2006-05-22 12:59 來源：
1994年以來，為建立社會主義市場經濟體制，促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展，我國積極推進財政體制改革，在建立與社會主義市場經濟相適應的分稅制財政體制和公共財政基本框架兩方面取得了重大進展，基本構建了與社會主義市場經濟體制相適應的財政體制框架，有力地支持了我國的改革開放和社會主義現代化建設。但與此同時，由于改革的漸進性和不完善性，以及我國改革開放的深化和經濟形勢的變化，財政體制運行中的不適應、不配套、不協調等矛盾開始激化和暴露出來，需要繼續(xù)深化財政體制和管理方面的改革，以適應當前財經形勢發(fā)展的需要。
一、我國財政體制改革的基本回顧
綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業(yè)、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優(yōu)化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。這兩個階段的改革都獲得了很大成功，取得了積極成效。
（一）分稅制財政體制改革的成效分析
1994年實施的分稅制財政體制改革，其主要任務有兩個：一是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革工商稅收制度；二是把地方財政包干制改革為能夠調動中央和地方兩個積極性的分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。
在中央和地方實行分稅制的財政體制，首先要建立與社會主義市場經濟要求相適應的稅收制度。改革之前，我國的稅收制度帶有濃厚的計劃經濟色彩，稅種較多、稅率難定、重復征稅、隨意減免等問題十分突出，已不適應經濟發(fā)展的要求。1994年的分稅制改革，首先是簡化稅種，從過去的三十多個簡化到18個稅種；其次是改產品稅為增值稅。產品稅是按一個個產品大類來征稅的，其缺陷是隨著經濟的發(fā)展，新產品層出不窮，確定產品的稅種和稅率十分困難，并且有產品就要征稅，無法解決重復征稅的問題。增值稅適用于所有的生產和經營環(huán)節(jié)，稅種單一，稅率簡單，且前一道產品所開的增值稅發(fā)票，到后一道產品出售時，可以憑發(fā)票扣除以前交的稅款，有效解決了重復征稅問題。工商稅制改革后，我國形成了以流轉稅、所得稅為主的復合稅制，基本適應了社會主義市場經濟的發(fā)展。
工商稅制確立后，我國按稅種確立了中央和地方的收入體系�；緝热菔顷P稅、消費稅、中央企業(yè)所得稅歸中央；營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、農業(yè)稅等歸地方；增值稅實行中央和地方分享，分享比例是中央得75％，地方得25％。整個分稅制改革，采取漸進的辦法，即以1993年為基數，基數內的收入全額返還地方。同時，增值稅和消費稅實行增量三七分成，即全國增值稅和消費稅每增長1％，中央對地方的稅收返還增長0.3％。2001年又實施了所得稅收入中央和地方分享的改革。對2002年的所得稅增量，中央和地方各分享50％；對2003年的增量，中央分享60％，地方分享40％。自此，我國建立了中央和地方的分稅制財政體制。
經過實踐的檢驗，我國1994年開始的分稅制財政體制改革取得了很大成績。一是按照市場經濟的要求，規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關系，建立了財政收入的穩(wěn)定增長機制。這一改革的成功實施，結束了我國長期實行的以減稅讓利和財政退讓為主要特征的財政支持改革開放和經濟發(fā)展的模式，逐步增強了財政的宏觀調控能力和政府配置資源的能力。1978年至1994年，我國財政收入占GDP的比重，從31.2％一路下降到11.2％，財政不斷積弱，各級財政都不同程度地出現了明顯的或者隱形的赤字，財政困難已影響到改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。改革后，1994年至2001年我國財政收入增加了2.14倍，年均增長17.8％，財政收入占GDP的比重由11.2％提高到17.1％。財政收入的快速增長和財政實力的不斷增強，為我國1998年開始實施的積極政策提供了能力。二是建立了中央和地方財政收入均快速增長的雙贏的財政體制，調動了中央和地方兩個積極性。從1994年到2001年，中央財政收入從2906億元增加到8583億元，增加了1.95倍，地方財政收入從2312億元增加到7803億元，增加了2.37倍。同時，中央財政收入占全國財政收入的比重，也從1994年以前的最高38％左右提高到近年來的50％左右，增強了中央財政的宏觀調控能力。
近年來，根據形勢發(fā)展的需要，我國對稅制和分稅制財政體制又進行了一些改革。一是農村稅費改革。改革的主要內容是：三取消、兩調整、一改革，即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費等向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農業(yè)稅政策；調整農業(yè)特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。先期試點的地方改革表明，這項改革規(guī)范了農村的分配關系，減輕了農民負擔，農民人均減負率一般在30％左右，農村“三亂”問題得到有效遏制，對促進農村社會經濟發(fā)展具有重要作用。二是進一步調整稅制。如對存款利息所得征收個人所得稅，減半或暫停征收固定資產投資方向調節(jié)稅，連續(xù)多次調整出口退稅率，使我國出口貨物的平均退稅率由原來的8％左右提高到15％左右，等等。稅收制度的調整和完善，進一步增強了財政的宏觀調控能力。
�。ǘ┕藏斦w制建設的進展分析
1998年以后，財政改革的重點轉向財政支出體制，目標是逐步建立公共財政體制框架。在推進公共財政體制建設方面，主要進行了以下幾個方面的改革：一是推行部門預算；二是實行國庫集中支付；三是推進政府采購改革；四是實行“收支兩條線”管理。
實行部門預算，增強了預算的完整性、統(tǒng)一性，部門的各種財政性資金（包括預算內外資金）全部在一本預算中編制，所有收支項目都在預算中反映出來。部門預算經過人大批準后，對該部門的收支項目安排就具有法律效力，從預算執(zhí)行到資金使用的全過程都必須接受法律監(jiān)督。從2000年開始，我國中央和省兩級逐步推行了部門預算，有些市、縣也開始編制部門預算。
實行國庫集中收付，是將所有的財政資金納入國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫直接支付，取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶。實行國庫集中收付后，財政部門加強了對各部門和單位的收支活動的全程監(jiān)督。2002年，中央在38個部門實行了國庫集中支付的試點，許多地方也積極進行了改革探索。與此同時，編制政府采購預算和實行政府采購資金財政直接撥付制度，支持了部門預算和國庫管理制度的改革。
實行政府集中采購，克服了過去分散采購的許多弊端，如采購資金的分配和使用脫節(jié)，無法有效進行監(jiān)督；采購效益不高，采購的產品和服務往往價高質次；采購過程不透明、不公開，容易滋生腐敗，等等。1999年實行政府集中采購以來，采購規(guī)�？焖僭鲩L，當年采購規(guī)模約130億元，2002年已突破1000億元，每年政府采購的資金節(jié)約率都在11％左右。2002年，人大審議通過了《中華人民共和國政府采購法》，標志著我國政府采購工作步入法制化軌道。
實行“收支兩條線”管理，從收入方面，防止了部門和單位亂收、濫罰及坐收坐支；從支出方面，執(zhí)收單位上繳收入不再與其支出安排掛鉤，有利于執(zhí)收單位公正執(zhí)法。近年來，這項改革不斷向前推進，中央和地方普遍加大了改革力度。
與此同時，按照建立公共財政的要求，我國各級財政逐步減少了在一般競爭性領域的支出，加大了教、科、文、衛(wèi)、社保等滿足社會公共需要方面的重點支出，財政支出結構逐步向公共支出轉變�？傊�，經過近五年的財政支出管理改革，優(yōu)化了支出結構，增加了財政支出管理的科學性，初步建立了公共財政的基本框架。
二、今后我國財政改革的側重點和趨勢分析
過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續(xù)快速發(fā)展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規(guī)范等問題。結合當前經濟發(fā)展的形勢，今后必須在以下方面繼續(xù)深化財政改革：
�。ㄒ唬┌凑战⒐藏斦囊�，繼續(xù)深化財政預算管理改革
經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發(fā)展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經濟相適應的，其主要職能是滿足社會公共需要，彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規(guī)范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制，目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學的方法和有效的監(jiān)督。如預算的科學編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規(guī)范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監(jiān)督的依據，具有法律效力。如果預算不規(guī)范，不僅財政部門很難進行全程監(jiān)督，也不可能形成社會其他有效監(jiān)督機制。因此，建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。
財政預算規(guī)定了政府向社會提供公共產品和服務的規(guī)模與結構，以及需要全體社會成員擔負的成本即稅收數量。那么，每年提供公共產品和服務的規(guī)模以及社會負擔的成本由誰來決定，提供公共產品與服務的結構和類型又由誰來選擇，即財政預算管理中的公共性問題如何解決。因此，今后財政預算管理改革的一個重要任務，就是在預算管理中引入公共決策和選擇機制。比如在人大設立預算編制和審查委員會，專司預算的編制、審查和監(jiān)督工作；在預算編制過程中，建立廣泛征求意見的機制；增加預算的透明度，擴大預算編制和執(zhí)行的社會監(jiān)督，構建納稅人的意見反饋機制等。
財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監(jiān)督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。對于固定部分，關鍵是要引入績效預算的辦法，即財政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財政支持越大，改變過去財政養(yǎng)人、養(yǎng)懶的做法，提高財政資金的使用效益和引導作用。對于專項經費的預算，一定要細化到項目，把經費和項目掛鉤，加強對項目資金使用的管理和監(jiān)督。對于轉移支付支出，要按照提供公共產品和服務均等化的原則，規(guī)范轉移支付，減少隨意性�？傊�，要盡量利用現代化的技術手段和方法，不斷細化預算編制，使預算盡可能的規(guī)范、合理和透明。
�。ǘ┌凑肇敊唷⑹聶鄬Φ鹊脑瓌t，繼續(xù)完善分稅制財政體制
分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。
目前，我國的財政體制是五級財政，即國家、�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）、市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。1994年的分稅制財政體制改革，明確劃分了中央和省（市、自治區(qū)）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財力的傾向。近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，如農村義務教育、農村社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等，過去基本由農民自己承擔，農民負擔過重已影響了農村社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展，因而，隨著經濟的發(fā)展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉(xiāng)財政困難的矛盾開始激化。2001年全國拖欠工資的縣、鄉(xiāng)占全國縣、鄉(xiāng)總數的18.7％和27.1％，縣級財政支出中工資支出高達61％。絕大部分縣、鄉(xiāng)的財政是捉襟見肘，僅僅能夠應付“保工資、保運轉”的支出，用于建設的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來越多。目前，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央財政加大了對基層財政的轉移支付，以維持基層政府的正常運轉。但基層財政困難的程度，是隨著政府職能轉變和經濟形勢變化而逐步顯現的，因此轉移支付較多采用的是一事一辦的專項轉移支付，不僅轉移支付很不規(guī)范，基層財政預算難以安排，而且增加了基層財政對上級財政的依賴，出現“你給錢我才辦事”的被動局面。
分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。否則，地方政府就會逐步增強對上級政府的依賴。依賴不斷增強和上移的必然結果，是分稅制財政體制逐步轉化和變質為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節(jié)支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國的五級財政體制存在不合理的問題：一是財政層次過多，影響了各級財政主體收入體系的形成。二是財政層次過多，影響了各級財政的事權劃分和職責的確立。總之，目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行鄉(xiāng)財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變?yōu)槿墸粗醒�、省（市、自治區(qū)）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。
各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發(fā)展趨勢看，一是中央財政的職責重大，如保持國民經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，促進區(qū)域經濟協調發(fā)展，發(fā)展高等教育、尖端科技和高新產業(yè)，全國性的環(huán)境保護，江河湖泊的治理，等等，中央財政必須要有強大的財政調控能力。目前的分稅制財政體制，逐步提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，符合中央財政的財權和事權相對稱原則。另一個是縣級財政的職責重大。我國長期實行的是城鄉(xiāng)分離的社會經濟體制，“二元經濟結構”非常明顯。結果是隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，財政向公共財政轉變時，財政供給的公共產品主要是面向城市居民，農村居民享受到的很少。因此，我國今后要實現城鄉(xiāng)社會經濟協調發(fā)展，在有九億多農民的廣大農村，財政在供給公共產品方面要彌補歷史的欠賬和滿足新的公共需求，如提供基礎教育包括今后發(fā)展的高中階段教育，提供農村社會保障，提高農村醫(yī)療衛(wèi)生條件，等等，基層財政的任務是非常巨大的，時代賦予基層財政的責任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區(qū)基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。
（三）按照公共財政和城鄉(xiāng)一體原則，繼續(xù)改革農村財稅制度
目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規(guī)范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發(fā)生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔，安徽省農民平均減負在25％以上，有效遏制了農村“三亂”現象。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。
從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。如對城市居民普遍征收的個人所得稅，起征點是月均800元，假如一家三口僅一個人工作（這種情況是比較少的），也就是說城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的，但農民現在的人均純收入基本都在3000元以下，卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業(yè)稅等，但農業(yè)稅沒有，無論農業(yè)生產的成本多大，也無論農業(yè)生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業(yè)稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低�！彼剑绕湓诤芏嘭毨У貐^(qū)，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。
從實現我國城鄉(xiāng)經濟的協調發(fā)展和建立公共財政體制的目標出發(fā)，必須繼續(xù)深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉(xiāng)基本協調的稅收制度，將農業(yè)稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發(fā)展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業(yè)稅�，F在我國財政收入增長形勢較好，而農業(yè)稅占全國財政收入的比重已下降到3.7％左右，并且農業(yè)稅的征收成本很高，免除農業(yè)稅對財政經濟形勢沒有多大的影響，但對于目前廣大農民的休養(yǎng)生息和增加農民收入是非常關鍵的。
在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。
財政支農的觀念，與發(fā)展社會主義市場經濟的要求是很不一致的。在社會主義市場經濟條件下，無論國有經濟，還是集體經濟、個體經濟或者私營經濟，都是市場經濟中的活動主體，都有義務按照國家統(tǒng)一稅法的規(guī)定，積極主動地向國家納稅，同時也有權利享受國家一視同仁地向社會成員提供的公共產品與服務。因此，在社會主義市場經濟條件下，就不能再按照不同的產業(yè)和不同的社會群體來制定不同的財政政策。其實，隨著我國社會主義市場經濟的發(fā)展，我國的財政政策已逐步從區(qū)別性的政策走向共同性的政策，如改產品稅為增值稅、統(tǒng)一企業(yè)所得稅、全面開征個人所得稅、財政支出逐步退出一般競爭性領域等。所以，隨著經濟的發(fā)展，今后我國農民應該和城市居民一樣同等地享受經濟發(fā)展帶來的由國家財政提供的各種社會福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區(qū)別性和歧視性的財政支農觀念。
農村的許多公共產品，如基礎設施、教育、社會保障等，不僅在屬性上與城市公共產品是一樣的，而且許多公共產品的受益范圍也不局限于農村居民，甚至城市居民的受益還要大于農村居民的受益。因此，在供給的方式上也應該采取相同的政策，但現在在公共產品的供給上，存在較大區(qū)別，農村的公共產品主要由農民自己負擔。這種厚此薄彼的公共產品供給政策，必然造成城鄉(xiāng)居民發(fā)展機會的不均等，進一步拉大城鄉(xiāng)的差別。所以，今后的財政政策調整，要加大對農村公共產品的供給力度，尤其是目前農村的九年義務教育、飲用水、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老救濟等農村急迫需要的公共產品，要逐步納入全國統(tǒng)一的公共產品供給體系，以逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實現城鄉(xiāng)社會經濟的一體化發(fā)展。
