國(guó)庫(kù)集中支付制度的建立，必須與財(cái)政資金的管理運(yùn)轉(zhuǎn)特性相符合。財(cái)政資金不同于以增值為主要目的的民間資金，其使用必須體現(xiàn)出政策性強(qiáng)、控制性高、透明性大、效益性好的特點(diǎn)。據(jù)此，建立國(guó)庫(kù)集中支付制度應(yīng)把握如下原則：一是效益性原則，即能夠?qū)φ�府資金實(shí)施最有效的管理，不僅確保資金成本最低，而且能夠以最快的速度發(fā)揮財(cái)政資金的作用；二是控制性原則，即能夠?qū)�資金實(shí)行控制和管理，保證用于預(yù)算規(guī)定的用途；三是政策性原則，即能夠保證資金為實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政政策目標(biāo)服務(wù)；四是透明性原則，即資金的使用避免層層劃撥帶來(lái)的不公開(kāi)、不透明。

　　根據(jù)上述原則，理想的國(guó)庫(kù)集中支付模式是借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，建立獨(dú)立的國(guó)庫(kù)核算機(jī)構(gòu)，財(cái)政資金完全由國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)來(lái)管理和核算。但由于我國(guó)集中支付起步較晚，相關(guān)改革尚未完全到位，還存在一些短期內(nèi)難以解決的問(wèn)題，要一步到位，難度很大。筆者僅對(duì)目前建立具有我國(guó)特色的國(guó)庫(kù)集中支付模式提出如下設(shè)想：

　　—、機(jī)構(gòu)設(shè)置

　　建立國(guó)庫(kù)集中支付必須要有專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。按照我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際情況，國(guó)庫(kù)集中支付管理機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政內(nèi)部比較可行，由兩部分組成，一是財(cái)政內(nèi)部國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，二是作為財(cái)政部門(mén)下屬的集中支付機(jī)構(gòu)，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)集中支付機(jī)構(gòu)起指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。此機(jī)構(gòu)設(shè)置方式比較符合過(guò)渡時(shí)期實(shí)施集中支付的形勢(shì)和業(yè)務(wù)需要。

　　二、財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分

　　按照現(xiàn)階段建立國(guó)庫(kù)集中支付模式的構(gòu)思和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政內(nèi)部業(yè)務(wù)將主要分成預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩大環(huán)節(jié)，預(yù)算編制主要由編制機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，預(yù)算執(zhí)行主要由國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)和集中支付機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。這使得財(cái)政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)成為實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付體系的三大主體。這三個(gè)核心主體的職責(zé)分別為：

　　財(cái)政預(yù)算編制機(jī)構(gòu)根據(jù)收入預(yù)算具體編制部門(mén)支出預(yù)算，并編制到人到物，盡可能全面、細(xì)化。

　　財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)在人民銀行開(kāi)設(shè)總資金賬戶(hù)，統(tǒng)一對(duì)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金進(jìn)行管理，資金核算范圍主要是：以前年度政府資金余額；稅收、非稅收收入及贈(zèng)款；國(guó)有企業(yè)股息及利息；中央銀行和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)利潤(rùn)；政府投資收益；國(guó)有資產(chǎn)銷(xiāo)售收入；政府貸款歸還收入；政府借款收入；預(yù)算外資金收入及其他財(cái)政收人。該機(jī)構(gòu)還對(duì)集中支付和政府采購(gòu)等工作進(jìn)行業(yè)務(wù)上和政策上的指導(dǎo)和監(jiān)督。財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)要按照統(tǒng)一管理預(yù)算單位支出的需要，分類(lèi)分戶(hù)設(shè)置賬戶(hù)，并嚴(yán)格按照預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行資金撥付和賬務(wù)處理。

　　按照以上職責(zé)的劃分，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)聯(lián)系十分緊密，國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)的資金管理和核算內(nèi)容，相當(dāng)于目前總預(yù)算會(huì)計(jì)的角色，而集中支付機(jī)構(gòu)主要集中處理和核算各預(yù)算單位支出，相當(dāng)于財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的二級(jí)明細(xì)核算。

　　三、國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)及預(yù)算部門(mén)資金賬戶(hù)設(shè)置

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度一個(gè)重要的方面就是實(shí)行單一賬戶(hù)制度，按照西方及經(jīng)合組織成員國(guó)的做法，就是在中央銀行開(kāi)設(shè)財(cái)政部門(mén)的總資金賬戶(hù)，財(cái)政資金均由此賬戶(hù)進(jìn)行管理和劃撥，各預(yù)算部門(mén)不再設(shè)置資金賬戶(hù)。經(jīng)過(guò)各國(guó)多年的實(shí)際運(yùn)作證明，這種方式起到了規(guī)范財(cái)政支出，提高財(cái)政資金效益的作用。我國(guó)進(jìn)行的國(guó)庫(kù)集中支付制度應(yīng)予以借鑒，而且根據(jù)集中支付的要求，以后也必將過(guò)渡到以人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)代理單一賬戶(hù)的方式。但就目前而言，以人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)代理單一賬戶(hù)方式有較大的困難。一是目前人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的資金撥付方式是曲線撥付，而不直接參與聯(lián)行的直接交換，各項(xiàng)支出均由會(huì)計(jì)部門(mén)代為與其他聯(lián)行往來(lái)。此種資金結(jié)算方式，相當(dāng)于在人民銀行內(nèi)部再進(jìn)行一次結(jié)算后，再參與各商業(yè)銀行的聯(lián)行往來(lái)，依據(jù)現(xiàn)狀，目前比較可行的賬戶(hù)設(shè)置方式為，財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)在人民銀行國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)單一賬戶(hù)，財(cái)政全部資金統(tǒng)一納入該賬戶(hù)中管理，同時(shí)財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)普通存款賬戶(hù)，并在此賬戶(hù)下為預(yù)算撥款單位建立分類(lèi)分產(chǎn)資金賬戶(hù)。財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)按照預(yù)算，將資金撥付到集中支付機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)的統(tǒng)一賬戶(hù)中，由集中支付機(jī)構(gòu)具體辦理資金劃撥和現(xiàn)金支付。這種方式有兩大優(yōu)勢(shì)：一是阻力和壓力比較小，可以在短期內(nèi)迅速大面積鋪開(kāi)；二是可以避開(kāi)一些近期難以解決的技術(shù)問(wèn)題，如人民銀行國(guó)庫(kù)暫時(shí)無(wú)法直接進(jìn)行聯(lián)行支付的問(wèn)題。但此方式只是過(guò)渡時(shí)期的集中支付賬戶(hù)管理模式，單一賬戶(hù)將來(lái)還要轉(zhuǎn)到中央銀行進(jìn)行統(tǒng)一管理。

　　財(cái)政部門(mén)實(shí)行單一賬戶(hù)后，相應(yīng)的也應(yīng)對(duì)各預(yù)算單位的賬戶(hù)進(jìn)行改革。關(guān)于預(yù)算單位的賬戶(hù)設(shè)置，鑒于各地區(qū)不同的管理體制和預(yù)算單位業(yè)務(wù)量的多少不同，目前有幾種模式可供選擇：

　　一是完全取消預(yù)算單位資金賬戶(hù)，財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)代理記賬，并統(tǒng)一進(jìn)行賬務(wù)處理。同時(shí)各級(jí)預(yù)算單位取消會(huì)計(jì)崗位，撤銷(xiāo)銀行賬戶(hù)，其現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金結(jié)算和行政經(jīng)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、專(zhuān)款的撥入、支出、往來(lái)款項(xiàng)的收付以及日常會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、會(huì)計(jì)報(bào)表編制、會(huì)計(jì)檔案管理等工作，統(tǒng)一由集中支付機(jī)構(gòu)辦理和承擔(dān)。這種方式，財(cái)政集中支付部門(mén)的業(yè)務(wù)核算量較大，比較適合于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)級(jí)、中央、省級(jí)財(cái)政部門(mén)也可采取此模式，但對(duì)集中支付中心的業(yè)務(wù)管理及電子核算要求較高。

　　二是保留預(yù)算單位資金賬戶(hù)，進(jìn)行備用金核算的管理方式。此方式是第一種方式的變通模式，隨著統(tǒng)一發(fā)放工資改革、政府采購(gòu)制度改革的完善，預(yù)算單位的主要資金基本由財(cái)政統(tǒng)一集中支付，剩余的資金是數(shù)量少事項(xiàng)雜、資金量和重要性都比較小的日常零星支出。這些支出主要是日常的水、電、差旅等公用開(kāi)支等，統(tǒng)一進(jìn)行集中核算，財(cái)政部門(mén)業(yè)務(wù)量巨大。按照這些資金的特點(diǎn)，可采取留用備用金的核算方式，即單位資金賬戶(hù)仍然保留，但只限定規(guī)定數(shù)額的備用金存儲(chǔ)，預(yù)算單位日常零星開(kāi)支可在核定的備用金數(shù)額內(nèi)自行支付，備用金額度不足可隨時(shí)到財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金請(qǐng)撥申報(bào)，財(cái)政集中支付部門(mén)在審核各預(yù)算部門(mén)的合理開(kāi)支后，按備用金限額對(duì)單位備用金賬戶(hù)撥款，補(bǔ)足各用金數(shù)額。此方式對(duì)財(cái)政部門(mén)人手不足，且預(yù)算單位此類(lèi)業(yè)務(wù)量巨大的地區(qū)比較適合，具體備用金的管理方式可由各地根據(jù)實(shí)際情況制定，備用金管理方式也可采用現(xiàn)金支付卡、國(guó)庫(kù)支票等方式。

　　三是保留預(yù)算單位資金賬戶(hù)，實(shí)行會(huì)計(jì)委派制度。即各預(yù)算單位資金賬戶(hù)繼續(xù)保留，大部分資金實(shí)行集中支付，暫時(shí)無(wú)法集中支付的資金繼續(xù)按原渠道撥付預(yù)算單位自行核算。為了加強(qiáng)資金管理，預(yù)算單位的會(huì)計(jì)實(shí)行委派制度。這是目前阻力最小、比較容易做到的一種模式，但離國(guó)庫(kù)集中支付制度的要求相差較遠(yuǎn)，比較適合預(yù)算單位離集中支付中心較遠(yuǎn)，或預(yù)算單位業(yè)務(wù)量巨大，財(cái)政部門(mén)短期內(nèi)無(wú)法承擔(dān)的地區(qū)采用。

　　對(duì)預(yù)算部門(mén)資金的賬戶(hù)管理方式，在財(cái)政部門(mén)集中支付沒(méi)有完善前各地區(qū)可自行設(shè)置，可根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況采取某一方式或結(jié)合采用，但總的原則是盡量減少中間資金賬戶(hù)的建立，所有財(cái)政資金能直接撥付的直接撥付，減少資金轉(zhuǎn)撥環(huán)節(jié)，而且隨著集中支付制度的完善，預(yù)算單位的資金賬戶(hù)應(yīng)逐步減少直至取消。

　　四、財(cái)政支出細(xì)化

　　為便于集中支付，應(yīng)對(duì)財(cái)政支出按性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)，針對(duì)資金的不同性質(zhì)通過(guò)不同途徑和方式進(jìn)行管理和支付。一是直接支出，也稱(chēng)采購(gòu)性支出，由政府采購(gòu)管理部門(mén)通過(guò)對(duì)招投標(biāo)過(guò)程和合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)合同金額通知集中支付機(jī)構(gòu)安排撥款。二是間接支出，也稱(chēng)為轉(zhuǎn)移支出，主要包括對(duì)個(gè)人（如工資、社會(huì)保障等）、對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼、對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付支出等，它的特點(diǎn)是不能直接形成購(gòu)買(mǎi)力，這部分支出由集中支付機(jī)關(guān)按預(yù)算和支出進(jìn)度安排撥款。

　　對(duì)于這兩種支出的核算，直接支出管理比較簡(jiǎn)單，集中支付機(jī)構(gòu)根據(jù)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)提供的采購(gòu)協(xié)議以及相關(guān)驗(yàn)收文書(shū)通過(guò)銀行即可直接將資金劃撥到供貨商賬戶(hù)，完成支出過(guò)程。間接支出的支付比較復(fù)雜些，按照間接支出金額和性質(zhì)，又可分為大額集中開(kāi)支和小額零星開(kāi)支，大額集中開(kāi)支，如統(tǒng)發(fā)工資、上下級(jí)轉(zhuǎn)移支付等；小額零星開(kāi)支，如單位日常公務(wù)開(kāi)支等。大額集中開(kāi)支核算，按照改革后國(guó)庫(kù)集中支付模式也較為簡(jiǎn)單，如統(tǒng)發(fā)工資，集中支付機(jī)構(gòu)根據(jù)統(tǒng)一發(fā)放工資系統(tǒng)，將當(dāng)月工資發(fā)放額度提交財(cái)政國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)，國(guó)庫(kù)管理機(jī)構(gòu)按照此額度將款項(xiàng)一筆撥付至工資代理發(fā)放銀行。小額開(kāi)支十分繁雜，較難處理，各地可根據(jù)預(yù)算單位賬戶(hù)管理模式建立相應(yīng)的核算體系，如取消單位賬戶(hù)可由財(cái)政集中支付機(jī)構(gòu)全部核算，對(duì)繼續(xù)保留單位賬戶(hù)的可由各預(yù)算單位負(fù)責(zé)此塊資金的開(kāi)支和核算。