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例和國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例比上年卻分別下降了0.08和0.04個(gè)百分點(diǎn)，其中，教育經(jīng)費(fèi)占GDP之比由2002年的3.32%下降到2003年的3.28%，這是1995年以來的第一次，這必須引起我們的重視。政府對(duì)教育投入總量不足，受影響最大的必然是農(nóng)村基礎(chǔ)教育，因?yàn)楦骷?jí)政府偏好于非義務(wù)教育特別是高等教育、城市義務(wù)教育。

　　（三）政府教育資源配置失衡

　　1、政府教育資源過分向非義務(wù)教育特別是高等教育傾斜

　　據(jù)1986年資料，政府教育經(jīng)費(fèi)投入總量中，美國分配給小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)的比例分別為：1∶1 .39∶4.36，日本相應(yīng)分配比例為：1∶1.46∶5.7，而我國相應(yīng)分配比例為：1∶2.72∶52.37.政府有限的教育投入向高等教育傾斜，帶來了義務(wù)教育投入增長(zhǎng)緩慢，導(dǎo)致我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入占教育總投入的比例始終低于60%.1996～2001年，高等教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)2倍以上，而中等教育經(jīng)費(fèi)和初等教育經(jīng)費(fèi)只增長(zhǎng)0.6倍左右。1996～2001年，高等教育投入比重由16.3%提高到27.8%，上升了11.5個(gè)百分點(diǎn)，中等教育和初等教育投入比重卻分別下降了大約6個(gè)百分點(diǎn)。政府的做法導(dǎo)致基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)少之又少，使本已孱弱的基礎(chǔ)教育、特別是農(nóng)村貧困地區(qū)的義務(wù)教育“雪上加霜”，這顯然違背了義務(wù)教育優(yōu)先發(fā)展的原則。

　　2、政府教育資源過分向城市義務(wù)教育傾斜

　　在我國，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足的情況下，大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)往往流向城市，尤其是城市的重點(diǎn)中小學(xué)，農(nóng)村義務(wù)教育投入占教育總投入比重不足30%，與我國農(nóng)村義務(wù)教育在校學(xué)生人數(shù)占全國義務(wù)教育在校學(xué)生人數(shù)的61.8%的比例極不相稱，兩者不匹配導(dǎo)致了城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距。從下表中我們不難發(fā)現(xiàn)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村初中和小學(xué)人均公用經(jīng)費(fèi)占城市的比例卻越來越低，使農(nóng)村義務(wù)教育困難重重。

　　（四）現(xiàn)行不完善的財(cái)政體制及分散型的農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制共存

　　1980年前，我國城鄉(xiāng)教育差距不大。1980年開始的財(cái)政分權(quán)改革，使地方財(cái)力不斷增強(qiáng)，于是中央政府把籌集農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給基層地方政府。1986年實(shí)行的《義務(wù)教育法》，明確規(guī)定農(nóng)村教育“實(shí)行三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理”的體制，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行分散型的投入機(jī)制。在當(dāng)時(shí)財(cái)政體制下，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行分散型的投入機(jī)制，能夠基本適應(yīng)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要。但1994年實(shí)行的分稅制體制改革，使政府間的財(cái)政分配關(guān)系發(fā)生根本性變革，財(cái)政收入不斷地逐級(jí)向上集中，中央對(duì)財(cái)政收入的控制力大大增強(qiáng)，地方財(cái)力分配權(quán)也主要集中在省市級(jí)，縣鄉(xiāng)財(cái)力特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成為最弱的一級(jí)財(cái)政。在政府間財(cái)政分配關(guān)系中，不僅財(cái)力層層集中、財(cái)政支出分配向城市傾斜，而且還存在著上級(jí)政府將社會(huì)負(fù)擔(dān)逐步下放的傾向，要求縣鄉(xiāng)政府提供義務(wù)教育等多種地方公共品，其結(jié)果必然是縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政完全失去了支撐農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基本能力。

　　2001年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，決定實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的教育管理體制”。不可否認(rèn)，“以縣為主”體制使義務(wù)教育財(cái)政分擔(dān)主體有所上移，可以緩解過去普遍存在的、縣域內(nèi)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的義務(wù)教育發(fā)展不平衡狀況，保障了農(nóng)村義務(wù)教育教師的工資按時(shí)足額發(fā)放，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。但我們必須意識(shí)到，在政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)不作任何改變的情況下，它也只是將鄉(xiāng)級(jí)的義務(wù)教育資金缺口集中到了縣級(jí)財(cái)政，農(nóng)村義務(wù)教育總量不足問題并沒有得到解決。特別是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深入，縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入將不斷減少，如果仍“以縣為主”，那農(nóng)村義務(wù)教育的投入會(huì)進(jìn)一步失去保障。目前農(nóng)村教育支出約占縣級(jí)財(cái)政支出的50%左右，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則占75%左右，農(nóng)村義務(wù)教育投入對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力愈來愈大，縣鄉(xiāng)財(cái)政已不堪教育的重負(fù)。對(duì)于我國很多地區(qū)尤其是以農(nóng)業(yè)為主、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政，向農(nóng)民伸手成了義務(wù)教育投入的唯一出路，而這顯然與黨和政府推行的稅費(fèi)改革目標(biāo)相背。所以“以縣為主”的分散型農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制，難以承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育重任，必將影響農(nóng)村義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展。

　　二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的財(cái)政制度安排

　�。ㄒ唬�強(qiáng)化政府義務(wù)教育的職責(zé)，并提升農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入主體

　　從理論上講，教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從低層次到高層次的各類教育中，教育層次越低，其公共性越強(qiáng)，教育收益的外部性逐漸增強(qiáng)，所以我們一般把義務(wù)教育看作是純公共品。國家作為義務(wù)教育的最大受益者，理應(yīng)承擔(dān)教育成本的大頭。從其他國家來看，教育經(jīng)費(fèi)的來源一般均是多元化的，除政府公共投資外，還有其他各種渠道，但在義務(wù)教育的投入上，各國卻表現(xiàn)得出奇的一致，政府公共投資構(gòu)成了義務(wù)教育的絕對(duì)財(cái)源。不僅發(fā)達(dá)國家，就連印度、埃及、肯尼亞這樣的發(fā)展中國家，來自政府的公共經(jīng)費(fèi)一般均占義務(wù)教育投資總額的85%-90%左右。這充分體現(xiàn)了義務(wù)教育應(yīng)由政府舉辦，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府公共經(jīng)費(fèi)承擔(dān)的基本原則。再進(jìn)一步講，義務(wù)教育不僅是公共品，而且是全國性的公共品，且對(duì)分配公平起重要作用，所以由較高層次政府提供較合適。我國農(nóng)村義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)卻告訴我們，農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民，這嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，阻礙“三農(nóng)”問題的徹底解決。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展，必須強(qiáng)化政府的農(nóng)村義務(wù)教育職責(zé)，盡快由“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”轉(zhuǎn)為“農(nóng)村教育政府辦”。所以應(yīng)強(qiáng)化政府在農(nóng)村義務(wù)教育中的責(zé)任，政府在安排政府預(yù)算時(shí)，必須使財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%，并隨著財(cái)政收入遞增而遞增，以趕上世界平均水平。在此前提下，政府才有可能解決農(nóng)村義務(wù)教育投入總量的不足。

　　作為全國性的公共產(chǎn)品，義務(wù)教育的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了地方的范圍而影響到整個(gè)國家的發(fā)展，而且隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的完善，教育的地區(qū)外溢性更加突出，將基礎(chǔ)教育定位為“地方事業(yè)”是一個(gè)明顯的錯(cuò)誤，將農(nóng)村義務(wù)教育投入的責(zé)任下放給縣鄉(xiāng)政府也顯然是不合理的。同時(shí)中國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力差異巨大，要想保證農(nóng)村義務(wù)教育有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源，在地區(qū)間得以均衡發(fā)展，高層次政府分擔(dān)投入責(zé)任極為重要�！耙钥h為主”的投入體制不可能保證義務(wù)教育的均衡發(fā)展，無法使農(nóng)村義務(wù)教育走出困境。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，筆者建議：必須提升農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入主體，建立相對(duì)集中型的義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制，主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，當(dāng)然縣級(jí)政府仍可作為農(nóng)村義務(wù)教育管理的主體。

　　（二）完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，為農(nóng)村義務(wù)教育提供充足的財(cái)力保證

　　強(qiáng)化中央省級(jí)政府農(nóng)村義務(wù)教育投入責(zé)任、建立相對(duì)集中型的義務(wù)教育投入機(jī)制，并不一定意味著由中央省級(jí)政府直接承擔(dān)義務(wù)教育投入責(zé)任或中央直接面對(duì)縣級(jí)政府實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。全國有2000多縣，光國家級(jí)貧困縣就有592個(gè)，要求中央直接面對(duì)，是不現(xiàn)實(shí)的。在西方國家，強(qiáng)化中央省級(jí)政府的義務(wù)教育投入責(zé)任，主要是通過對(duì)下一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付方式，以均等各地財(cái)力，達(dá)到解決義務(wù)教育城鄉(xiāng)差異的目的。如：美國聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)在初等和中等教育公用經(jīng)費(fèi)所占比例由轉(zhuǎn)移支付前的7.9%、47.7%、44.4%變成0.8%、0.9%、98.3%，加拿大則由3.5%、63.9%、32.6%變成2.5%、7.7%、89.8%.我國目前對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育已有一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但并沒有真正解決農(nóng)村義務(wù)教育問題，原因是我國農(nóng)村義務(wù)教育并不僅僅存在如拖欠教師工資和學(xué)校危房等方面的問題。在現(xiàn)行政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)構(gòu)架下，只有對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行大的調(diào)整，對(duì)政府間財(cái)力進(jìn)行重新分配，否則，難以解決目前農(nóng)村義務(wù)教育中存在的經(jīng)費(fèi)缺口問題。

　　我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，可以說一般性轉(zhuǎn)移支付難以達(dá)到均等化目標(biāo)，建議取消稅收返還和體制補(bǔ)助，把這一部分資金納入規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付，使中西部地區(qū)通過轉(zhuǎn)移支付得到更多的資金，使財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，這樣才能確�；鶎拥胤秸�府具有發(fā)展包括農(nóng)村義務(wù)教育在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的基本財(cái)政能力。根據(jù)我國中央財(cái)力有限，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均財(cái)力水平和義務(wù)教育差距較大的情況，筆者建議：把我國分成三類地區(qū)，不發(fā)達(dá)地區(qū)教師工資和經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由中央負(fù)擔(dān)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師工資由中央政府負(fù)擔(dān)，經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由省級(jí)負(fù)擔(dān)，學(xué)�；�本建設(shè)則由基層政府負(fù)擔(dān)；發(fā)達(dá)地區(qū)則由省政府組織地區(qū)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌。地方必須保證這筆轉(zhuǎn)移支付資金用于義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展，同時(shí)根據(jù)各地具體情況，實(shí)施地方間轉(zhuǎn)移支付制度。為了防止政府為保本級(jí)財(cái)政平衡而相應(yīng)減少對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，從而對(duì)下級(jí)財(cái)政產(chǎn)生擠壓傾向，要求政府轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增速與其財(cái)政收入增速相適應(yīng)。這樣可以緩解基層財(cái)政特別是以農(nóng)業(yè)為主縣財(cái)力困難，為增加教育投入提供財(cái)力保證。否則即使你實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在實(shí)行中，也可能出現(xiàn)被挪用的現(xiàn)象，難以保證農(nóng)村義務(wù)教育投入。鑒于中國地區(qū)間差異過大、偶然因素較多，除主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付確保地方發(fā)展義務(wù)教育的基本財(cái)力外，中央政府可以列出少量專項(xiàng)資金，對(duì)某些落后地方實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然要求地方配套的專項(xiàng)資金，必須考慮各地財(cái)力設(shè)置不同的配套比例。

　�。ㄈ�）建立公共財(cái)政管理制度，合理配置政府教育資源

　　1、綜觀世界各國，都制定了相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算法律、法規(guī)，確保各級(jí)政府預(yù)算對(duì)義務(wù)教育投入，這是義務(wù)教育得以普遍實(shí)施的根本經(jīng)驗(yàn)。但目前我國法律對(duì)政府教育投入沒有量的規(guī)定；只規(guī)定了政府的共同責(zé)任，而沒有規(guī)定各級(jí)政府的具體責(zé)任，所以必然使得政府對(duì)教育撥款的隨意性很大。為此筆者認(rèn)為：在《教育法》、《預(yù)算法》中，應(yīng)規(guī)定財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP之比（目前以4%為宜）、教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出之比（目前以20%為宜）、三級(jí)教育人均教育經(jīng)費(fèi)之比，以有效配置政府資源。

　　2、在國家財(cái)力有限，無法完全滿足義務(wù)教育需求的情況下，政府要合理配置教育資源。在三級(jí)教育中，政府特別是中央、省級(jí)應(yīng)把義務(wù)教育作為重點(diǎn)；在農(nóng)村和城市義務(wù)教育中，政府把農(nóng)村義務(wù)教育作為義務(wù)教育中的重中之重；在發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間，政府應(yīng)遵守弱勢(shì)優(yōu)先、落后地區(qū)優(yōu)先的原則，從貧困地區(qū)開始。只有這樣，才能使我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展。

　　3、政府在安排預(yù)算時(shí)，保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度不低于財(cái)政支出的速度；確定合理的三級(jí)生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并使義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)增速超過非義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)；實(shí)行義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)同等標(biāo)準(zhǔn)；把義務(wù)教育教師納入公務(wù)員系列，待遇與公務(wù)員相同；實(shí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師同等待遇，并給予農(nóng)村教師一定的鄉(xiāng)村津貼。

　　4、加強(qiáng)公共財(cái)政管理監(jiān)督，保證中央的正確決策在執(zhí)行過程中不走樣，從中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政下?lián)艿慕逃��?jīng)費(fèi)真正�？顚Ｓ茫�杜絕教育經(jīng)費(fèi)被挪用的行為。2004年僅中央財(cái)政實(shí)際投入農(nóng)村義務(wù)教育的各類資金就已達(dá)100億元，今后對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入肯定會(huì)有很大增加。如何保證這些資金的“安全性”，確實(shí)應(yīng)該引起各級(jí)政府高度重視。

　　需要指出的是：實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展必須依靠政府行為。每一級(jí)地方政府，都負(fù)有統(tǒng)籌本地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任。各級(jí)政府要按照中央的要求，采取有效措施，打破城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)格局，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)教育政策，使教育資源特別是政府公共財(cái)政支持的義務(wù)教育資源在城鄉(xiāng)間實(shí)行公平分配，營(yíng)造出讓每一個(gè)公民都能公平、平等地接受教育的良好環(huán)境。政府不能因?yàn)榻逃�投資收益相對(duì)滯后，就忽略教育投資的重要性，要實(shí)實(shí)在在地把九年義務(wù)教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位。

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