長春市雙陽區(qū)結(jié)合本區(qū)實際開展調(diào)查研究，對原有的區(qū)對鄉(xiāng)財政管理體制進(jìn)行了深入細(xì)致的分析和研討，發(fā)現(xiàn)原有的區(qū)對鄉(xiāng)財政管理體制存在一些弊端，針對這一問題，雙陽區(qū)出臺了《進(jìn)一步理順區(qū)對鄉(xiāng)管理體制的實施意見》，筆者就這個新體制的實施做如下探討。

　　一、對原有體制進(jìn)行分析和探討

　　雙陽區(qū)原有的“核定基數(shù)，超收分成，減收不補，分灶吃飯”的區(qū)對鄉(xiāng)財政管理體制，是從1994年開始為適應(yīng)分稅制財政管理體制而實行的。從1998年開始在年度計劃的基礎(chǔ)上，又設(shè)立了財政收入晉檔達(dá)標(biāo)和達(dá)標(biāo)獎。上述財政管理體制和獎勵機制在雙陽區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展中起了一定的作用，但是在運行中也出現(xiàn)了一些弊端和問題，主要表現(xiàn)在四個方面：

　　1.開展晉檔達(dá)標(biāo)使實際收入與客觀稅源相脫節(jié)。區(qū)對鄉(xiāng)每年下達(dá)的年度收入計劃，是在前3年實際完成的平均數(shù)基礎(chǔ)上提高一定的比例制定出來的，和客觀存在的稅源基本接近。而晉檔達(dá)標(biāo)的目標(biāo)則是在年度計劃的基礎(chǔ)上人為加上去的，和客觀稅源嚴(yán)重脫節(jié)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為了完成晉檔達(dá)標(biāo)任務(wù)，千方百計想辦法增加入庫額，出現(xiàn)了虛列收入等違背預(yù)算法的現(xiàn)象。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）截留區(qū)級收入的數(shù)額較大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的利益，采取“串稅種”、“混庫”等手段截留區(qū)級收入，截止2003年10月鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）截留區(qū)級收入達(dá)1200萬元。不僅如此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)上解的收入，也沒有按規(guī)定上解，影響了區(qū)財政整體計劃的完成。

　　3.資金支出不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工干部工資不能及時發(fā)放。不能按區(qū)里規(guī)定的保工資、保穩(wěn)定、保機關(guān)正常運轉(zhuǎn)的順序支付，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）把大量資金用于機關(guān)食堂、還債等支出，在超額完成財政收入計劃的情況下，還大量出現(xiàn)了拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)事業(yè)單位干部職工工資的問題，到2003年10月末，全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)<街道），其中有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）欠發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及站辦所職工工資，欠發(fā)最多的達(dá)9個月。由于工資不能及時發(fā)放，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的積極性；

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）晉檔達(dá)標(biāo)的資金分配失衡，使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部出現(xiàn)消極情緒。主要表現(xiàn)在，條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）超額完成晉檔達(dá)標(biāo)任務(wù)，每年得到超收分成較多；條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完不成晉檔達(dá)標(biāo)任務(wù)，超收分成得到較少，甚至受罰。在資金分配上也不盡合理，領(lǐng)導(dǎo)得的過多，一般干部得的過少，相差懸殊。上述存在的問題已嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)，甚至影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工干部的積極性，如不認(rèn)真解決就會阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展。

　　二、制定新的財政管理體制的基本原則

　　（一）制定新體制的基本原則

　　1.堅持“鄉(xiāng)財區(qū)管鄉(xiāng)用”的原則，改革預(yù)算編制辦法，實行集中收付，強化收支管理，嚴(yán)格獎懲約束，加大監(jiān)督力度，最大限度發(fā)揮財政資金的使用效益，努力實現(xiàn)財政自身的良性循環(huán)和長遠(yuǎn)發(fā)展。

　　2.堅持“三權(quán)不變”的原則，即堅持預(yù)算編制和管理權(quán)、資金所有權(quán)和支配權(quán)、財務(wù)審批權(quán)不變的原則。

　　3.堅持加大對鄉(xiāng)級財政扶持力度的原則，堅持責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則。

　　4.堅持依法、依紀(jì)理財和用財?shù)脑瓌t，堅持促進(jìn)財力增強和經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的原則。

　�。ǘ�）對原有財政體制保留、調(diào)整和完善的內(nèi)容

　　1.保留部分的內(nèi)容。一是原有的財政體制保留了鄉(xiāng)級財政和鄉(xiāng)級金庫；二是保留了區(qū)鄉(xiāng)“分灶吃飯”的辦法；三是保留了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計核算中心的管理辦法。

　　2.調(diào)整部分的內(nèi)容。一是對鄉(xiāng)級金庫的功能進(jìn)行了調(diào)整，實行單一功能，只收不支。賬戶調(diào)整，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的預(yù)算內(nèi)支出戶和預(yù)算外支出戶都由區(qū)財政在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置分戶。二是指標(biāo)調(diào)整。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只下達(dá)年度收入計劃，不再給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)晉檔達(dá)標(biāo)的指標(biāo)。對獎懲辦法進(jìn)行了調(diào)整。對政府采購進(jìn)行了調(diào)整，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政性資金采購部分，納入?yún)^(qū)政府采購中心統(tǒng)一采購。三是對干部管理權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所所長和預(yù)算會計由區(qū)財政局實行委派制。

　　3.完善部分的內(nèi)容。一是實行了區(qū)鄉(xiāng)財政預(yù)算共編；二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部工資實行了區(qū)財政統(tǒng)發(fā)；三是對費改稅后的轉(zhuǎn)移支付資金和新增農(nóng)業(yè)稅實行專戶管理；四是對預(yù)算外資金實行報賬制。

　　三、新體制的主要內(nèi)容

　　新體制的主要內(nèi)容概括為預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、人員委派。具體內(nèi)容分六個方面：

　�。ㄒ唬╊A(yù)算共編

　　把鄉(xiāng)級預(yù)算作為全區(qū)預(yù)算的有機組成部分，切實加強對鄉(xiāng)級預(yù)算編制的管理。在編制鄉(xiāng)級年度預(yù)算前，由區(qū)財政局下達(dá)鄉(xiāng)級預(yù)算編制的原則和具體指標(biāo)。下達(dá)的具體指標(biāo)，要遵循按照上級財政部門要求、依據(jù)現(xiàn)有稅源情況、適當(dāng)考慮增長比例的原則確定。鄉(xiāng)級預(yù)算編制要充分體現(xiàn)支出順序，突出支出重點。街道預(yù)算編制完成后，由區(qū)財政局代區(qū)政府審批后實施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制完成后，經(jīng)區(qū)財政局審查同意，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會批準(zhǔn)實施。

　�。ǘ�）賬戶統(tǒng)設(shè)

　　各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政收入戶和支出戶分離。鄉(xiāng)級金庫改為單一功能，只收不支。區(qū)財政局在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置一個預(yù)算內(nèi)資金支出分戶，只支不收。預(yù)算外資金由區(qū)預(yù)算外資金管理局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計核算中心設(shè)一個分戶，負(fù)責(zé)收支。

　�。ㄈ�）集中支付

　　1.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)入鄉(xiāng)級金庫的收入戶后，直接轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)級國庫。

　　2.區(qū)鄉(xiāng)干部職工工資同步發(fā)放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部職工工資和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所人員工資全部實行銀行代發(fā)，實現(xiàn)區(qū)鄉(xiāng)干部職工工資同步發(fā)放。每月鄉(xiāng)級收入進(jìn)入?yún)^(qū)級國庫后，由區(qū)財政按照工資額度，經(jīng)區(qū)工資統(tǒng)一發(fā)放辦公室劃轉(zhuǎn)到代發(fā)銀行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的干部職工憑工資存折到代發(fā)銀行領(lǐng)取工資。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）站辦所以單位名義統(tǒng)一辦一個工資存折，存折由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計核算中心管理，各站辦所人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計核算中心領(lǐng)取工資。待事業(yè)單位改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）站辦所人員工資再由銀行代發(fā)到人頭。在預(yù)算年度內(nèi)，區(qū)財政不能因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）階段性財政短收影響干部職工工資發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入除去工資代發(fā)外，其余全部返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)支配。

　　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完成收入任務(wù)，不欠區(qū)財政往來的，超收地方留用部分全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；欠區(qū)財政往來的，區(qū)財政扣留25%用于沖減往來，直到?jīng)_減完成為止；沖減后剩余75%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。

　　4.欠發(fā)工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），應(yīng)將返還資金首先用于補發(fā)工資，全部補發(fā)完后，再用于其它支出。

　　5.對轉(zhuǎn)移支付資金和新增農(nóng)業(yè)稅實行專戶管理。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)移支付資金和新增農(nóng)業(yè)稅統(tǒng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所管理。要按照11項必保的要求，分科目設(shè)賬，實行�？顚Ｓ�。區(qū)財政將轉(zhuǎn)移支付資金和新增農(nóng)業(yè)稅直接撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計核算中心，用款單位按實際需要提出用款計劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計核算中心審核，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（主任）簽字審批后撥付。

　　6.預(yù)算外資金管理實行報賬制。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的預(yù)算外資金由區(qū)預(yù)算外資金管理局進(jìn)行監(jiān)督管理。按照“收支兩條線”的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）站辦所收取的各項行政事業(yè)性收費，必須全部存入鄉(xiāng)鎮(zhèn)《街道）會計核算中心。應(yīng)上繳區(qū)直主管部門的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計核算中心撥付。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）使用部分，按規(guī)定比例扣繳財政分成后，用款單位提出計劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（主任）簽批后，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計核算中心報賬。

　�。ㄋ模┎少徑y(tǒng)辦

　　對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）用預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和從上級爭取來的財政性資金進(jìn)行各種采購的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提出采購計劃，報區(qū)政府采購中心審核，由區(qū)政府采購中心實行統(tǒng)一招標(biāo)采購，資金直接撥付供應(yīng)商。

　　（五）票據(jù)統(tǒng)管

　　對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各種行政事業(yè)性收費和農(nóng)業(yè)稅實行票款同行，以票管收。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的各項收費必須統(tǒng)一使用財政部門印制的票據(jù)，收取的農(nóng)業(yè)稅必須使用地稅部門印制的票據(jù)，按票據(jù)發(fā)生額足額入庫，實現(xiàn)賬據(jù)一致，票款一致。

　�。�六）人員委派

　　參照會計委派制的辦法，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所所長和預(yù)算會計的編制和人事關(guān)系劃入?yún)^(qū)財政局統(tǒng)管。在任免或委派時，由區(qū)財政局在征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委意見的基礎(chǔ)上做出決定。

　　四、主要成效

　　《雙陽區(qū)進(jìn)一步理順區(qū)對鄉(xiāng)管理體制實施意見》運行兩個多月來，收到了明顯效果：

　　1.減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政壓力。新體制實施后，在全區(qū)工作總體布局上，充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作難度，因此，在財稅工作上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府相對減輕了壓力，今年全區(qū)財政計劃下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)比去年計劃凈減少620萬元，減少了13.15%，比實際減少46.78%，減少的任務(wù)量全部加到區(qū)直計劃上，增加的總量，按可比口徑達(dá)到1332萬元，比去年增加9.3%.

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)集中主要精力抓經(jīng)濟發(fā)展和招商引資。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財稅工作壓力減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不再為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職工干部開工資而奔波，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)集中了主要精力抓全面、抓大事、抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的經(jīng)濟發(fā)展，僅今年前兩個月各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就引進(jìn)一批大項目和新項目。

　　3.由于財政體制基本原則不變，資金支配權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作積極性。新體制的運行，始終遵循“三權(quán)不變”的原則，即資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變，統(tǒng)一歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。只是把財稅收入資金劃撥的方式進(jìn)行了調(diào)整，收入總量劃到區(qū)，由區(qū)留下鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資部分，其余資金仍劃回鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，對鄉(xiāng)里支配資金沒有任何影響，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都積極完成組織收入任務(wù)，截至2月份，鄉(xiāng)級收入超同期，因而極大地調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工工資得到按月及時發(fā)放，新體制從2004年實施兩個月來，收到了階段性效果，過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工工資不能及時發(fā)放的老大難問題得到解決，到2月份，全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部職工兩個月的工資由銀行統(tǒng)一代發(fā)，實現(xiàn)了區(qū)鄉(xiāng)干部職工工資同步發(fā)放，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）站辦所人員的工資也由區(qū)里統(tǒng)一發(fā)放，從而進(jìn)一步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員與站辦所人員工資不能同步發(fā)放的問題。

　　5.嚴(yán)格了支出管理，壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)彈性支出。新體制沒實行前，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)把開支用到機關(guān)食堂、小汽車、還債上，彈性支出大，機關(guān)后勤支出過多。新體制實施后，堅持了保基本工資的原則，在工資不能保證的前提下，其他錢不能亂支亂花，達(dá)到了節(jié)約彈性支出、保證工資同步發(fā)放的目的。

　　6.實行了會計委派制，加強了財務(wù)管理。新體制沒實施之前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長、預(yù)算總會計編制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人員歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府管理和調(diào)動，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理上不管對的還是錯的財政支出，財政所長和預(yù)算總會計只有聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的，不敢堅持原則，結(jié)果是“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　薄Ｐ麦w制實施后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政所長和預(yù)算會計干部人事關(guān)系納入?yún)^(qū)財政局，人員歸財政局委派，這樣，財政所長和預(yù)算會計腰桿硬了，敢于堅持原則，對于不符合財務(wù)規(guī)定的開支敢于抵制，敢于堅持原則，既不怕得罪人，又不怕丟飯碗，堅持原則無后顧之憂，因此，自新體制實施兩個月來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)開支無違規(guī)違紀(jì)發(fā)生。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）挪用職工干部工資的現(xiàn)象非常普遍，今年一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有出現(xiàn)挪用資金情況，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理更加規(guī)范化、制度化。

　　7.調(diào)整分配范圍，使分配更加合理。按新體制要求重新制定2004年財稅工作目標(biāo)責(zé)任制，對責(zé)任制內(nèi)容做了修訂，分配范圍進(jìn)行了調(diào)整，今年財稅工作任務(wù)不摘晉檔達(dá)標(biāo)，超量部分不設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)財政也不再參與超量分成，使過去實現(xiàn)達(dá)標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成多，條件較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成少，分配上領(lǐng)導(dǎo)得的多，一般干部得的過少，苦樂不均的問題得以解決。由于新體制鄉(xiāng)鎮(zhèn)不搞晉檔達(dá)標(biāo)獎勵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為達(dá)標(biāo)而虛列收入現(xiàn)象將得到徹底杜絕，分配不公問題也迎刃而解。