——論我國(guó)“三農(nóng)”問題及農(nóng)村稅費(fèi)改革思路

　　本文通過建立“財(cái)政社會(huì)學(xué)”理論框架和運(yùn)用財(cái)政社會(huì)學(xué)分析方法，對(duì)我國(guó)歷史上長(zhǎng)期以來的“三農(nóng)”問題進(jìn)行研究。作者認(rèn)為，“三農(nóng)”問題，包括農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，其根源在于我國(guó)國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制和農(nóng)村、城市之間不當(dāng)?shù)臋?quán)力資源配置格局，解決問題的根本出路在于徹底改變我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政體制，建立農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展的工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制，實(shí)行民主財(cái)政。

　　在一個(gè)以農(nóng)村人口為主的大國(guó)，全面實(shí)現(xiàn)小康必須全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。開拓新的思路，正確認(rèn)識(shí)和把握“三農(nóng)”問題的實(shí)質(zhì)，是我們進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革、全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要前提。與以往研究不同，本文采用財(cái)政社會(huì)學(xué)（注：“財(cái)政社會(huì)學(xué)”思想由德國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家葛德雪和熊彼特提出，至今已有近百年的歷史，但是卻一直沒有得到普遍的關(guān)注，因而也沒有形成統(tǒng)一的理論分析框架。本文所用理論框架是作者依據(jù)自己對(duì)財(cái)政社會(huì)學(xué)的理解，綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等相關(guān)學(xué)科的有關(guān)知識(shí)建構(gòu)的。必須指出的是，財(cái)政社會(huì)學(xué)不是特殊的社會(huì)學(xué)，也不是財(cái)政學(xué)的特殊組成部分，更不是財(cái)政學(xué)與社會(huì)學(xué)之間的邊緣學(xué)科，而是財(cái)政學(xué)的本來含義，是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支之一。）分析方法，對(duì)我國(guó)歷史上長(zhǎng)期以來的“三農(nóng)”問題進(jìn)行研究，其結(jié)論是：我國(guó)“三農(nóng)”問題的深層次原因在于我國(guó)不合理的國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制。因此，無論是農(nóng)村稅費(fèi)改革，還是全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，都要求把農(nóng)村財(cái)政放到一個(gè)更堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)上來，徹底改變我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政體制下農(nóng)村、城市之間不當(dāng)?shù)臋?quán)力資源配置格局，建立農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展的工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制，實(shí)行民主財(cái)政。

　　一、財(cái)政社會(huì)學(xué)分析框架及財(cái)政體制模型

　　財(cái)政涉及廣泛的責(zé)權(quán)利關(guān)系，具有極大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)“聯(lián)動(dòng)性”。19世紀(jì)的財(cái)政學(xué)文獻(xiàn)表明，重商主義時(shí)期的財(cái)政學(xué)具有鮮明的學(xué)科綜合化特色，它包含有今天的法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)以及歷史學(xué)、政策學(xué)等內(nèi)容（注：BACKHAUS，JüGEN，G.（2002）。Fiscal sociology：what for？[Z].http://www.unierfurt.de/finanzwissenschaft/downl/abschied.html.）。只是到了20世紀(jì)以后，隨著各個(gè)學(xué)科的單方面發(fā)展，財(cái)政學(xué)才變成一門技術(shù)性的學(xué)科，并將自己的理論建立在法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等既有理論的虛擬觀念的基礎(chǔ)上，忽視了財(cái)政現(xiàn)象與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的有機(jī)聯(lián)系。葛德雪（Rudolf Goldscheid）批判了財(cái)政學(xué)的技術(shù)化傾向，提出了財(cái)政社會(huì)學(xué)思想，試圖恢復(fù)重商主義時(shí)期財(cái)政學(xué)研究的跨學(xué)科性質(zhì)（注：葛德雪（Rudolf 　Goldscheid，1870—1931），德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在1917年及隨后的幾年里，出版了《國(guó)家社會(huì)主義還是國(guó)家資本主義》、《財(cái)政學(xué)與社會(huì)學(xué)》、《經(jīng)濟(jì)社會(huì)化還是國(guó)家破產(chǎn)》、《國(guó)家、財(cái)政及社會(huì)——從社會(huì)學(xué)立場(chǎng)研究財(cái)政學(xué)的本質(zhì)與課題》等書，批判了現(xiàn)有財(cái)政學(xué)，提出了財(cái)政社會(huì)學(xué)的主張與政策實(shí)踐，認(rèn)為財(cái)政社會(huì)學(xué)即公共財(cái)政怎樣受社會(huì)節(jié)制，以及公共財(cái)政對(duì)社會(huì)發(fā)展有什么節(jié)制機(jī)能的問題，闡明財(cái)政與社會(huì)生活的相互關(guān)系。參見：[日]坂入長(zhǎng)太郎。歐美財(cái)政思想史[M].中譯本，張淳譯，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987.347—348.）。熊彼特則從財(cái)政的側(cè)面抓住國(guó)家的本質(zhì)、形態(tài)和命運(yùn)，指出對(duì)財(cái)政歷史的研究能使人們“洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量，同時(shí)也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發(fā)展和消失的方式�！保ㄗⅲ篊HUMPETER.JOSEPH.ALOIS，�。�1918）。The crisis of the tax state“[A].International　Economic 　Paper[C].1954.4.）可惜他們的思想沒有受到應(yīng)有的關(guān)注和發(fā)展（注：繼葛德雪和熊彼特后，還有耶希特（Horst Jecht）、茲爾坦（Herbert Sultan）等人對(duì)此進(jìn)行過研究，但1930年后因發(fā)生意識(shí)危機(jī)而失去影響，其研究也變得斷斷續(xù)續(xù)�，F(xiàn)在對(duì)此進(jìn)行研究的主要是德國(guó)和日本的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，我國(guó)在這方面的研究還剛剛起步。），財(cái)政社會(huì)學(xué)也始終只是處于萌芽狀態(tài)，沒有發(fā)展成為一門獨(dú)立的學(xué)科。本文以為，財(cái)政社會(huì)學(xué)是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要分支，是進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀分析的最佳視角，它可以通過吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究成果，革新對(duì)財(cái)政及財(cái)政體制的理解。下面，作者將根據(jù)自己的理解建立一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政社會(huì)學(xué)分析框架，并從中引申出四種主要的財(cái)政體制模型。

　　“權(quán)力資源”和“生活機(jī)會(huì)”（life-chance）（注：吉登斯在權(quán)威性資源中列出的“對(duì)生活機(jī)會(huì)的組織”是本文研究的重要基點(diǎn)�！吧�活機(jī)會(huì)”（“l(fā)ife-chance）的概念最早由韋伯引入，它不僅意味著在不同形式的社會(huì)以及社會(huì)的不同區(qū)域中，人能夠生存下來的機(jī)會(huì)，同時(shí)也指一系列范圍廣泛的傾向和能力。在此，本文將其內(nèi)涵界定為：”生活機(jī)會(huì)“是指由權(quán)力資源的分配狀況所決定的個(gè)體或組織自我生存、自我發(fā)展的空間。）是本文分析的中心概念。吉登斯（Anthony Giddens）認(rèn)為，”權(quán)力是實(shí)現(xiàn)某種結(jié)果的能力“（注：[英]安東尼·吉登斯。社會(huì)的構(gòu)成[M].中譯本，李康、李猛譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998.377.），其存在的前提是各種支配結(jié)構(gòu)的存在。以康芒斯為代表的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，資源配置的決定因素不是市場(chǎng)，而是社會(huì)制度安排中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力資源是權(quán)力的基礎(chǔ)，其占有狀態(tài)決定了”生活機(jī)會(huì)“的大小。國(guó)家通過控制權(quán)力資源以取得財(cái)政收入，財(cái)政是國(guó)家控制權(quán)力資源的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，財(cái)政體制最充分地體現(xiàn)了權(quán)力資源的配置格局，因此，”每個(gè)社會(huì)問題，實(shí)際上還有每個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，說到底都是財(cái)政問題“（注：[美]丹尼爾·貝爾。資本主義文化矛盾[M].中譯本，趙一凡、蒲隆、任曉晉譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1989.287.）。以財(cái)政利益為根基的沖突是社會(huì)沖突的基本形式，一定財(cái)政利益格局下的沖突和權(quán)力的關(guān)系總是與權(quán)力資源的分配聯(lián)系在一起的，財(cái)政體制構(gòu)成吉登斯所說的”權(quán)力的制度性調(diào)配“（International mediation）的載體，即權(quán)力存在于財(cái)政體制之中，并通過財(cái)政體制展現(xiàn)出來。因此，本文認(rèn)為，財(cái)政體制是政府通過其收支結(jié)構(gòu)和活動(dòng)范圍的劃定對(duì)權(quán)力資源在政治、經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域及各領(lǐng)域不同活動(dòng)主體，包括中央與地方政府、不同階級(jí)階層的人群之間進(jìn)行分配的制度安排，是對(duì)不同活動(dòng)主體基本地位、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定和認(rèn)可，決定了不同主體的活動(dòng)空間或”生活機(jī)會(huì)“。權(quán)力資源在不同的領(lǐng)域的分配決定了國(guó)家合法性的基礎(chǔ)，同時(shí)由于不同領(lǐng)域權(quán)力資源運(yùn)作機(jī)制和活動(dòng)主體的不同會(huì)導(dǎo)致不同的國(guó)家財(cái)政收入規(guī)模和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。一國(guó)的財(cái)政體制需要在國(guó)家合法性最大化、國(guó)家財(cái)政收入最大化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效最大化之間達(dá)成某種平衡，否則就會(huì)引起國(guó)家或社會(huì)的動(dòng)蕩，從而需要通過改革或革命來重新趨向平衡。這構(gòu)成了一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政社會(huì)學(xué)分析框架。正是由于財(cái)政體制的這一內(nèi)涵，使它對(duì)于國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有”立憲“層次上的意義，我國(guó)歷史上長(zhǎng)期存在的”三農(nóng)“問題也可以在財(cái)政社會(huì)學(xué)框架內(nèi)通過對(duì)財(cái)政體制的研究得到解答。

　　下面，我們借助柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立一個(gè)簡(jiǎn)化的模型來分析一定財(cái)政體制下的權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域以及在城市和農(nóng)村的配置所產(chǎn)生的長(zhǎng)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效：

　　Y=εA[a]B[b]

　　權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩大領(lǐng)域的配置具體化為財(cái)政直接控制（包括中央財(cái)政和各級(jí)地方財(cái)政）和市場(chǎng)配置（財(cái)政間接控制）兩部分，分別用A和B表示，a和b則相應(yīng)表示社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效對(duì)該領(lǐng)域權(quán)力資源的彈性參數(shù)，且a+b=1.ε表示綜合績(jī)效系數(shù)，Y表示總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。在這個(gè)模型中，A=C[，1]+D[，1]，B=C[，2]+D[，2].C[，1]和D[，1]分別表示財(cái)政直接控制下的權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的配置；C[，2]和D[，2]分別表示市場(chǎng)配置下的權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的配置。假定市場(chǎng)配置效率高于財(cái)政直接配置效率，即a＜b，依據(jù)A、B和C[，1]、C[，2]、D[，1]、D[，2]不同的取值，我們近似地得到四種主要的財(cái)政體制模型：

　　模型一：A＞B，C[，1]＞C[，2]，C[，1]＞D[，1]，表示權(quán)力資源主要由財(cái)政直接控制，且主要配置在農(nóng)村。

　　模型二：A＞B，D[，1]＞D[，2]，C[，1]＜D[，1]，表示權(quán)力資源主要由財(cái)政直接控制，且主要配置在城市。

　　模型三：A＞B，C[，1]＜C[，2]，C[，2]＞D[，2]，表示權(quán)力資源主要由市場(chǎng)直接控制，且主要配置在農(nóng)村。

　　模型四：A＜B，D[，1]＞D[，2]，C[，2]＜D[，2]，表示權(quán)力資源主要由市場(chǎng)直接控制，且主要配置在城市。

　　模型一和模型二可總稱為國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制。因?yàn)樵谶@兩個(gè)模型中財(cái)政直接控制了大部分的權(quán)力資源，國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于絕對(duì)支配地位，市場(chǎng)配置的權(quán)力資源十分有限，并且常淪為財(cái)政的附屬物，在為財(cái)政的服務(wù)中取得自己的存在。在這種財(cái)政體制下，國(guó)家凸顯了其暴力特征，個(gè)人和組織的生活機(jī)會(huì)強(qiáng)烈依附于共同體，無法發(fā)展出獨(dú)立的人格，也無法進(jìn)發(fā)出創(chuàng)新的沖動(dòng)，因而整個(gè)社會(huì)缺乏發(fā)展的內(nèi)在激勵(lì)，具有強(qiáng)烈的保守性和封閉性。但由于模型一和模型二對(duì)權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的配置格局不同，因而又具有不同的特點(diǎn)。在模型一中，國(guó)家的財(cái)政基礎(chǔ)以農(nóng)業(yè)為主，限制城市工商業(yè)的發(fā)展，本文稱之為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制。在模型二中，國(guó)家的財(cái)政以國(guó)家控制的城市工商業(yè)為基礎(chǔ)，可稱為工商基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制。

　　模型三和模型四可稱之為公共型財(cái)政。因?yàn)樵谶@兩個(gè)模型中，市場(chǎng)取得對(duì)權(quán)力資源的主要配置權(quán)，財(cái)政在為市場(chǎng)服務(wù)中取得自身的存在。這里需要特別指出的是，市場(chǎng)取得對(duì)權(quán)力資源的主要配置權(quán)并不與本文在前面所主張的財(cái)政體制的涵義相沖突；相反，它是財(cái)政體制改革的結(jié)果，是財(cái)政對(duì)權(quán)力資源由直接控制轉(zhuǎn)為間接控制的結(jié)果。在這種財(cái)政體制下，國(guó)家隱匿了其暴力特征而凸顯了其契約色彩。個(gè)人取得了公民地位，組織也獲得了獨(dú)立性，具有自主的生活機(jī)會(huì)，因而社會(huì)創(chuàng)新得以持續(xù)實(shí)現(xiàn)，哈耶克所稱的自發(fā)秩序得到擴(kuò)展。同樣，由于權(quán)力資源在農(nóng)村和城市的不同配置，模型三和模型四也具有不同的特征。在模型三中，市場(chǎng)的產(chǎn)品以農(nóng)業(yè)為主，工商業(yè)為輔，本文稱之為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制。在模型四中，市場(chǎng)產(chǎn)品以工商業(yè)為主，農(nóng)業(yè)為輔，本文稱之為工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制。

　　如果我們進(jìn)一步將農(nóng)村與城市關(guān)系區(qū)分為農(nóng)村剝奪城市、城市剝奪農(nóng)村或農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展三種主要類型，則可在四種財(cái)政體制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步得出十二種具體的財(cái)政體制模型（注：這十二種財(cái)政體制模型是：農(nóng)村剝奪城市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制、城市剝奪農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制、農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財(cái)政體制；農(nóng)村剝奪城市工商基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制、城市剝奪農(nóng)村工商基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制、農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展工商基礎(chǔ)型集權(quán)財(cái)政體制；農(nóng)村剝奪城市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制、城市剝奪農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制、農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制；農(nóng)村剝奪城市工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制、城市剝奪農(nóng)村工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制、農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制。）。不同的國(guó)家、一個(gè)國(guó)家在不同的歷史時(shí)期，采用何種財(cái)政體制，受到各種外在或內(nèi)在條件的約束，如財(cái)政壓力（注：張宇燕、何帆對(duì)財(cái)政壓力引起的制度變遷進(jìn)行了很好的研究，并論證了在財(cái)政壓力下“甩包袱”與“向新增財(cái)富征稅”的不同政策順序?qū)Ω母锝Y(jié)果的影響。（參見：張宇痛，何帆。由財(cái)政壓力引起的制度變遷[A].盛洪，張宇燕。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[C].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998.）。但筆者認(rèn)為，財(cái)政壓力只是財(cái)政體制模式形成的原因之一，還有其他因素也會(huì)對(duì)財(cái)政體制模式的形成產(chǎn)生重大影響。）、社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)、自然稟賦、國(guó)家發(fā)展目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)人眼光、財(cái)政體制形成機(jī)制等。由財(cái)政社會(huì)學(xué)分析框架和我們建立的模型可知，每一種不同的財(cái)政體制，都會(huì)導(dǎo)致不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，這也正是世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效不同的原因。同時(shí)，經(jīng)由這些模型，我們也可以解釋市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起源并判斷一國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。因此，我們可以初步得到的結(jié)論是：不同的財(cái)政體制會(huì)導(dǎo)致不同的“三農(nóng)”問題，農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制能取得較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，并解決好現(xiàn)代化過程中的“三農(nóng)”問題；而在國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制，尤其是城市剝奪農(nóng)村的財(cái)政體制下，國(guó)家各級(jí)機(jī)關(guān)為取得充足的財(cái)政收入，必然會(huì)給農(nóng)民增加各種不合理的負(fù)擔(dān)，而農(nóng)民也不可能在這種體制下得到更多的生活機(jī)會(huì)，久之則演化為嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題，這在世界各國(guó)的歷史上都是如此。下面通過對(duì)我國(guó)歷史和當(dāng)前財(cái)政體制的分析，進(jìn)一步揭示財(cái)政體制與“三農(nóng)”問題的內(nèi)在聯(lián)系。

　　二、國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制與“三農(nóng)”問題的歷史夢(mèng)魘

　　在“土地是……原始的食物倉，也是……原始的勞動(dòng)資料庫……土地本身是勞動(dòng)資料”（注：馬克思。資本論：第一卷[M].北京：人民出版社，1975.203.）的情況下，土地和人口是最重要的權(quán)力資源，建立在此基礎(chǔ)上的井田制和授田制是我國(guó)有史記載的最早的財(cái)政體制（注：長(zhǎng)期以來，大家對(duì)井田制和授田制等的認(rèn)識(shí)僅僅停留在土地制的視野范圍內(nèi)，沒有認(rèn)識(shí)到在一定的歷史條件下，土地制度就是財(cái)政體制本身。只是隨著技術(shù)的進(jìn)步、人類認(rèn)識(shí)的發(fā)展、活動(dòng)區(qū)域的擴(kuò)大、分工的深化等，人們不斷地開發(fā)出新的權(quán)力資源，這才使財(cái)政體制超越了土地制度而包含更多的內(nèi)容。）。井田制在夏、商、周三代實(shí)行，授田制在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)建立。在授田制下，國(guó)家掌握了地權(quán)，對(duì)土地加以規(guī)劃和折算，并按一定的標(biāo)準(zhǔn)將土地直接分配給一家一戶的個(gè)體農(nóng)民耕作以征取賦稅。授田制確立了以個(gè)體農(nóng)戶為單位的農(nóng)業(yè)耕作方式，造就了為數(shù)眾多的個(gè)體小農(nóng)，它不僅直接推動(dòng)了我國(guó)古代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)方式的改變，也使分散的個(gè)體農(nóng)民與國(guó)家政權(quán)之間建立起了明確而直接的聯(lián)系。作為取得耕作權(quán)的代價(jià)，民眾被編入了戶籍制度之中，被剝奪了遷移的自由，其生活機(jī)會(huì)被限制在土地和特定的區(qū)域之內(nèi)。這種份地分耕定產(chǎn)定稅責(zé)任制體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)土地和民眾的雙重控制，對(duì)我國(guó)后來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

　　在以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的財(cái)政體制下，只有在國(guó)家還控制了其他的權(quán)力資源，如工商業(yè)從業(yè)機(jī)會(huì)等時(shí)才會(huì)在社會(huì)的各利益群體中造成層層的權(quán)威膜拜，確保國(guó)家權(quán)力的至高無上。戰(zhàn)國(guó)時(shí)，雖有小農(nóng)制的普遍基礎(chǔ)，但尚無國(guó)家大規(guī)模掌控工商業(yè)的條件。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期商業(yè)的發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的沖擊，讓統(tǒng)治者感覺到工商業(yè)對(duì)授田制和戶籍制度的直接威脅，因而加大了對(duì)工商業(yè)的官營(yíng)力度，但這一過程到西漢時(shí)才得以完成。漢武帝面對(duì)內(nèi)憂外患，為增加國(guó)家財(cái)政控制權(quán)力資源的能力，對(duì)私營(yíng)工商業(yè)采取了毀滅性的打擊措施，并對(duì)鹽鐵酒實(shí)行官營(yíng)，建立了一系列適應(yīng)專制集權(quán)的官營(yíng)工商業(yè)機(jī)構(gòu)，發(fā)展出大規(guī)模官僚制經(jīng)濟(jì)。漢武帝時(shí)期形成了我國(guó)歷史上長(zhǎng)期沿用的建立在小農(nóng)制和官僚制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制，其特征與模型一相似，即A＞B，C[，1]＞C[，2]，C[，1]＞D[，1].至此，先秦時(shí)期的封建社會(huì)被韋伯所說的家產(chǎn)官僚制社會(huì)或“俸祿的國(guó)家”代替，謝和耐所講的中央集權(quán)國(guó)家也才算成型。這是一個(gè)“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，面向內(nèi)部的社會(huì)”（注：[美]斯塔夫里諾斯。全球通史——1500年以后的世界[M].中譯本，吳象嬰、梁赤民譯，上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，1982.66.）。

　　西漢建立的財(cái)政體制被后世繼承，雖然王朝更替，但國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制的兩大基礎(chǔ)，即小農(nóng)制經(jīng)濟(jì)和官僚制經(jīng)濟(jì)，始終未發(fā)生動(dòng)搖或根本改變，零零星星的財(cái)政體制改革只不過是在不同的條件下為維護(hù)國(guó)家存在的合法性而進(jìn)行的修修補(bǔ)補(bǔ)罷了。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國(guó)家集權(quán)財(cái)政體制之下，權(quán)力資源配置呈現(xiàn)單極格局，農(nóng)業(yè)和工商業(yè)在國(guó)家的控制下實(shí)行了整合，共同服務(wù)、服從于國(guó)家財(cái)政的需要，市場(chǎng)成為國(guó)家財(cái)政的附屬物，即使有商品經(jīng)濟(jì)的繁榮，也主要是服務(wù)、服從于財(cái)政的需要，連城邑里的店鋪和集市都是政府行政管理下的產(chǎn)物。國(guó)家壟斷了生活機(jī)會(huì)，社會(huì)發(fā)育和個(gè)人自由得不到相應(yīng)的空間。集權(quán)官僚制的本性決定了它不容許個(gè)人主義的發(fā)展，所以在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中充斥的是國(guó)民的依附性格和茍且偷安，社會(huì)創(chuàng)新難以進(jìn)行。

　　由于農(nóng)產(chǎn)品需求彈性有限，民智民力需要在農(nóng)業(yè)之外得到展現(xiàn)，民眾急需獲得農(nóng)業(yè)之外的生活機(jī)會(huì)，但國(guó)家對(duì)工商業(yè)的控制使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求無法實(shí)現(xiàn)，民眾被迫局限在農(nóng)業(yè)這一狹窄的范圍之內(nèi)，再加上國(guó)家財(cái)政開支持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)和官僚的盤剝，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重，“三農(nóng)”問題變得十分突出。與國(guó)家的暴力性相聯(lián)，我國(guó)歷史上的“三農(nóng)”問題也總是通過暴力獲得暫時(shí)的緩解，雖然也曾有過為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而試行的“兩稅法”、“一條鞭法”、“攤丁入畝”等，但由于基本財(cái)政體制不變，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題始終無法得到根本的解決，致使“三農(nóng)”問題成為歷朝歷代不斷的夢(mèng)魘。北宋王安石企圖改變權(quán)力資源配置格局的改革在強(qiáng)大的既得利益集團(tuán)的阻礙下失敗。明太祖從宋朝滅亡的教訓(xùn)中看不到“三農(nóng)”問題的財(cái)政根源和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國(guó)家集權(quán)財(cái)政體制對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙作用，重新確定了全國(guó)小自耕農(nóng)為主的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，并實(shí)行恐怖政治，致力于維持這種結(jié)構(gòu)，其決策不是開放的和擴(kuò)張的，而是全面收斂，本已有所松動(dòng)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型國(guó)家集權(quán)財(cái)政體制重新得到鞏固。有學(xué)者稱之為“洪武型財(cái)政”（注：黃仁宇將其特征概括為：“缺乏眼光，無想像力，一味節(jié)省，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為始終，憑零星雜碎之收入拼湊而成，當(dāng)中因素容易脫落。并且只注重原始型的生產(chǎn)，忽視供應(yīng)行銷間可能的技術(shù)上之增進(jìn)”。參見：黃仁宇。赫遜河畔談中國(guó)歷史[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1997.212.），是企圖對(duì)宋朝進(jìn)行全面突破而失敗之后的全面反動(dòng)和倒退。明朝財(cái)政體制的上述性質(zhì)，必然啟動(dòng)和加劇社會(huì)核心部分因無法抑制的專制而導(dǎo)致的自我毀滅和“逆現(xiàn)代”的趨勢(shì)（注：王毅。中國(guó)皇權(quán)制度逆現(xiàn)代性的主要路徑——從明代的歷史教訓(xùn)談起[J].開放時(shí)代，2000，（7）。），最終因嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題導(dǎo)致國(guó)家合法性產(chǎn)生危機(jī)，并最終在農(nóng)民起義中灰飛煙滅。清朝和以民主共和為理想的國(guó)民黨政府也因未能在財(cái)政體制的轉(zhuǎn)換上取得突破而無法逃脫同樣的歷史命運(yùn)。對(duì)我國(guó)古代和近代財(cái)政體制的分析，可以從更深的層面對(duì)“歷史周期率”作出更合理的解釋。我們今天存在的“三農(nóng)”問題從很大程度上說是歷史的延續(xù)，因此，解決問題的出路依然在于財(cái)政體制的突破。

　　三、1949年后的財(cái)政體制與“三農(nóng)”問題的新形式

　　中華人民共和國(guó)成立時(shí)的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的壓力和我國(guó)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀等，迫使1950年2月召開的全國(guó)財(cái)政會(huì)議重新確立了國(guó)家集權(quán)型的財(cái)政體制，但與歷史上以往朝代不同的是，新中國(guó)的財(cái)政體制改變了財(cái)政基礎(chǔ)的依賴方向，將其重點(diǎn)放在了國(guó)家控制的城市工商業(yè)的發(fā)展之上，并采取了城市剝奪農(nóng)村、國(guó)營(yíng)工商業(yè)剝奪私營(yíng)工商業(yè)的方式。其特征可用模型二來表示，即A＞B，D[，1]＞D[，2]，C[，1]＜D[，1].

　　在農(nóng)村，土地改革改變了人際關(guān)系的本質(zhì)，新的權(quán)力結(jié)構(gòu)取代了舊日農(nóng)村的精英階層，比歷史上任何時(shí)候都提高了國(guó)家對(duì)農(nóng)村權(quán)力資源的控制；而在城市所進(jìn)行的“三反五反”運(yùn)動(dòng)則確立了新政權(quán)與城市民眾的新關(guān)系。這兩場(chǎng)在建國(guó)之初為解決財(cái)政困難所進(jìn)行的運(yùn)動(dòng)瓦解了我國(guó)農(nóng)村和城市已有所發(fā)展的自治基礎(chǔ)，塑造了新時(shí)期財(cái)政體制下國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的雛形。

　　在國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制下，一旦國(guó)家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程。由于長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財(cái)政體制的影響，我國(guó)的工商業(yè)相對(duì)十分落后，工業(yè)化資金的來源就在于最大程度地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。因此，服從于這一財(cái)政目的，國(guó)家改變了土改后重新確立的小農(nóng)制，代之以農(nóng)業(yè)集體化，以增強(qiáng)控制。對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的索取程度與財(cái)政對(duì)資金的需求成正比，作為控制農(nóng)業(yè)剩余的集體化行動(dòng)也相應(yīng)地由互助組到初級(jí)社再到高級(jí)社，最后完全剝奪了農(nóng)民根據(jù)他們所提供的土地、設(shè)備與牲畜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料參與剩余分配的權(quán)利。在此過程中，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的控制也進(jìn)一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ι�產(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對(duì)其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價(jià)格“剪刀差”將這一剝奪進(jìn)一步加深。在這一工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)的權(quán)力資源配置利益格局下，農(nóng)民喪失了獨(dú)立自主從事家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)力，農(nóng)村則基本上斷絕了其發(fā)展所需的資本積累。國(guó)家從財(cái)政體制上對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民生活機(jī)會(huì)的壓縮，為新時(shí)期的“三農(nóng)”問題埋下了嚴(yán)重的隱患。

　　1958年的“大躍進(jìn)”對(duì)生產(chǎn)的發(fā)展帶來了非常大的破壞，并導(dǎo)致財(cái)政不堪重負(fù)。為防止社會(huì)出現(xiàn)整體性危機(jī)，將重?fù)?dān)大部分轉(zhuǎn)到?jīng)]有組織起來的、分散的農(nóng)民身上是一種從短期看成本較小的做法。因此，除強(qiáng)迫大躍進(jìn)期間進(jìn)入城市的2000多萬農(nóng)民回到農(nóng)村外，還采取了比歷史上任何時(shí)候都嚴(yán)格的戶籍制度，制造了農(nóng)村戶口和城市戶口的差別。遷徙權(quán)的喪失，進(jìn)一步將農(nóng)村融入了國(guó)家高度集權(quán)的財(cái)政體制框架內(nèi)。從此，農(nóng)民的許多權(quán)益都在這一體制之下被剝奪了。一項(xiàng)臨時(shí)性的財(cái)政政策在既得利益和短期成本最小化的驅(qū)動(dòng)下演變成了長(zhǎng)期的體制性頑疾，久久難以消解。

　　國(guó)家在不斷的財(cái)政要求之下實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的全面控制，整個(gè)社會(huì)被高度政治化了，而這種政治化也掩蓋和壓制了當(dāng)時(shí)業(yè)已十分嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題。誠(chéng)如托克維爾所說：“當(dāng)不平等成為社會(huì)的一般規(guī)則時(shí)，最大的不平等是不會(huì)引起注意的。”（注：[法]托克維爾。論美國(guó)的民主：上[M].中譯本。董果良譯。北京：商務(wù)印書館，1988.538.）這是一個(gè)總體性的社會(huì)，是財(cái)政體制高度集權(quán)的必然結(jié)果，甚至也可以說是擴(kuò)張性的財(cái)政政策在時(shí)空上高度擴(kuò)展的必然結(jié)果。它造成了農(nóng)業(yè)和工業(yè)的對(duì)立、城市和農(nóng)村的對(duì)立、國(guó)營(yíng)工商業(yè)和私人工商業(yè)的對(duì)立，它們之間近似于一場(chǎng)零和博弈，表現(xiàn)出了“第三世界發(fā)展主義”（Third World Developmentalism）（注：JAMES O‘ LEARY. 　The World 　Developmentalism，Capitalism and Equality in the Third World：volume Ⅱ[M].Peter L Berger（ed.），Hamilton Press，1987.）的全部特征。而且這種建立在城市剝奪農(nóng)村基礎(chǔ)上的國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制導(dǎo)致了我國(guó)城鄉(xiāng)對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成。

　　這種極度扭曲的權(quán)力資源配置格局和嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題在政治神話破滅之后便凸顯出來了。為維護(hù)政權(quán)的合法性，國(guó)家不得不通過改變權(quán)力資源的配置狀態(tài)來進(jìn)行利益調(diào)整。首先是提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，在農(nóng)村承認(rèn)并推廣了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，以增加農(nóng)業(yè)剩余。但是這些改革并未從根本上改變?cè)�有體制下農(nóng)村發(fā)展的不平等地位，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格提高所產(chǎn)生的剩余很快就被工業(yè)品價(jià)格的更快提高所剝奪，所以幾年之后農(nóng)村就因政策的使用達(dá)到極限而在很長(zhǎng)時(shí)間里都處于停滯狀態(tài)。其次，從政府財(cái)政需要出發(fā)，國(guó)家也放松了對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使我國(guó)的產(chǎn)品供給有了極大的提高，擺脫了長(zhǎng)期以來短缺經(jīng)濟(jì)的困擾。但由于財(cái)政體制所決定的城鄉(xiāng)對(duì)立的“分裂型工業(yè)化”，使得我國(guó)在短短的時(shí)間內(nèi)由“短缺經(jīng)濟(jì)”過渡到了“過剩經(jīng)濟(jì)”，農(nóng)村購(gòu)買力不足成為當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需、確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最大障礙。第三，國(guó)家雖然從現(xiàn)實(shí)財(cái)政需要出發(fā)，放松了對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，但仍通過財(cái)政直接控制著諸多重要的權(quán)力資源，從而形成我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期所特有的財(cái)政市場(chǎng)與私人市場(chǎng)并存，并且是財(cái)政市場(chǎng)主導(dǎo)的新二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)民在權(quán)力資源配置中的弱勢(shì)地位，其難以爭(zhēng)取到更多的權(quán)力資源來擴(kuò)大“生活機(jī)會(huì)”；相反，倒常常成為新二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成本的負(fù)擔(dān)者。新二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)交叉結(jié)合，進(jìn)一步壓縮了農(nóng)民的生存空間和生活機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步惡化。

　　1978年以來的改革走的是利益邊際調(diào)整的道路，因此社會(huì)各階層之間經(jīng)歷了一個(gè)“共同富裕”時(shí)期，農(nóng)村的情況得到改觀。但到80年代末，邊緣化改革趨于完成，農(nóng)村的發(fā)展空間重新受到不平等的權(quán)力資源配置格局的限制，農(nóng)民收入增長(zhǎng)陷入低落期。在市場(chǎng)的作用下，不平等的權(quán)力資源配置格局被放大和凸顯，“中國(guó)社會(huì)正在由過去那種高度統(tǒng)一和集中、社會(huì)連帶性極強(qiáng)的社會(huì)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦�多帶有局部性、碎片化特征的社�?huì)”（注：孫立平等。中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中近期趨勢(shì)與隱患[J].戰(zhàn)略與管理，1998，（5）：4.），不僅如此，國(guó)家還面臨著更為嚴(yán)重的城市問題和農(nóng)村問題。

　　在一個(gè)工業(yè)化和現(xiàn)代化的時(shí)代，農(nóng)業(yè)尤其是處于被剝奪地位的農(nóng)業(yè)所能提供的生活機(jī)會(huì)是十分有限的。即使農(nóng)業(yè)和工業(yè)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所占的比重也會(huì)越來越小。雖然到目前為止，從農(nóng)村涌向城市的農(nóng)業(yè)流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到上億人的規(guī)模，但由于城鄉(xiāng)分隔的戶籍制度，農(nóng)民始終無法取得平等的身份，始終無法真正融入城市社會(huì)；相反，他們的工作機(jī)會(huì)和人身權(quán)利在種種借口之下常常被剝奪，城市有關(guān)部門甚至以此作為創(chuàng)收的手段。包括社會(huì)保障體制在內(nèi)的許多政策也都是專為城市社會(huì)設(shè)計(jì)的，農(nóng)民被排除在這一社會(huì)結(jié)構(gòu)之外。在我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民歷來就是弱勢(shì)群體，他們?cè)诩�體化下失去占有農(nóng)業(yè)剩余的自由，而在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，他們卻仍然無法掙脫權(quán)力資源配置的不平等格局。農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民自我消費(fèi)、自我維持生存的一種自然經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，無法實(shí)現(xiàn)商業(yè)化，更無法與各種源自國(guó)家政權(quán)的亂收費(fèi)勢(shì)力進(jìn)行抗衡。農(nóng)民既不能從農(nóng)業(yè)中獲得其應(yīng)有的利益，也不能在城市社會(huì)中享有平等的機(jī)會(huì)，他們?yōu)楣�業(yè)化、城市化作出了巨大貢獻(xiàn)，其本身卻被排斥在現(xiàn)代化的文明成果之外，這樣，農(nóng)民就在社會(huì)日益嚴(yán)重的兩極分化中越來越多地淪為底層社會(huì)的成員（注：參見：孫立平。資源重新積聚背景下的底層社會(huì)形成[J].戰(zhàn)略與管理，2002，（1）。作者指出，底層社會(huì)的含義不僅是經(jīng)濟(jì)的，同時(shí)也是社會(huì)的。）。

　　農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，但我國(guó)財(cái)政體制卻對(duì)其采取了明顯的歧視政策，除上面所作的總體分析外，我們還可以從幾個(gè)方面感受這些不平等。例如，世界各國(guó)都對(duì)農(nóng)業(yè)施加補(bǔ)貼，2000年，美國(guó)對(duì)每公頃耕地的直接補(bǔ)貼為100—150美元，歐盟為300—350美元；我國(guó)卻是世界上少數(shù)幾個(gè)向農(nóng)業(yè)征收賦稅的國(guó)家，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)攤到每公頃耕地上，約為100—130美元，我國(guó)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有歐盟的1/40，美國(guó)的1/400.（注：柯炳生。我國(guó)是唯一對(duì)農(nóng)民征收高額稅費(fèi)的國(guó)家[N].南方周末，2002-03-28.）其競(jìng)爭(zhēng)力之間的差距和農(nóng)民的狀況是可想而知的。又如，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)完全由農(nóng)民承擔(dān)。從道理上說，政府已經(jīng)征收了農(nóng)業(yè)稅和其他稅收，其行政管理費(fèi)用的開支就不能再次向農(nóng)民伸手，但是稅收顯然不夠政府開支，據(jù)估計(jì)，目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層的債務(wù)窟窿高達(dá)2000億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬元（注：鄧大才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)為何屢減屢增[J].南風(fēng)窗，2002，（2）。），這還不包括縣級(jí)政府和村級(jí)機(jī)構(gòu)的債務(wù)。為維持日常開支和彌補(bǔ)財(cái)政赤字，地方政府只能在正常稅收之外，采取向農(nóng)民任意收費(fèi)的方式。就是在公共服務(wù)提供方面，我國(guó)財(cái)政體制也是嚴(yán)格的二元體制：城鄉(xiāng)市民在享受政府提供的公共服務(wù)時(shí)并不用另外繳納稅款。但在農(nóng)村，修路建橋等公共設(shè)施建設(shè)都必須依靠農(nóng)民集資，都必須由農(nóng)民自己來另外繳款。在城市，義務(wù)教育費(fèi)用的主要部分都由國(guó)家財(cái)政支付，但在農(nóng)村就連學(xué)校的修建都是由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)的。于是，我們就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的真正原因了，而農(nóng)村稅費(fèi)改革中出現(xiàn)的“蹺蹺板現(xiàn)象”也可以得到正確的解釋。

　　四、政策建議

　　對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的分析揭示了國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系及這種體制下所產(chǎn)生的“三農(nóng)”問題，它表明，“三農(nóng)”問題只有在國(guó)家的財(cái)政體制從國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制轉(zhuǎn)為公共型財(cái)政體制之后才有可能慢慢地得到解決。這一結(jié)論對(duì)于我們今天越來越熱衷于將財(cái)政體制作為實(shí)現(xiàn)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的手段來說，其意義尤為重要，正如布坎南所說：“如果個(gè)人和集團(tuán)，包括政治家們，熱衷于考慮操縱基本的財(cái)政制度以實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)的可能性，討價(jià)還價(jià)的因素就會(huì)很快地壓倒效率方面的所有考慮”（注：[美]詹姆斯·M·布坎南。民主財(cái)政論[M].中譯本，穆懷朋譯，北京：商務(wù)印書館，1999.313.）。為此，我們建議：

　　一、組建農(nóng)會(huì)，建立農(nóng)民在現(xiàn)代政治生活中的利益表達(dá)渠道。在我國(guó)目前的體制下，農(nóng)民是一個(gè)分散的團(tuán)體，嚴(yán)重缺乏組織性，決不會(huì)因?yàn)槠淙藬?shù)眾多而擁有與其他社會(huì)集團(tuán)的平起平坐的對(duì)話能力，因而在權(quán)力資源的配置中始終處于不利的地位，無法爭(zhēng)得其應(yīng)有的生活機(jī)會(huì)。在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，土地承包權(quán)利，糧食收購(gòu)，農(nóng)民的生產(chǎn)自主權(quán)，金融和技術(shù)服務(wù)，以及司法審判等許多方面存在農(nóng)民合法權(quán)利得不到充分保障的問題，都與農(nóng)民不能在現(xiàn)代政治生活中占有一席一地有關(guān)。但因?yàn)檗r(nóng)民的意見沒有一個(gè)農(nóng)民所信賴的、具有組織化、秩序化特征的渠道表達(dá)，不少農(nóng)民常常盲目自發(fā)行動(dòng)，產(chǎn)生了不良的社會(huì)后果。而農(nóng)民要想真正保障自己的權(quán)利，就必須組織起來，抵抗強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益侵害。社會(huì)集團(tuán)的組織程度越高，社會(huì)集團(tuán)之間的對(duì)話成本就越低，妥協(xié)的可能性就越大。世界農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)健康發(fā)展的農(nóng)會(huì)有利于改變農(nóng)民相對(duì)低下的社會(huì)地位，也有利于保障社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。如果通過農(nóng)會(huì)把分散的農(nóng)民組織起來，政府與農(nóng)民對(duì)話的成本就可以大大降低，農(nóng)民的愿望就容易通過秩序化的組織渠道得到表達(dá)，從而擴(kuò)大其生活機(jī)會(huì)。

　　二、改革我國(guó)財(cái)政體制的形成機(jī)制，實(shí)行民主公共財(cái)政。要改變國(guó)家集權(quán)財(cái)政體制下權(quán)力資源配置的單極格局，實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源配置的多極化，我們就必須擴(kuò)大政治參與，提高民主程度，改進(jìn)財(cái)政體制產(chǎn)生的制度，因?yàn)椤爸挥型ㄟ^改進(jìn)產(chǎn)生結(jié)果的制度，才能夠改進(jìn)配置或結(jié)果，而只有意識(shí)到了并理解了制度在整個(gè)民主過程中的適當(dāng)作用，才能夠改革制度”（注：同上，第313頁。）。政治參與擴(kuò)大所帶來的壓力足以化為改變傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、推進(jìn)財(cái)政體制下權(quán)力資源合理配置的動(dòng)力�！柏�(cái)政制度是廣義政治憲章的一個(gè)組成部分”（注：同上，第313頁。），財(cái)政體制是“立憲”層次上的制度安排，我們只有改變了財(cái)政體制得以產(chǎn)生的制度安排，實(shí)現(xiàn)民主財(cái)政，我們才可能走出我國(guó)歷史上長(zhǎng)期以來國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制的陰影，建立起公共型財(cái)政體制，而這也是實(shí)現(xiàn)憲政的必由之路（注：李煒光認(rèn)為財(cái)政首先或從根本上說是一種政治的和法律的制度，然后才是一種經(jīng)濟(jì)制度，有什么樣的政治和法律，就有什么樣的財(cái)政制度，因此，公共財(cái)政是憲政的產(chǎn)物（參見：李煒光。公共財(cái)政的憲政思維[J].戰(zhàn)略與管理，2002，（3）。）。這也是目前很多人認(rèn)同的觀點(diǎn)；但我的看法相反，我認(rèn)為憲政是公共財(cái)政的產(chǎn)物，沒有公共財(cái)政，就沒有真正的憲政。同時(shí)，我認(rèn)為，財(cái)政體制改革是中國(guó)政治體制改革的切入口。）。

　　三、建立農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展的工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制，消解城鄉(xiāng)對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。作為一個(gè)大國(guó)和傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，我國(guó)不可能在未來繼續(xù)以農(nóng)業(yè)在世界上立足，必須建立起自己強(qiáng)大的工商業(yè)，但這種工商業(yè)不是在國(guó)家直接控制下的，而是受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)支配的。由于工商業(yè)主要集聚在城市，所以這條道路也是加快城市化的道路。與以往不同的是，它不應(yīng)該只是少數(shù)人參與的過程，而是一個(gè)全民參與，尤其是廣大農(nóng)民參與的過程。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們就必須建立起工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制，也就是模型四所示：A＜B，D[，1]＜D[，2]，C[，2]＜D[，2].同時(shí)，在這種財(cái)政體制之下，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化。城市化和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化有利于轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力和提高農(nóng)業(yè)的發(fā)展績(jī)效，逐步消解城鄉(xiāng)對(duì)立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因而可以從根本上解決長(zhǎng)期困擾國(guó)家的“三農(nóng)”問題。

　　四、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地租和賦稅的貨幣化。從對(duì)我國(guó)財(cái)政史的考察中，我們可以得知，實(shí)物地租和實(shí)物賦稅是鞏固國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制的社會(huì)基礎(chǔ)、控制農(nóng)村剩余最為直接的方式，也是從經(jīng)濟(jì)上加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村控制的最有效的手段。實(shí)物地租和實(shí)物賦稅的貨幣化是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)商品化、市場(chǎng)化的結(jié)果，但同時(shí)也會(huì)極大地促進(jìn)這一過程。改革已使我們具備了將實(shí)物地租和實(shí)物賦稅貨幣化的生產(chǎn)力條件，不實(shí)行這種轉(zhuǎn)變，就無法從根本上改變財(cái)政體制中工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)地位的不平等。農(nóng)村要得到發(fā)展，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策上的減免不是解決問題的根本出路，只是對(duì)農(nóng)村矛盾的暫時(shí)緩和；相反，我們還可能在矛盾的緩和之下看不出問題的本質(zhì)所在，農(nóng)村也將在表面的平靜中更加落后。實(shí)物地租和賦稅的貨幣化將把農(nóng)民推向市場(chǎng)，提高農(nóng)民的商業(yè)意識(shí)，從而依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律有效地調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另外還要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，對(duì)于糧食等重要的資源仍然排斥市場(chǎng)的參與，依靠行政進(jìn)行抽取的方法會(huì)與當(dāng)前正在推行的村民自治產(chǎn)生尖銳的沖突，使后者既無法為農(nóng)民面對(duì)市場(chǎng)提供幫助，也無法保護(hù)農(nóng)民不受國(guó)家代理人的侵害，更勿需說改變農(nóng)民傳統(tǒng)的依附心理了。

　　五、增加對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)政權(quán)的末梢，是縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，而不是農(nóng)民的自治機(jī)構(gòu)，其辦公費(fèi)用由上級(jí)財(cái)政撥付，而不是由農(nóng)民直接供給。國(guó)家切實(shí)承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用，以減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)和提升農(nóng)村人力資本質(zhì)量。國(guó)家增加對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)的投資力度，為農(nóng)村發(fā)展掃除障礙。

　　此外，作為配套措施，糧食流通體制改革、社會(huì)保障體制改革、戶籍制度改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革等也必須得到相應(yīng)的推進(jìn)，這樣才能為農(nóng)村的發(fā)展?fàn)幍酶�多的�?quán)力資源，農(nóng)民也才能得到更多的生活機(jī)會(huì)。