加強財政支出管理是當前加強財政管理的中心環(huán)節(jié)，也是擺脫財政困境、振興國家財政的關鍵所在。由于國家財政收支的大頭在地方，因此，地方財政支出管理在整個財政支出管理工作中處于特殊重要的地位。目前，盡管各地都在探索試行一些行之有效的財政支出管理辦法，但由于缺乏正確的引導和規(guī)范，使地方財政支出管理出現了“各唱各的調，各行各的道”，這種紛亂的財政支出管理格局，雖然體現了一定的地方特點，但與全國財政支出管理的統一性和規(guī)范性不相適應。因此，亟待中央政府和中央財政加以規(guī)范，才能使地方財政支出管理工作成為振興國家財政的有力支撐點。

　　一、地方財政支出規(guī)范化管理：擺在各級政府面前的一項緊迫任務

　　改革開放以來，財政改革的重心一直放在收入分配關系的改革上，但是，地方各級財政資金供需矛盾一直未能得到緩解，相反有些地方財政困難進一步加深，原因在于財政支出改革的滯后、財政支出管理的弱化。因此，加強地方財政支出規(guī)范化管理，成為各級地方政府擺脫財政困境、振興地方財政的一項緊迫任務。

　　1.過去財政改革和管理的重點一直放在財政收入的改革和管理上，財政支出的改革和管理處于相對忽視狀態(tài)，這是當前財政收支不能相互適應的基本原因。改革開放以來，一直把收入分配關系的改革作為突破口。改革初期，選擇了“放權讓利”的改革路子，對于改變傳統的高度集中的財政收入分配體制，調動地方和企業(yè)發(fā)展經濟、增加收入的積極性，其作用是顯而易見的。1981—1985年，我國國內生產總值年均遞增14.75％，財政收入年均增長11.6％，是改革開放以來GDP和財政收入增長較快的時期之一；而且這一時期財政支出年均增長僅10.3％，是改革開放以來財政收入增幅高于財政支出增幅的僅有時期。但是，八十年代未和九十年代初所進行的企業(yè)承包制和財政“大包干”體制，繼續(xù)走“放權讓利”的路子，加劇了財權和財力的分散。一方面地方和企業(yè)掌握的自主財力越來越多，按老口經計算的預算外資金從1985年的1530億元增加到1992年的3854億元，7年時間增長1.5倍，年均增長14.1％；另一方面國家財政收入占GDP的比重從1985年的22.4％下降到1995年的10.7％。但是在財政收入占GDP比重大幅下降的情況下，國家財政支出改革和管理卻嚴重滯后，仍按以往的支出項目、范圍、結構、標準安排支出。結果財政收支不能相互適應的矛盾異常突出：在支出結構上，該保的支出保不了，該壓的支出壓不下來，使財政支出不能有效履行各個時期調整結構的職責；在行政事業(yè)經費供應上往往留有缺口，，隨著經濟社會發(fā)展和物價的變動，適當地提高行政事業(yè)經費供應標準順理成章， 但由于收入不能滿足支出要求，只好在核撥各單位和部門行政企業(yè)經費時留有缺口，讓其通過自籌經費解決，從而使各部門設立的各種名目的“基金”和“收費”取得了合法的“保護傘”，加劇了分配秩序的混亂；在各級地方財政之間，由于收入不能保證支出要求，則在安排預算時就留有缺口，年中執(zhí)行預算時要么多向上級財政申請補助，要么占用各種上級�？�，實在沒辦法向銀行掛帳。上述情況表明，財政支出改革和管理的滯后，使整個財政工作常常陷入被動。

　　2.近幾年財政收支矛盾的惡化，財政赤字的加大，債務負擔加重，與政府職能轉變滯后、財政支出范圍固化有很大關系。在近二十年的改革開放過程中，財政改革一直走在前面，但同時也帶來了一個令人費解的經濟現象：經濟發(fā)展了，財政困難反而加深了。這似乎有違“經濟是財政的基礎”這一命題，然而事實不容否認：一是財政收入大幅度增長并未緩解財政困難。1979—1996年，我國財政收入增長5.46倍，年均增長11.6％；其中地方財政收入增長4.09倍，年均增長8.65%.特別是1994年實施稅制和分稅制改革以來，使最近幾年的財政收入年均增長超過千億元，其增幅是建國以來最高的時期，但由于財政支出的增幅超過財政收入的增幅，財政困難并未得到緩解。二是財政赤字日益增大。這是反映財政困難的主要標志。1979－1996年我國財政硬赤字總額達3344.73億元。從赤字的增幅看，從“六五”時期的80.43億元增加到“八五”時期的1945.36億元，增加24倍。如果把債務收入與債務支出相抵后的債務凈額包括進來所計算的財政“軟赤字”規(guī)模更是驚人： 1979－1996年財政“軟赤字”規(guī)模達7187.53億元，相當于1995年財政收入的總額。財政“軟赤字”相當于財政收入的比例由1980年的7.18%上升到1995年的20.07％。三是國家財政債務負擔日益加重。債務收入從1979年的35.31億元增加到1996年的1967.28億元， 17年時間增長54.7倍，年均遞增26.68％；債務收入相當于中央財政收入的比例（債務依存度）由1979年的15.26％上升到1996年的53.74％。產生上述財政困難的原因，固然與近幾年財權嚴重分散、財政收入占GDP比重下降有很大關系，但財政收支矛盾的激化，與政府職能轉變滯后、財政支出范圍固化也有很大的關系。

　　3.財政支出管理改革的焦點，是政府各部門橫向權利配置的重新打破和組合，改革難度不亞于財政收入改革所涉及的國家與企業(yè)、中央與地方縱向經濟利益關系的調整。財政支出管理改革雖然也涉及到中央、地方的分配關系，更重要的是同一級政府財政部門與其他職能部門的經費劃撥關系，而財政部門與其它職能部門的權利分配是構成一級政府權力的基本內容。財政是為政府實現其職能提供財力的部門，政府的任何一個部門行政權力都要求財政部門提供財力。而目前面臨著兩難選擇：一方面政府部門林立，機構重疊，隨著人員編制的增加和經費標準的提高，每一部門所需的經費逐年增加；另一方面，中央和地方各級財政都很困難，無法提供更多的行政經費，處于提襟見肘的困境，使各級政府各部門的權力受到財力的制約而難以行使，諸如“教師發(fā)不出工資”、“機關工作人員醫(yī)療費、差旅費無法報銷”、“公檢法部門無錢辦案”等等現象，都與部門得不到充足的經費有關。 要解決政府部門機構和人員過多和財政經費不足的矛盾，要么加大財政收入的征交力度，提高財政收入占GDP的比重，確保人員增長和機構增加對財力的需求，要么精簡政府機構，清理冗員、減輕對財政支出的壓力。而提高財政收入占GDP的比重從1994年財稅體制改革以來的情況看，短時期內難有較大改變。因此，精簡政府機構，清理冗員，提高政府辦事效率成為當前減輕財政支出壓力唯一有效的途徑。但是政府機構的改革屬于政治體制和上層建筑改革的范疇，涉及到政府職能的重新界定和政府內部權力配置的重新調整以及現有機構和人員何處去等一系列的問題，只能逐步推開，不能一蹴而就。因此，政府部門間權力的重新配置和部門權力分配關系的處理，其難度不亞于國家與企業(yè)、中央與地方分配關系的改革。

　　4.地方財政支出改革處于起步階段，要使之適應財政收入分配體制改革和市場經濟的要求，將是一個較長的漸進過程，需要不斷探索和完善。隨著分稅制財政體制改革的不斷深化，地方各級財政逐漸成為相對獨立的一級財政。中央與地方以及地方各級政府的財權和事權的劃分日益明晰，促使地方政府更加重視抓財政收支工作，不僅自覺地培置財源、發(fā)展生產、積極組織財政收入的征管，而且更加關注財政支出結構的調整和財政支出的管理工作。如黑龍江、安徽等十六個省市推行了省對地（市）、區(qū)、縣行政經費“下管一級”的辦法，以控制地方行政經費的增長；為了探索預算編制的科學性，改變幾十年來財政預算編制“基數加增長”的傳統方法，使預算的安排更中客觀、公正，安徽、海南等省積極試編“零基預算”；各地根據近幾年行政經費增長的特點，對“人、車、話、會、醫(yī)”等重點項目的支出采取一系列行之有效的控制方法，對控制行政經費的增長發(fā)揮了良好的作用；此外，上海、安徽等省、市探索了對政府大型采購和有關事項支出項目實行政府采購和招投標辦法。上述種種財政支出管理辦法的探索和實行，是各地在財政面臨困難和財政收支平衡壓力較大的情況下推出的。從各地試行的情況看，有的管理辦法針對性強，易操作，控制支出的效果明顯，也有的管理辦法還不成熟，充其量只能算是一種臨時的應急措施。因此，各種財政支出管理辦法還需隨著改革的深入和市場經濟體制的建立逐步完善，使之成為節(jié)制財政支出的行之有效的制度和法規(guī)。

　　二、零基預算：控制財政支出、均衡支出水平的重大改革

　　零基預算是本世紀七十年代美國卡特政府為消減支出而提出的一種編制預算的方法，之后世界上有不少國家紛紛仿效。所謂零基預算是指在編制預算時，一切從零開始，對原有的各項開支都要重新審核，重新核定每項工作計劃，并測定不同層次服務所需的資金。它是對“基數加增長”的預算編制方法的改革，是加強預算管理、提高財政資金使用效率與效益的有效辦法。

　　（一）近年來我國一些地方實行“零基預算”的做法及成效。

　　安徽、河南、海南等省都較早地推行“零基預算”，以緩解財政困難，減輕財政負擔。有的地方不僅在省本級編制“零基預算”，還在市、縣一級進行推廣。他們的主要做法是：

　　（1）確定各單位預算管理形式、人員編制并核實實有人數。財政部門重新核定各單位的預算管理形式、人員編制并核實實有人數（包括在職人員、離退休人員和財政供給的在校學生數），從而為編制預算提供可靠依據。在此基礎上，區(qū)別全額預算管理單位、差額預算管理單位和自收自支預算管理單位不同的經費供給標準，如單位實有人員多于編制數，則按照“三定”方案確定的編制供給經費。

　�。�2）確定人員經費和專項經費的分配原則：一是單位預算不保原有基數，剔除當年不可比因素，重新測算；二是根據實際情況對一些開支標準和預算定額重新進行核定；三是保證正常支出的需要、保證各項改革措施的順利出臺，其余各項支出，特別是會議費、電話費、汽車燃修費以及各種消費性支出均從嚴控制；四是突出重點，統籌兼顧，重點保證農業(yè)、教育、科技投入；五是根據需要與可能對專項經費進行一次性安排，人員經費加上專項經費就是單位的全年預算。

　�。�3）確定行政、事業(yè)單位正常經費定額。正常經費預算定額按行政機關、公檢法部門、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位四大類分別確定，有的地方劃分更細，并對每一大類的在職人員和離退休人員分別確定定額，定額內容包括人員經費定額、公務費定額、業(yè)務費定額三大部分。人員經費定額的主要內容包括：工資改革后人均工資、正常工資晉級和晉檔、工齡工資、福利費、工會經費、獨生子女費、津貼和補貼、職工教育經費、離退休人員的特需費等。公務費定額包括差旅費、水電費、郵電費、辦公費等。業(yè)務費定額包括資料征訂、報表印刷費等。人員經費定額確定之后，每年按照國務院、省政府出臺的工資政策進行調整；公務費、業(yè)務費定額按照物價水平和財力可能每年適當調整。

　　（4）根據需要和可能確定專項經費。按照（預算法》中確定的財政收支平衡的原則和“先吃飯、后建設”的資金安排順序，按照人員和定額確定了正常經費后，將余下的財力根據需要安排各單位專項經費。專項經費分輕重緩急，從零開始逐項排隊，逐項核定。首先保證重，點項目的安排，其他專項經費量力而行。一些地方通過推行“零基預算”，取得了明顯成效，具體表現在：

　　1.在一定程度上緩解財政收入和支出的矛盾，有利于實現和保持財政收支平衡。首先，實行零基預算較為徹底地改變了過去的基數法，站在一個新的起點上，按照政策規(guī)定、發(fā)展需要對每一項財政支出的可行性和必要性重新進行審核和評價，壓縮不必要的開支，并傾向于對資金使用效益的考核，使事業(yè)發(fā)展的需要與財政可供資金之間的矛盾趨于緩和。其次，實行零基預算，不僅弄清楚了各單位人員編制、經費使用情況等，也清楚了各單位在財政撥款之外，自己創(chuàng)收的情況，因此，財政部門在安排支出預算時，綜合考慮單位的財務狀況，在核定單位支出時，將一部分單位的創(chuàng)收收入抵頂預算支出，這樣不僅彌補了預算內財力不足，促進了財政收支平衡，也可以加強對單位資金使用情況管理。

　　2.實行零基預算有利于加強算管理，硬化預算約束，增強財政調控能力。實行零基預算的基本要求就是要掌握財政資金使用的情況，因此有利于預算管理的細化。如在試行零基預算時，通過對各單位預算基數的清理，進一步掌握各單位的家底，為制定有關的管理辦法創(chuàng)造了條件。此外，按照零基預算法編制預算，充分考慮了各單位在下一預算年度對資金的需求，在預算執(zhí)行過程中，如果國家不出臺新的減收增支措施，一般可以不再追加新的支出，使年初確定的預算指標真正成了有約束力的剛性指標，有利于克服預算觀念淡化、預算管理弱化、預算約束軟化的不正常現象。第三，零基預算的實施，增強了財政部門的宏觀調控能力，財政部門根據財力的可能和國家的政策，調整支出結構，按照輕重緩急的順序合理安排資金，保證重點發(fā)展的事業(yè)的資金需求。同時，實施零基預算重新確立了財政對社會資金分配的主導地位。實行零基預算以前，事業(yè)單位預算外收入由單位自由分配，財政處于被動的地位。財政與各單位的關系局限于預算內經費的安排與管理上，沒有掌握整個財力的調控權。實行零基預算后，財政對于資金分配的主導地位加強，調控能力也相應得到增強。

　　3.實行零基預算強化了財政部門和各行政事業(yè)單位對預算的管理，加強了對財政資金使用的監(jiān)督。在按照零基預算方法編制預算的過程中，當年財政資金使用的結果是編制下一年度預算的重要依據。這就要求財政部門不僅要注重于財政資金的分配過程，而且要注重財政資金分配使用后的結果，注重其資金使用的效益；實行零基預算以后，各部門、各單位從財政得到的資金不再是各種因素一包在內的總額，而是按各項定額標準核定的，而且單位的經費預算一旦核定，一般不做大的調整，這樣就促使各行政事業(yè)單位必須在核定的經費限額之內安排使用資金，督促各單位強化管理手段，注重資金的使用效益。此外，按照零基預算方法編制預算，增強了預算分配過程的透明度，有利于克服分配不公現象，有利于監(jiān)督。

　�。ǘ�）當前零基預算試行中存在的問題

　　“零基預算”較“基數加增長”的預算編制方法前進了一步，它更為科學、公正，更有透明度。但目前在實施中，有很多實踐中的問題亟待完善和解決。一是缺乏對收入能力評估的科學方法，影響了以“零基預算”法編制預算時統籌考慮各部門各單位需要財政供給資金的數額。二是缺乏編制預算時所需要的基礎數據。比如，核定公用經費定額時，需要對用水、用電、會議等公務活動進行量化；在核定單位抵支收入時，需要掌握單位預算外收入和收費等，但在實踐中，基礎統計數據不完整，使預算編制帶有一定的主觀隨意性，影響了預算分配的準確性、公開性。三是對各項經費定額的確定缺乏科學的依據。目前在實踐中多數地區(qū)只限于對人員經費的核定，公用經費沒有涉及，原因是合理的定額標準難以確定。特別是對靈活性較強的支出項目，如業(yè)務費等不易準確確定。公用經費包含的內容十分復雜，如郵電、水電、通訊的價格都在漲，如何找到科學的方法來核定尚需研究。四是缺乏對機構人員的有效控制。財政對行政事業(yè)單位人員增加的控制，無能為力。五是經費定額過低，專項追加頻繁。由于受財力制約，許多地方在核定公用經費的標準時，預算打得過緊，供給水平過低，致使在預算執(zhí)行過程中，追加支出頻繁。這種“低定額，頻追加”的做法存在諸多弊端。一方面追加預算審批不規(guī)范，預算約束軟化，財政分配透明度降低，資金使用效益必然下降。另一方面，形成新的社會分配不公，會哭的孩子多吃奶，增加了支出管理的負擔和難度。

　　（三）進一步完善和推廣零基預算，使之成為規(guī)范預算編制的基本方法

　　實行“零基預算”不僅是預算編制方法的改革，同時它為建立一套公平、科學、高效的預算約束機制也打下了基礎。當前，為進一步完善“零基預算”，須創(chuàng)造一系列內部和外部的條件：（1）加快行政機構改革。合理的定編是執(zhí)行“零基預算”的前提。現在的定編有很多不合理的人為因素和不規(guī)范的做法，應區(qū)分城市人口規(guī)模。大小、新舊程度等確定行政人員的定員，并制定相關法律來約束。（2）建立與“零基預算”要求相適應的指標 體系。要有嚴格規(guī)范的部門職責，建立穩(wěn)定的中長期事業(yè)發(fā)展和相應的財務收支計劃及年度事業(yè)發(fā)展計劃，并保持連續(xù)性。這樣才能為建立科學的定額測算指標體系提供依據。（3）要有充裕的財力，保證正常合理的經費的供給，這也是實行“零基預算”的重要基礎。（4）要有嚴格的管理辦法，依法理財，嚴格預算約束。實施“零基預算”有利于控制預算，但“零基預算”只是一種預算編制方法，并不能對控制預算起決定性的作用。為使“零基預 算”真正發(fā)揮預期的作用，必須堅持按《預算法》辦事，年度預算一經各級立法部門審議通過，即具有法律效力，任何人、任何部門都不得隨意更改和變動。財政部門自身也應認真執(zhí)行《預算法），要嚴格預算編制，事業(yè)經費要一次打足，不留缺口。在執(zhí)行中，依法辦事，不能隨便追加追減預算。加強對預算執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督，實行跟蹤問效。（5）加強預算外資金管理。規(guī)范預算外資金管理，實行預算內外資金統管，提高實行“零基預算”的可行性。

　　三、規(guī)范財政供給范圍：發(fā)揮市場基礎性配置作用的客觀要求

　　財政供給范圍是在一定經濟體制下根據政府職能范圍大小而確定的財政支出供應范圍。包括以下幾方面的內容：（1）財政供給范圍是由一定的經濟體制類型決定的。一般來說，計劃經濟體制下財政的供給范圍要大于市場經濟體制下財政的供給范圍。 （2）財政供給范圍是政府職能范圍即政府所享有的事權決定的。政府職能范圍較大事權范圍越寬，財政供給范圍就大；政府職能范圍較小，事權范圍就小，財政供給范圍就小。但是，政府職能范圍的大小同樣是由經濟體制的類型決定的。（3）財政供給范圍在中央和地方政府及地方各級政府之間又是不同的。它是根據政府事權在中央、地方之間的劃分來確定的。一般而言，中央政府側重于全社會的宏觀事務和社會經濟運行的，總體協調，地方政府側重于地方性宏觀事務和地方經濟、社會的局部協調。（4）財政供給范圍是不同經濟體制下政府對公平與效率的權衡下作出選擇的。相對而言，計劃經濟體制政府更著眼于從公平角度考慮財政供給范圍， 但由于受到效率的制約，往往產生財政支出供應上的“撒胡椒面”和平均主義；市場經濟體制政府更關心經濟效率的提高以及為提高效率而提供的公平競爭的環(huán)境。因此，政府事權范圍是局部的，而不是社會經濟的每一領域，財政供給范圍相對于計劃經濟體制要小一些。

　　在我國，過去受傳統計劃經濟體制的束縛，政府充當社會資源配置的唯一主體，社會再生產各個環(huán)節(jié)全部納入國家計劃控制范圍一樣，國家財政的供給范圍無所不包，不僅要承擔行政管理、公安司法、國防外交、環(huán)境保護、文教科技等社會公共需要的開支，還要承擔國有企業(yè)經營性資金和技術改造和擴大再生產的投資以及彌補虧損的責任，甚至國有企業(yè)的職工工資、住房、醫(yī)療、學校和其它福利設施提供投資和補貼。受當時國力薄弱的制約，國家財政有限的財政收入難以滿足支出供應范圍無所不包的巨大需求，只能采取“低工資、低消費”和“撒胡椒面”的平均主義分配方法，維持全社會經濟活動的勉強運轉。但時至今日，仍有一些應由市場調節(jié)的事務，仍由各級財政供應資金，使政府于了一些于不了、干不好的事，顯然不能適應社會主義市場經濟的要求。

　　隨著社會主義市場經濟體制的建立，政府職能亟待轉變，財政供給范圍應相應作出調整，再不能維持過去那種財政包攬一切的“吃大鍋飯”局面。改革開放以來，各級財政在財政供給范圍的改革進行了大膽的探索和嘗試，取得了初步成效。過去主要由財政承擔的基本建設和技術改造投資絕大部分交給銀行和企業(yè)，目前財政直接投資僅占全社會固定資產投資3％左右；企業(yè)的生產經營活動、資金供應、產品和價格、職工安排和工資分配、財務管理諸環(huán)節(jié)在遵守有關政策、法律的前提下自主決定，成為了相對獨立的經濟實體；長期掛靠各主管部門“拿著市場錢、吃著財政飯”的一些咨詢、信息、投資、會計、法律等服務中介機構，己與主管部門脫鉤，自主經營、自負盈虧、不再由財政撥付經費；過去一直認為應由財政供應經費的基礎設施建設、文化教育事業(yè)、科技開發(fā)等社會公共需要，出現了社會各界（包括企業(yè)、個人、外資）共同投資的趨勢；糧、棉、油等重要農副產品以及石油、煤炭、鋼鐵等重要工業(yè)原材料和生產資料的價格逐步實現了由計劃價格向市場價格的轉變，使國家承擔的財政補貼負擔大大減輕；連目前財政供應的行政事業(yè)經費近幾年也采取了“下管一級”和“預算包干”等管理措施，提高了資金使用效果。所有這些，使過去“大一統”財政供給范圍被徹底打破，正向著與市場經濟體制相適應的財政供給范圍轉化。

　　盡管傳統的財政供給范圍已經打破，但目前財政供給范圍仍存在許多亟待解決的矛盾。一是企業(yè)虧損補貼負擔較重，不利于國有企業(yè)平等參與市場競爭。1996年地方財政以退庫形式支付的企業(yè)虧損補貼280.2億元，相當于地方財政支出的5.29％。二是價格補貼的包袱仍然過重。既扭曲了價格，又不利于增加供給，節(jié)制消費，還加重財政負擔。1996年地方財政支付的價格補貼330.51億元，占地方財政支出的5.71%.三是大量的事業(yè)單位，特別是行政部門通過履行職能或經營取得種種收入，如各種名目的“基金”和“收費”，用于職工福利和單位招待，而所需經費仍由財政供給。一些非公益性、甚至盈利性的事業(yè)單位，自收自支有結余，仍掛靠財政，吃財政“大鍋飯”。四是財政供養(yǎng)人員日益膨脹加重了財政支出負擔。由于機構重疊，吃“皇糧”的人越來越多，己使各級財政不堪重負。1996年我國財政供養(yǎng)人員已達3673萬人，除了工資性支出外，還要提供辦公設施、個人住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險等年均支出每人在2萬元左右。也就是說財政收入的大頭只能用于“吃飯”和“養(yǎng)人”。這是我國財政困難加深的一個重要原因。在財政供給范圍“越位”的同時，存在“缺位”的矛盾。在市場經濟體制建立過程中，許多應由政府承擔的社會公共事務，財政并沒有承擔起來，如社會保障還未納入財政分配范疇，一些行政機關由于得不到足夠的經費而不能正常運轉，影響了政府職能的實現。

　　如何按照社會主義市場經濟的要求調整財政供給范圍，將是未來財政改革的一項重要內容。首先，財政供給范圍的調整應遵循以下幾項原則。一是體現政府職能轉變的要求。財政是為實現政府職能提供財政保證的部門，因此，財政供給范圍的變化應以政府職能轉變?yōu)橐罁�。根據黨的十四屆三中全會提出的：建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。政府的主要職責是，實施宏觀調控，維護市場公平競爭，實現就業(yè)和社會穩(wěn)定，促進經濟適度增長。國家財政主要為實現上述政府職能提供財力。二是財政供給范圍要與政府能夠掌握的財力相適應。凡是應由政府承擔的事務就應由財政提供財力；凡應由市場調節(jié)的事務，應由市場提供資源，兩者不能混淆。近幾年，由于財政供給范圍過寬，而財力明顯不足，致使一些得不到充足財力供應的政府部門，轉而通過“基金”和“收費”等形式籌措經費，不僅肢解了財政分配職能，也擾亂了正常的分配秩序。三是財政供給范圍要與市場經濟的要求相適應。一般地說，凡是市場能夠提供資源的領域，政府不要強行配置，以維護市場競爭的有效性和公平性；凡是市場無法解決或解決不好的事，應由政府承辦，財政提供財力。但是現代市場經濟的經驗表明，即使是自由競爭的市場也離不開一定的政府干預和調控，干預和調控的強度取決于市場運行的好壞，目的是充分發(fā)揮市場配置資源基礎性作用。根據上述原則，我們認為，較為規(guī)范的財政供給范圍應包括以下幾個方面：（1）各級政府保證政權機器正常運轉的財力需要。這是財政供給最基本的需要。主要指黨政權力機關、執(zhí)法檢查機關、中央政府的國防外交機關以及部分社會團體如民主黨派、工會、共青團、婦聯等�，F有的政府機構要按照市場經濟要求，本著精簡、統一、效能的原則進行清理，深化機構改革。最近九屆人大已就精簡國務院的機構做出了決策，決定由原來的41個部級機構簡化為29個，機關公務員精簡一半。這對于徹底解決長期以來形成的機構臃腫、人浮于事、節(jié)減財政支出邁出了切實有效的一步。但是，要看成效關鍵在于落實。在未來的幾年時間，地方各級政府也將在機構改革上邁出較大步伐，各級財政部門要從自身的機構編制的控制和經費的核定上積極推進這一改革，這是規(guī)范財政供給范圍難度最大的一項措施。（2）保證政府宏觀調控和綜合管理部門的財力需要。政府宏觀調控和綜合管理是確保市場經濟協調運行和公平競爭市場環(huán)境形成的重要條件。但是要改變政府管理經濟的方法，由原來的直接管理為主向間接管理為主轉變，把主要精力放在總量平衡、結構協調、為經濟運行提供良好服務和加強經濟立法監(jiān)督、檢查等宏觀事務上。包括：社會經濟發(fā)展規(guī)劃的制訂、產業(yè)政策的制訂與執(zhí)行、基礎產業(yè)和部分高新技術產業(yè)的投資、國有企業(yè)的技術改造和基本建設的資助、加大對支農支出的傾斜度等，確保政府宏觀調控目標的實現和國有經濟的壯大發(fā)展，使一些競爭力較弱但處于基礎地位。戰(zhàn)略性地位的產業(yè)得到保護，增強經濟發(fā)展的后勁。（3）保證社會共同需要的公益事業(yè)發(fā)展的財力需要。社會公益事業(yè)得益的是全體公民，關系到民族素質的提高和社會經濟的長遠發(fā)展。這部分支出包括：城市道路橋梁、城市維護、水電煤氣等基礎設施的投入；社會保障包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷， 如生育的基本保險及社會優(yōu)撫救濟、部分安居工程的保障等；科學事業(yè)中為全社會服務的基礎性研究；教育支出中的九年義務教育和中等、高等教育的資助；文化支出中的屬于無償供應的圖書館、文化館、美術館、博物館、紀念館等文化事業(yè)的支出；衛(wèi)生保健支出中衛(wèi)生教育、防疫、科研、藥檢等機構的支出。這些支出中有的可引入競爭機制，鼓勵創(chuàng)辦私立醫(yī)院、私立學校、私立圖書館，多渠道地籌集資金發(fā)展公益事業(yè)，減輕財政壓力。（4）對事業(yè)單位應結合機構改革清理財政供給范圍，根據不同情況區(qū)別對待。對公益性事業(yè)如基礎教育、計劃生育、衛(wèi)生防疫等單位其經費應由各級財政供應；對經營性事業(yè)單位，如招待所、報社、雜志社、應用科學研究、職業(yè)競技體育、各類社會中介機構、各類協會，應限期進入市場，與財政徹底脫鉤；對科教文衛(wèi)事業(yè)單位要區(qū)別對待：科研事業(yè)中屬于基礎性科研，財政應予支持，屬于應用性科研，成果可以直接應用于生產、生活，可以作為商品出售，財政不應承擔其經費供應，應推入市場；對教育事業(yè)，屬于基礎教育，其經費大部分應由財政供應，高等教育逐步推入市場，財政僅就某些特殊的高等院校如師范、軍工、尖端科技等予以資助；對文化事業(yè)，凡是能取得收入并盈利的文化事業(yè)，如文藝團體、文化場所、新聞出版等經營性事業(yè)，財政逐步取消其經費供應；屬于文化遺產保護和民族文化的弘揚的公益性文化事業(yè)，財政應保證經費供給；社會保障事業(yè)，屬于基本的社會保險，應由國家、企業(yè)、個人三者合理分擔，屬于社會優(yōu)撫安置和救濟、福利事業(yè)，由各級財政提供經費，屬于補充保險和商業(yè)保險，應由市場提供，財政不能提供經費。通過上述改革，逐步規(guī)范財政供給范圍，更好地發(fā)揮各級財政在社會主義市場經濟發(fā)展中的保證和調控作用。

　　四、人、車、話、會費控制在財政支出管理改革中的作用

　　通常認為，財政提供的行政事業(yè)經費一般分為兩類：公用經費和人員經費。人員經費就是職工的工資和福利開支；公用經費包括辦公設備購置費，剩下的就是公用車輛、電話、會議和其它管理費的開支。因此，人、車、話、會等費用開支項目是行政事業(yè)經費的主要組成部分，也是財政支出的重要內容�？刂迫恕④�、話、會費用開支對于做好整個財政支出管理工作有著至關重要的意義。

　　近幾年，各級地方政府和財政部門在人、車、話、會費用控制和管理上，采取了一系列措施。一是結合“三定”方案，精減機構，壓縮編制。安徽、河北等省都制訂了控編和精減財政供養(yǎng)人員的規(guī)定，對行政機關按職、按事核定編制人數，財政按編制人數劃撥經費；對事業(yè)單位將律師、會計師、公證、國有資產評估、勞務、仲裁等社會中介機構，各產業(yè)工會等徹底推向市場，對仍保留的事業(yè)單位嚴格控制編制和經費。二是對行政單位車輛燃修費實行“定點維修（供應）、總額承包、統一結算”的管理辦法，并統一辦理保險，控制車輛管理費用的盲目增長。三是對會議費一般采取總量控制、分類核定用餐和住宿標準，定額包干，并指定專門召開會議的地點，防止會議費失控。四是對電話費一般實行“定額包干、分戶結算”的辦法，并嚴格限制公費電話的使用范圍。通過建立上述人、車、會、話費用管理辦法，與“預算包干”和“零基預算”等財政支出管理辦法相結合，較好地達到了控制財政支出增長的目的，也是近幾年地方財政行政管理費增長較慢的重要原因。

　　但是，各地人、車、話、會費用管理仍存在不少問題：一是出臺的各種管理辦法都是根據各地的情況制訂的，不僅內容千差萬別，而且?guī)в泻艽蟮倪^渡性、臨時性特點，不能形成�。ㄊ校┮患壔蛉珖�相對規(guī)范統一的管理制度，使管理辦法本身缺乏嚴格的約束性，有的辦法形同虛設。二是近幾年行政事業(yè)單位的人、車、話、會支出增長仍然驚人，形勢嚴峻。以人員經費為例，目前我國財政供養(yǎng)人員約3670萬人，僅工資性支出年均每人一萬元左右，如果考慮配套的辦公設施、住房、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等項支出，平均每人每年所需經費大約在2萬元左右。這樣，每年我國僅用于人的經費支出需要7200億元，也就是說80％的財政收入用于“吃飯”。從全國文教行政經費中人員經費所占比重看， 1994一1996年分別為60.4％、57.7％和56.7％。車、會、話等項費用開支的增長也很快。全國地方行政管理部門擁有車船數， 1991年為18.76萬輛（艘）， 1995年增加到25.88萬輛（艘）；全國地方行政管理部門開支的車船燃修費， 1991年為11.63億元， 1995年達到23.66億元，年均增長19.43％，而且是在車船總數增加不太多的情況下出現了燃修費的大幅增長；全國地方行政管理費開支的會議費和郵電費， 1991年為11.75億元和7.4億元， 1995年分別達到24.49億元和6.85億元，年均增長分別為20.2％和22.8％。三是機構臃腫，財政供養(yǎng)人員過多，是造成行政事業(yè)單位人、車、話、會費用剛性增長的主要原因。在經濟體制改革過程中，行政改革明顯滯后，出現上層建筑與經濟基礎之間的磨擦和不協調現象，一方面計劃經濟體制下形成過多的行政管理機構，沒有隨市場經濟的發(fā)展和部門職能的變化而撤并，另一方面隨著市場經濟體制的建立，不斷增設了新的機構和機構升級，行政機構越來越大，機構增加人員膨脹，造成行政部門的人、車、話、會等行政管理費的迅速增長。從目前事業(yè)發(fā)展體制看，我國事業(yè)單位設置大多依附于行政部門，行政部門改革不到位，事業(yè)單位的設置也就難以合理。而且事業(yè)單位的設置存在條塊分割、重復布點、自成體系、規(guī)模分散、大而全、小而全等諸多問題。不論是基礎性科研，還是應用性科研，不論是屬于第三產業(yè)的服務部門，還是純粹的公益事業(yè)，統歸財政劃撥經費，結果一些基礎性科研事業(yè)和公益性事業(yè)因得不到充足的經費供應處于萎縮狀態(tài)，而一些屬于應用性科研事業(yè)和第三產業(yè)的服務部門因背靠財政“大鍋飯”而得不到充分的發(fā)展。這是造成當前各級財政“吃飯”包袱過重的基本原因。四是車、話、會等支出管理存在非市場化和透明度不高的問題。行政事業(yè)單位購車、車輛燃修費、電話安裝屬于政府采購行為，在西方建立專門的政府采購制度和程序，防止政府采購中的舞弊行為。在我國目前多數是各單位特定負責人采購車輛和電話，尤其是購買車輛、車輛維修和燃料、大小會議的召開，都是開支較大的費用項目，如果沒有專門的制度、機構加以管理，容易滋生某些人趁機拿回扣、得好處的腐敗現象，造成財政支出的浪費和流失。

　　可見，人、車、話、會支出已成為當前財政支出管理的難點和重點，如果不采取有效措施控制其增長，整個財政支出管理也就難以見效。為此，我們提出以下建議：一是加快機構改革步伐，壓縮人員編制，是控制人員經費增長的治本措施。按照十五大提出的“撤并行業(yè)主管部門，加強宏觀調控和綜合職能部門，強化執(zhí)法監(jiān)督部門”的精神，以及在九屆人大一次會議上國務院提出的“行政機構干部精減一半”的指示，加大政府機構改革力度，壓縮行政編制，建立一套精干、高效、勤政、廉潔的政府機構，才能從根本上解決人員經費以及與之相適應的車輛、電話、會議等公用經費增長過快的問題，把節(jié)減的支出用于國家重點建設和科技教育投資，徹底扭轉多年來國家財政充當“吃飯財政”的困難局面，提高財政的宏觀調控能力。二是建立行政事業(yè)單位車輛、電話、會議數量與支出規(guī)模的“雙向控制”機制，使車、話、會支出的增長低于同期財政支出的增長。在精減機構、人員的基礎上，按照政府核定的機關事業(yè)單位人員編制數核定公用車輛、電話、會議數量，并規(guī)定車輛單價、會議規(guī)模的最高限，對超標準購車和會議要由審批和享受對象支付超標準部分開支，并給予相應的經濟和行政處罰，從嚴控制行政事業(yè)單位車、話、會支出的規(guī)模，使之低于同期財政支出的增長速度。三是對目前各地推出的人、車、話、會支出管理辦法，要進一步完善。凡是在有效控制支出增長并能實現行政事業(yè)單位職能的管理辦法，要擴大制度覆蓋范圍，使之成為地（市）、省級乃至全國的規(guī)范化管理制度。比如，個人電話費的管理，可以在現行“定額包干，分戶結算”的基礎上，改為按行政級別制定個人電話費包干標準，直接列入個人工資，超支部分個人自付，適當考慮工資地區(qū)差別，在全國制定統一的個人電話費管理辦法。從長遠看，車、話、會費用的管理可以從兩方面入手：一是通過建立健全政府采購制度，克服購車、車輛燃修、會議費支付中的濫支、回扣等腐敗行為，使車、話、會支出按照采購程序由專門采購機構去運作，提高支出的透明度和節(jié)減支出。二是凡是公務用車和電話，均可以采取政府定額補貼的形式加以管理。即行政事業(yè)單位不再購買公務用車，鼓勵公務員和事業(yè)單位職工私人購車，政府提供適當的購車優(yōu)惠貸款，然后按月按級別給予用車補助，可以杜絕購車和燃修費開支中的“黑洞”交易，刺激汽車工業(yè)的發(fā)展。公務個人電話費的管理，也可以采取定額補助的辦法。

　　五、加強預算內外收支統管是提高財政調控能力、規(guī)范分配秩序的一項根本措施

　　（－）預算外資金正負效應分析

　　預算外資金是在統收統支高度集中的財政體制下建立和發(fā)展起來的，它在調動地方政府的積極性，促進地方經濟建設和社會發(fā)展方面起到了一定的積極作用。但是隨著經濟的發(fā)展和財政經濟體制的改革，預算外資金的規(guī)模和范圍越來越大，其弊端和危害也越來越突出。主要表現在：

　　1.眾多的“部門財政”肢解了財政分配職能，造成分配秩序混亂和政府分配行為的不規(guī)范。地方政府預算外資金分散在各相關的職能部門，由各部門自行管理。各部門都以政府的名義向企業(yè)、單位和個人征收各種收入，等于說一級政府有若干個“財政部門”，這些部門都代表政府履行分配職能，使政府分配的主體多元化，形成一個個分配上的獨立王國。非財政部門參與分配，肢解了政府的分配職能，造成了有權就可以參與分配的混亂狀況。

　　2，分散政府財力，加劇了地方財政困難，削弱了各級政府的調控能力。許多部門和單位掌握著大量的預算外資金，相當部分預算外資金在財政體制外循環(huán)，擠占了國家預算資金，造成了預算內資金緊張和預算外資金無序分配并存的混亂局面。同時，它嚴重影響著政府宏觀調控能力的實施。在消費領域，由于預算外財力管理分散，不少資金被用于消費，致使社會集團消費和個人消費不受控制的擴張，在投資領域，地方的預算外資金客觀上成為地方自籌基本建設的重要資金來源，由于缺乏規(guī)范化的管理，重復建設、盲目建設相當嚴重，造成產業(yè)結構失調，地區(qū)產業(yè)結構趨同。

　　3.大量的預算外資金在財政體外運行，對社會經濟發(fā)展產生不良影響，是滋生腐敗的溫床。長期以來，預算外資金作為各級政府和部門自由支配的一種機動財力而存在，形成了部門既得利益，其支配不受國家預算的“控制”，相當部分預算外資金游離于財政監(jiān)督之外，成為“預算外的預算外”，資金使用上隨意而無序，隱瞞收入，坐收坐支，濫發(fā)獎金和實物，成為滋生腐敗的溫床。

　�。ǘ�）加強預算內外收支統管是市場經濟條件下健全分配秩序、強化財政職能的一項重大舉措。

　　 當前清理、規(guī)范預算外資金的管理已成為加強財政支出管理的重點。而結合規(guī)范財政供給范圍，實施“零基預算”的預算管理方式，對行政事業(yè)單位實施預算內外收支統管是清理預算外資金，規(guī)范其使用方向的一種有效方法。首先，通過實行預算內外收支統管，解決了事業(yè)單位組織收入與彌補預算內經費不足的關系問題。對事業(yè)單位實行預算內外資金收支統管，將事業(yè)單位的預算內外資金通盤考慮，將部分預算外資金收入用于彌補預算內撥款的不足，緩解了事業(yè)發(fā)展與財政預算內可供資金的矛盾，引導了預算外資金的使用方向，重新確立了財政對政府資金分配的主體地位。其次，通過實行預算內外收支統管，解決了實事求是核定單位預算收支的問題。實行“零基預算”，重新核定單位的各項收支定額，通過實施收支統管，財政部門就可以了解事業(yè)單位收支活動的全貌，有利于合理的核定單位的各項收支定額。第三，通過實行預算內外收支統管，解決了單位組織收入大規(guī)模體外循環(huán)的問題。實行收支統管，事業(yè)單位的收入與支出全部納入財政分配的軌跡，資金的使用在財政部門的監(jiān)督之下，杜絕了坐收坐支和資金使用上的隨意和無序，健全了分配秩序，促使用款單位加強和改善財務管理，強化了財政職能。

　　（三）目前地方預算內外資金協調、統管的一些做法。

　　安徽省財政部門在加強預算內管理的同時，在清理預算外資金的基礎上，規(guī)范預算外資金的支出，扭轉財政預算內資金困難與預算外分配無序并存的狀況。從1995年起，安徽省選擇銅陵市對事業(yè)單位試行預算內外收支統管的試點，取得了一定的成效。銅陵市在對事業(yè)單位的財務管理中，取消了三種預算管理形式，將預算內外收支統管與單位的“零基預算”相結合，在安排支出時，建立了“核定收支，定額（定項）比例撥款（上繳），超支不補，節(jié)余留用”的預算管理辦法，財政在對單位核定收支的基礎上實行補助制，變“階梯式”向“平緩式”過渡，易為單位接受。為把新的財務管理形式和財務收支統管落到實處，從1995年起，結合實行事業(yè)單位目標管理，試行預算內外收支統管。具體做法是：（1）實行目標管理雙掛鉤。一是活工資比率與財政補貼率相掛鉤；二是獎勵經費與考核指標相掛鉤，考核指標包括業(yè)務指標和財務指標兩部分。即按照財政供給經費比例高低，確定一單位的活工資比例和獎金數。具體標準為：財政全部供給經費的，活工資比例為30％，獎金限額為300元／人年，財政補貼率每低5個百分點，活工資比例上浮一個百分點，獎金限額增加50元／人年，活工資比例最高不超過50％，獎金限額最高不超過1300元／人年。（2）年初簽定責任書，年終由財政部門會同人事部門。單位主管進行考核兌現。對全面或超額完成目標任務的，不發(fā)放獎金和扣減一定比例的活工資。

　　（四）如何完善預算內外資金統管辦法。

　　按照國家的有關規(guī)定和要求，逐步推行以“預算內外資金統一預算、綜合管理”為內容的綜合財政管理改革。逐步實現兩個轉變：一是由預算內外分別管理向預算內外綜合管理轉變；二是由行政管理向法規(guī)約束性管理轉變。預算外資金管理要圍繞規(guī)范化、科學化、法制化管理這條主線，建立預算外資金管理體系和財務管理體系，建立穩(wěn)定的收入運行機制、適度的調控機制和有效的監(jiān)督機制。要實現這兩種轉變和有效機制的建立，一要改革現行事業(yè)單位財務報表制度，建立全面反映單位收支情況的預決算報表制度和綜合預算審批制度以及一系列有關的財務報告制度。對事業(yè)單位的經濟活動、資金來源和營運、經營服務等情況作出相應的全面、綜合、科學、規(guī)范的反映，掌握經濟活動的全貌，為政府部門、決策者及有關各提供更加全面、清晰的基礎性材料，并以此確定事業(yè)發(fā)展的方向。二要建立新的考核、評價事業(yè)單位財務狀況的指標體系。應根據事業(yè)單位的具體情況，本著少而精的原則，建立新的財務評價指標體系，從經濟效益和社會效益各個方面、各個角度考核和評價事業(yè)單位財務狀況和經營服務成果，充分反映事業(yè)單位的財務活動成果。三要統一強化監(jiān)含約束機制。要加快預算外資金管理立法進程，制定《綜合預算管理條例），為全面實行綜合財政提供法律保證；同時建立票據管理制度，確保會計信息真實、準確、全面，為科學的決策服務；要加大收費稽查的力度，加強對重點單位收費項目的檢查監(jiān)督，確保綜合財政管理逐步走向法制化、規(guī)范化和科學化的軌道。四要統一明確財政內部的分工。實行預算內外收支統管，涉及到財政部門內部諸多職能部門的，有必要明確職責分工，做到預算內外收支掛鉤，有機結合，分工協作，互相配合。