內(nèi)容摘要：科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效預(yù)算制度是公共財(cái)政管理體系中不可缺少的組成部分，本文對(duì)有關(guān)績(jī)效預(yù)算的基本理論及發(fā)達(dá)國家在績(jī)效預(yù)算方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作了簡(jiǎn)單介紹，并就如何在中國建立績(jī)效預(yù)算制度提出了初步設(shè)想。

　　關(guān)鍵詞：政府  財(cái)政  績(jī)效預(yù)算

　　財(cái)政預(yù)算是政府施政綱領(lǐng)得以具體實(shí)現(xiàn)的首要途徑，也是影響政府部門組織行為最有力的工具。因此，在世界各國行政改革的實(shí)踐中，隨著政府戰(zhàn)略規(guī)劃及預(yù)算觀念的發(fā)展變化，預(yù)算制度改革一直是世界各國討論較多的焦點(diǎn)性問題，從計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算（Planning Programmed Budgeting）到零基預(yù)算（Zero-Based Budgeting），直到目標(biāo)管理（Management by Objectives），都在追求以戰(zhàn)略規(guī)劃將公共資源做最合理有效的分配。20世紀(jì)90年代以來，世界范圍內(nèi)預(yù)算改革的焦點(diǎn)集中在提高政府及其各部門的行政績(jī)效，這一時(shí)期發(fā)展的績(jī)效預(yù)算（Performance-Based Budgeting）主張公共部門的預(yù)算必須符合中長(zhǎng)期政府戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)以政府或其部門整體戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，在公共部門中建立公共戰(zhàn)略規(guī)劃與績(jī)效預(yù)算的中期游動(dòng)預(yù)算框架。

　　目前，中國正在逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政管理體系，而科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效預(yù)算制度正是公共財(cái)政管理體系中不可缺少的組成部分。從中央財(cái)政到地方財(cái)政，有關(guān)績(jī)效預(yù)算尤其是項(xiàng)目支出績(jī)效的一些探索性的試點(diǎn)工作已經(jīng)展開，在這樣的背景下，本文嘗試探討一些有關(guān)績(jī)效預(yù)算的基本理論和世界發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并就如何在中國建立績(jī)效預(yù)算制度提出了初步設(shè)想，希望能夠起到一點(diǎn)拋磚引玉的作用。

　　一、績(jī)效預(yù)算相關(guān)理論和方法

　�。ㄒ唬┱�府預(yù)算決策過程理論

　　政府預(yù)算決策過程通常包括預(yù)算準(zhǔn)備和預(yù)算審議兩個(gè)階段，它決定了一個(gè)國家的資源配置，在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)上，即政府公共政策的抉擇上，扮演了關(guān)鍵性角色。由于政府的行為必須通過預(yù)算來體現(xiàn)，因此政府預(yù)算的決策對(duì)政府整體施政效果具有深遠(yuǎn)的影響。

　　1.理性預(yù)算理論（Rational  Budgeting  Theory）

　　為了找到一個(gè)資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，西方一些專家提出了預(yù)算學(xué)界十分重要的一個(gè)規(guī)范性理論，即理性預(yù)算理論，它主張政府在預(yù)算決策過程中，應(yīng)當(dāng)通過按部就班的理性計(jì)算，考慮各個(gè)活動(dòng)方案的效率和效果，做出理性選擇，從而最有效地配置資源。理性預(yù)算理論主導(dǎo)世界各國政府相繼推出了各種理性預(yù)算制度，如計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算、目標(biāo)管理以及績(jī)效預(yù)算。各國、各級(jí)政府逐漸重視有關(guān)效果與效率方面的信息，并開始系統(tǒng)地收集、加工和使用這些信息。

　　2.增長(zhǎng)預(yù)算理論（Incremental  Budgeting  Theory）

　　這一理論的創(chuàng)始者Aaron  Wildavsky認(rèn)為，理性預(yù)算理論并不可行，由于能力與資源的限制，不可能使用權(quán)決策者能夠收集絕對(duì)完整的信息，也就是說，針對(duì)某一政策目標(biāo)，決策者不可能列舉出所有的可能方案，并準(zhǔn)確無誤地衡量出每個(gè)方案的利弊，因此理性預(yù)算制度在真實(shí)世界的使用難度就可想而知。就各國政府的實(shí)踐而言，決策過程并不是按部就班的理性計(jì)算，決策者往往會(huì)以現(xiàn)行預(yù)算為決策的出發(fā)點(diǎn)，運(yùn)用簡(jiǎn)化的策略，作邊際修正，這樣就大大減輕了計(jì)算的負(fù)擔(dān)，縮小了預(yù)算爭(zhēng)論的范圍，使預(yù)算編制在法定期限內(nèi)得以完成。

　　3.角色理論

　　這是一個(gè)實(shí)證理論，其基本內(nèi)容是：預(yù)算決策過程中的參與者有特定的角色與預(yù)期的行為，政府首腦及財(cái)政預(yù)算首腦在整合機(jī)關(guān)需求提出預(yù)算草案的過程中，扮演著守門員的角色，對(duì)各機(jī)關(guān)的概算需求進(jìn)行調(diào)整刪減，維持年度收支平衡，而政府其它部門首腦在提出概算需求時(shí)，扮演著為部門爭(zhēng)取預(yù)算的角色，表現(xiàn)出貪婪的行為模式；議員（或相當(dāng)于議員的人大代表等）在審議通過預(yù)算草案的過程中，由于專業(yè)知識(shí)不足與時(shí)間精力有限，往往只能以政府提交的預(yù)算草案為藍(lán)本，針對(duì)其中一小部分，依特定立場(chǎng)或利害關(guān)系作為決策的依據(jù)。因此，在預(yù)算決策過程中扮演著象征性角色與特定利益群體利益爭(zhēng)取者的雙重角色。根據(jù)角色理論，預(yù)算決策者往往會(huì)選擇性地使用信息，以幫助他們扮演好所要扮演的角色。換言之，特定信息（如績(jī)效不佳需刪減預(yù)算，或績(jī)效良好需增加預(yù)算）在預(yù)算決策過程中不被預(yù)算決策者（如部門首腦或政府首腦）所重視與運(yùn)用就不難理解了。

　�。ǘ�）完美財(cái)政原則的8個(gè)屬性

　　1.明確定義各種限制指標(biāo)、部門準(zhǔn)備金和免責(zé)條款，以避免混亂和無效的預(yù)算執(zhí)行；

　　2.行政透明，包括會(huì)計(jì)、預(yù)測(cè)以及部門預(yù)算安排，以此來獲得普遍的支持；

　　3.簡(jiǎn)潔，使立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾能夠接受；

　　4.靈活，使政府的控制不致影響對(duì)外界突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)；

　　5.財(cái)政資金足夠應(yīng)付某一具體目標(biāo)的支出需求；

　　6.強(qiáng)制性，對(duì)不能完成預(yù)算的要有懲罰和強(qiáng)制執(zhí)行力；

　　7.一致性，一整套標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政原則要互相適應(yīng)，同時(shí)又要與宏觀經(jīng)濟(jì)政策相適應(yīng)；

　　8.高效性，政策行為應(yīng)當(dāng)有效率，應(yīng)當(dāng)作為財(cái)政改革的一部分，確保財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄈ�）穩(wěn)定增長(zhǎng)公約與黃金法則

　　穩(wěn)定增長(zhǎng)公約和黃金法則是歐盟各國目前普遍遵循的兩項(xiàng)財(cái)政原則。

　　1.穩(wěn)定增長(zhǎng)公約

　　目前，歐元區(qū)成員國的貨幣政策由歐洲中央銀行（ECB）統(tǒng)一實(shí)行，而財(cái)政政策則由各國政府自行掌握。為了消除某國經(jīng)濟(jì)過度膨脹而給其它成員國帶來的負(fù)面影響，歐盟成員國簽署了馬斯特里赫特（Maastricht）和阿姆斯特丹（Amsterdam）公約，明確限制一個(gè)成員國的公共債務(wù)和赤字不能超過一定的限度。穩(wěn)定增長(zhǎng)公約也可視為可支付的投資規(guī)則，它使一個(gè)國家的凈負(fù)債保持在一個(gè)穩(wěn)定的水平。

　　2.黃金法則（Golden  Rule）

　　黃金法提倡數(shù)代人之間的公平，經(jīng)常預(yù)算支出主要使今天的納稅人受益，所以不應(yīng)把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到后代身上，反過來，今天的資本投資將使今天和明天的人共同受益。這并不意味著資本支出總是比經(jīng)常支出好，它們各負(fù)其責(zé)，都實(shí)現(xiàn)納稅人資金的價(jià)值最大化，并對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生持久的影響。黃金法則區(qū)分經(jīng)常支出和資本支出的不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，使政府有責(zé)任保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的投資水平，并確保公共投資存量保持良好的狀態(tài)。同時(shí)，保持財(cái)政政策的穩(wěn)定性也至關(guān)重要，政策制定應(yīng)符合長(zhǎng)期利益，投資過大或失誤的成本往往十分巨大而且糾錯(cuò)的過程也非常痛苦。黃金法則要求政府分別制定經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，也就是我們通常所說的復(fù)式預(yù)算。

　�。ㄋ模┕烙�(jì)與預(yù)測(cè)技術(shù)

　　估計(jì)與預(yù)測(cè)技術(shù)指的是對(duì)未知數(shù)值做出量化評(píng)估，估計(jì)所針對(duì)的是現(xiàn)在或過去發(fā)生的事情，而預(yù)測(cè)針對(duì)的是將來的事情。公共財(cái)政管理中最典型的預(yù)測(cè)是預(yù)算過程中的收支預(yù)測(cè)，如果預(yù)測(cè)準(zhǔn)確，在決策者力圖將總收入與總支出相聯(lián)系以做出決定時(shí)，公共組織就能利用預(yù)測(cè)得知什么是現(xiàn)實(shí)可行的選擇。在績(jī)效預(yù)算實(shí)踐中，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方面的預(yù)測(cè)與財(cái)政收支預(yù)測(cè)同樣重要，關(guān)系到政府施政綱領(lǐng)的制定和實(shí)施。相應(yīng)的，估計(jì)過去和現(xiàn)在時(shí)間段內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，對(duì)合理評(píng)價(jià)行政績(jī)效以調(diào)整財(cái)政預(yù)算政策也是績(jī)效預(yù)算的一個(gè)重要內(nèi)容。

　　但是，所有的估計(jì)和預(yù)測(cè)在某種程度上都不是精確的，問題在于不準(zhǔn)確的程度有多大。高誤差將會(huì)帶來嚴(yán)重的政治和經(jīng)濟(jì)后果，通常有兩個(gè)原則可以避免高誤差。首先是采用最合理的技術(shù)盡最大努力對(duì)影響最大的因素進(jìn)行估計(jì)和預(yù)測(cè)，而相對(duì)忽略次要因素（假設(shè)次要因素中的誤差可以互相抵消）。其次是謹(jǐn)慎性原則。在經(jīng)濟(jì)上要對(duì)估計(jì)和預(yù)測(cè)的結(jié)果持謹(jǐn)慎態(tài)度，采用最悲觀的數(shù)值，并建立相應(yīng)的儲(chǔ)備資源，以應(yīng)付外部突發(fā)事件。在政治上對(duì)政策方案的選擇應(yīng)保持不偏不倚的中性態(tài)度，同時(shí)要承認(rèn)估計(jì)和預(yù)測(cè)結(jié)果的誤差，并將估計(jì)預(yù)測(cè)的過程和結(jié)果的所有細(xì)節(jié)公諸于眾，使社會(huì)公眾更加相信政策的科學(xué)、合理性。

　　按照用于進(jìn)行估計(jì)和預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)來分，在技術(shù)上估計(jì)和預(yù)測(cè)有四種方法，分別是主觀性技術(shù)、抽樣技術(shù)、時(shí)間序列技術(shù)和關(guān)聯(lián)技術(shù)，這里不再贅述。

　�。ㄎ澹┏杀痉治黾夹g(shù)

　　成本分析指的是一組相關(guān)的分析方法，通過綜合考慮成本和效益來做出決策。需要指出的是，成本分析是一個(gè)為決策制定提供有用信息的工具，但并不能替代決策本身，應(yīng)當(dāng)正確地根據(jù)決策的需要來指導(dǎo)工具的運(yùn)用。

　　三種最常用的成本分析法是：簡(jiǎn)單成本分析、成本—效益分析（CBA）和成本—效果分析（CEA），其中成本—效果分析是成本—效益分析的一個(gè)特例。這幾種方法的基本程序是：（1）決定備選方案；（2）找出成本因素；（3）將成本、效益、效果因素量化；（4）方案抉擇。其中量化成本、效益、效果因素是比較復(fù)雜和困難的。在理論上，這些因素可分為以貨幣計(jì)量的因素，可貨幣化的非貨幣因素以及不可貨幣化的非貨幣因素。不可貨幣化的非貨幣因素不能以貨幣形式進(jìn)行計(jì)量，它們僅僅作為被考慮因素而羅列出來。例如一個(gè)物種滅絕的損失不能以貨幣形式估計(jì)出來，但也必須作為一個(gè)相關(guān)因素保留下來在進(jìn)行政策決策時(shí)予以充分考慮。評(píng)價(jià)可貨幣化的非貨幣因素有三種方法：運(yùn)用判斷、詢問他人和使用具有貨幣成本的類似物（替代成本法）。在績(jī)效預(yù)算實(shí)踐中，由于因素分析的價(jià)值在性質(zhì)上必然包括某種主觀因素（如社會(huì)公眾的個(gè)人偏好），一定程度的不精確是不可避免的。因此，發(fā)達(dá)國家在確定公共活動(dòng)的成本時(shí)往往僅計(jì)算貨幣因素，而在評(píng)價(jià)績(jī)效（效果和產(chǎn)出）時(shí)，則綜合運(yùn)用估計(jì)和預(yù)測(cè)技術(shù)的四種方法，并將綜合評(píng)價(jià)后的結(jié)果向社會(huì)公布。

　　二、有關(guān)績(jī)效預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

　　人們希望，績(jī)效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，即根據(jù)具體的可測(cè)的效果來分配資源。這就是說在績(jī)效評(píng)價(jià)和資源分配之間建立一種強(qiáng)連接，使得某種產(chǎn)出水平的實(shí)現(xiàn)伴隨著資源的附加。但是，如前所述，產(chǎn)出并不總能被精確地加以量化，同時(shí)，由于績(jī)效信息被政府所掌握和使用，這就不能消除財(cái)政預(yù)算內(nèi)在的政治色彩�？疾烀绹�、英國等西方發(fā)達(dá)國家的績(jī)效預(yù)算（或稱之為政府績(jī)效管理）實(shí)踐，我們目前似乎可以這樣來定義績(jī)效預(yù)算：

　　績(jī)效預(yù)算就是中央政府通過法律手段要求各級(jí)政府及其各部門在經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定長(zhǎng)、中、短期施政目標(biāo)，區(qū)分經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目，運(yùn)用權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)方法，科學(xué)確定政府所占資源和每項(xiàng)公共活動(dòng)的成本，通過績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)，以及增加社會(huì)公眾透明度的方法，促使各級(jí)政府不斷降低成本，改進(jìn)公共服務(wù)。從這一意義上說，績(jī)效預(yù)算并不是一種預(yù)算方法，而是一種預(yù)算分配、使用、監(jiān)督的指導(dǎo)思想和機(jī)制。

　　下面就績(jī)效預(yù)算的基本內(nèi)容結(jié)合美國和英國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以說明。

　�。ㄒ唬�決策者的支持以至立法層面的保障是績(jī)效預(yù)算改革能否順利進(jìn)行的一個(gè)前提條件。20世紀(jì)90年代興起的這一輪績(jī)效預(yù)算改革無一不是由各國的中央政府發(fā)起的。比如作為聯(lián)邦制國家的美國于1993年頒布實(shí)施了《1993政府預(yù)算與結(jié)果法案》，規(guī)定各級(jí)政府對(duì)政府的行政績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，追求財(cái)政預(yù)算資金的價(jià)值最大化。作為單一制國家的英國在工黨1997年上臺(tái)執(zhí)政后，在中央和地方政府兩個(gè)層次推出了以提高政府績(jī)效為目標(biāo)的財(cái)政預(yù)算改革，相應(yīng)建立了一套法律法規(guī)，保障改革計(jì)劃的順利推進(jìn)。

　　（二）績(jī)效預(yù)算的參與者（包括決策者，預(yù)算分析者，部門首腦，納稅人等各種關(guān)系人）對(duì)績(jī)效信息保持現(xiàn)實(shí)的期望。政府的行政行為結(jié)果的好壞不能由政府確定的目標(biāo)來衡量，而應(yīng)由行政行為的產(chǎn)出（Output）和效果（Outcome）來確定。由于技術(shù)資金的限制，以及存在著信息不對(duì)稱，因此，各種關(guān)系人廣泛參與績(jī)效指標(biāo)的制定，評(píng)價(jià)和審計(jì)有著十分重要的作用。實(shí)踐表明，某個(gè)組織或個(gè)人的參與程度越高，則其對(duì)該指標(biāo)的認(rèn)可熱情和接受程度就越高。美英兩國始終保持了在這方面的透明度，政府通過各種方式與關(guān)系人進(jìn)行接觸，溝通和咨詢，這也有效地保證了社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)的正確理解，即把它們作為制定政策中的一個(gè)參數(shù)，而不是決定因素。

　　（三）政府的宏觀政策與政策優(yōu)先順序外在、清晰�？�(jī)效預(yù)算中一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)就是戰(zhàn)略規(guī)劃，這一規(guī)劃一般都是為期三年至五年，詳細(xì)列明了一屆政府所要達(dá)到的目標(biāo)和相應(yīng)的政策，接下來，每個(gè)政府都與其所轄部門簽訂類似于“公共服務(wù)協(xié)議”（PSA）之類的東西，規(guī)定每個(gè)部門的中長(zhǎng)期效果（Outcome）和產(chǎn)出（Output）。指標(biāo)的確定因每個(gè)國家的性質(zhì)不同也各不相同，但總體趨勢(shì)是趨向于簡(jiǎn)單化并保持相對(duì)穩(wěn)定，目前針對(duì)一個(gè)政府的績(jī)效指標(biāo)數(shù)量大約在100個(gè)左右。

　�。ㄋ模�實(shí)行復(fù)式預(yù)算，確認(rèn)可用于績(jī)效預(yù)算的資源并就此與部門、議會(huì)達(dá)成一致意見。目前，西方發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行了復(fù)式預(yù)算，在預(yù)算編制過程中，針對(duì)某一部門以“活動(dòng)”為基礎(chǔ)進(jìn)行編列，并不反映類似于中國部門預(yù)算編制中的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目。除此之外，英國還編制部門資源預(yù)算，全面反映政府或其某一部門所占用的政府性資源。這些預(yù)算的編制均以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，而不是現(xiàn)收現(xiàn)付制，這樣就反映了服務(wù)提供的全部經(jīng)濟(jì)成本。當(dāng)然，成本中還包含非現(xiàn)金成本，諸如折舊、資本費(fèi)用以及預(yù)提費(fèi)用等等。

　　這些預(yù)算的編制與發(fā)布，是美英控制公共支出的基礎(chǔ)，提供了有關(guān)行政效率的充足信息，激勵(lì)政府有效管理以前投資形成的資產(chǎn)，也激勵(lì)了管理者努力降低負(fù)債成本。

　�。ㄎ澹┙M建一個(gè)管理整個(gè)績(jī)效預(yù)算過程的組織結(jié)構(gòu)。與中國的情形大不相同，美、英兩國一般都是通過議會(huì)（英國議會(huì)下院由執(zhí)政黨控制）的各個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)各部門的預(yù)算收支監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)中介組織也發(fā)揮了相當(dāng)?shù)淖饔�。一般地說，每項(xiàng)指標(biāo)的設(shè)定、評(píng)估和公布都經(jīng)過第三方的鑒證，保持了指標(biāo)的公信力。另外，英國政府的每個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)層中負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì)與公布的官員屬于公務(wù)員系列，直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，不受政黨輪替影響，這就在一定程度上保證了預(yù)算管理的中立性。

　�。�六）并不尋求績(jī)效信息與資源分配的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，而是側(cè)重于利用績(jī)效信息的時(shí)間序列分析或橫向?qū)Ρ冉Y(jié)果，尋求不斷提高效率，改進(jìn)效果。具體在預(yù)算分配中，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)定部門的績(jī)效目標(biāo)后，就可以確定績(jī)效指標(biāo)當(dāng)前值和期望值的差距，然后按政策優(yōu)先順序確定達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的資源需求，如人員、設(shè)備、信息技術(shù)、技術(shù)支持等，將其貨幣化后，再將結(jié)果傳遞給預(yù)算分析者和決策者。需要說明的是，預(yù)算資金的分配對(duì)于預(yù)算安排的每個(gè)具體的公共活動(dòng)來說必須是充足的，盡管按照政策優(yōu)先順序有可能很多活動(dòng)得不到預(yù)算安排。

　�。ㄆ撸┛�(jī)效預(yù)算應(yīng)給每個(gè)部門充分的自主權(quán)和靈活性。由于有嚴(yán)密的監(jiān)督制約機(jī)制，人們并不擔(dān)心各個(gè)部門在傳遞績(jī)效信息時(shí)會(huì)完全欺騙所有的人。反過來，績(jī)效預(yù)算鼓勵(lì)各個(gè)部門高效地使用政府資源，各個(gè)部門在使用預(yù)算資金時(shí)，只受到總額控制，對(duì)于完成預(yù)定目標(biāo)節(jié)省的資金，都允許其滾入下一年度自主使用。除此之外，績(jī)效預(yù)算本身并沒有任何的獎(jiǎng)懲措施，這也鼓勵(lì)了預(yù)算執(zhí)行部門的首腦積極參與績(jī)效預(yù)算改革。實(shí)際上，將各部門、各地區(qū)的績(jī)效信息在社會(huì)公眾中予以公布本身，對(duì)這些預(yù)算執(zhí)行者來說就是一個(gè)巨大的壓力。

　�。ò耍╆P(guān)于績(jī)效目標(biāo)的選擇�？�(jī)效目標(biāo)的實(shí)質(zhì)問題是如何確定一個(gè)政府或政府某個(gè)部門的職能問題，在這方面，古今中外已有許多理論加以論述。在實(shí)踐中各國政府在確定工作目標(biāo)時(shí)也有很多的做法，這里要澄清的有兩個(gè)方面的問題。首先，指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)以符合本國本地人員的根本利益為總的前提，美英兩國的做法是盡量選擇與人民生活息息相關(guān)的指標(biāo)。其次，全體居民的根本利益是他們的群體偏好，并不簡(jiǎn)單是個(gè)人偏好的總和，因此，測(cè)量群眾滿意度并不是美英兩國政府績(jī)效的主流做法，但是在指標(biāo)制定和評(píng)價(jià)過程中，如前所述，各種關(guān)系人以不同的角色參與到績(jī)效預(yù)算中是一項(xiàng)必不可少的要求。

　�。ň牛┤藛T培訓(xùn)。在績(jī)效預(yù)算改革過程中，各種關(guān)系人會(huì)接觸到許多完全不同的新鮮事物，比如指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集、處理和傳遞，信息技術(shù)的全面應(yīng)用，會(huì)計(jì)方法的革命，由單式預(yù)算到復(fù)式預(yù)算的過渡等，因此，美英兩國高度重視對(duì)有關(guān)人員的培訓(xùn)和對(duì)各部門、各地區(qū)在技術(shù)上的支持。同時(shí)，對(duì)先進(jìn)部門和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)并及時(shí)推廣，也為績(jī)效預(yù)算改革的順利進(jìn)行提供了堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。

　　三、中國實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度的建議

　　建立績(jī)效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理，提高政府資源的使用效益，其核心是通過制定公共活動(dòng)的績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金從目前注重資金投入轉(zhuǎn)向注重支出效果。

　　中國現(xiàn)在還沒有把政府的全部資源特別是國有資產(chǎn)都納入預(yù)算管理，沒有準(zhǔn)確核算完成績(jī)效目標(biāo)所需成本的機(jī)制，甚至政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的職能定位問題也沒能得到很好解決。因此，中國尚不具備立刻推行績(jī)效預(yù)算的條件。根據(jù)前面的理論闡述，并借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，就目前來說，我們至少應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手，逐步建立起有中國特色的績(jī)效預(yù)算體系：

　�。ㄒ唬┳陨隙�下，扎實(shí)做好準(zhǔn)備工作。在政府部門推行以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的復(fù)式預(yù)算，并編制各地區(qū)、各部門的國有資產(chǎn)預(yù)算。

　�。ǘ�）建立內(nèi)部有制約、外部有監(jiān)督的制衡機(jī)制，明確政府首腦、財(cái)政部門、政府其它部門、人大及其專門委員會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)中價(jià)組織以及納稅人的各自角色，做到各負(fù)其責(zé)。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算人才、人大專門委員會(huì)委員、審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的培訓(xùn)，使他們能夠掌握績(jī)效預(yù)算工作的一些專門方法和技術(shù)要求。

　　（四）改革政府工作目標(biāo)考核辦法，重新建立一整套涉及各級(jí)政府及政府各部門的績(jī)效目標(biāo)體系，并保證目標(biāo)的可行性和穩(wěn)定性，目標(biāo)考核不能與干部個(gè)人的升貶獎(jiǎng)懲聯(lián)系起來，防止部門領(lǐng)導(dǎo)利用信息不對(duì)稱進(jìn)行上有政策下有對(duì)策的博弈行為。

　　（五）加強(qiáng)財(cái)政法規(guī)建設(shè)，確立績(jī)效預(yù)算的法律地位，自上而下強(qiáng)力推進(jìn)。

　�。�六）增強(qiáng)財(cái)政工作的透明度。這包括兩方面的含義：一是要在政府預(yù)算文件和預(yù)算表中對(duì)有關(guān)財(cái)政收支、績(jī)效信息進(jìn)行詳盡的解釋，改變以往財(cái)政預(yù)算外行人看不懂，內(nèi)行人看不透的局面；二是要提高社會(huì)公眾的參與度和知情度，充分利用當(dāng)今世界飛速發(fā)展的信息技術(shù)，使社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)徹底了解財(cái)政預(yù)算的各方面情況。