改革從本質(zhì)上講，是一種不同利益集團(tuán)之間利益關(guān)系的調(diào)整過程，農(nóng)村改革亦然。改革又是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中涉及到眾多的利益關(guān)系，而財(cái)政則是各種利益關(guān)系的中樞。在經(jīng)歷了單項(xiàng)推進(jìn)、分步到位的改革之后，目前，我國農(nóng)村改革進(jìn)入了綜合改革的攻堅(jiān)階段。在這一階段，財(cái)政工作尤為重要，要通過理順各種財(cái)政關(guān)系，確保農(nóng)村綜合改革的成功。

　　一、財(cái)政在農(nóng)村綜合改革中的重要位置

　　改革作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其最理想的做法是整體推進(jìn)，根據(jù)事先擬定的改革系統(tǒng)方案，全面啟動(dòng)，各個(gè)部分之間互相促進(jìn)，可以收到事半功倍的效果。然而，現(xiàn)實(shí)的改革進(jìn)程并非如此理想，作為一項(xiàng)前無古人的偉大事業(yè)，受實(shí)踐的限制，人們的認(rèn)識(shí)不可能一步到位，而只能摸著石頭過河，走一條漸進(jìn)式的改革道路，分步到位。 我國農(nóng)村改革走的也是一條漸進(jìn)式道路。十一屆三中全會(huì)后，首先進(jìn)行家庭承包責(zé)任制的改革，這一改革的作用主要在于理順了集體組織內(nèi)部不同農(nóng)戶之間的利益關(guān)系，一勞永逸地從根本上解決了生產(chǎn)隊(duì)內(nèi)部吃大鍋飯、平均主義的問題。但是，家庭承包制并沒有解決好農(nóng)戶與集體組織以及國家之間的利益關(guān)系�！袄U夠國家的，留足集體的，剩下都是農(nóng)民自己的”這一分配模式，曾經(jīng)被作為家庭承包制的優(yōu)點(diǎn)大加贊揚(yáng)。然而正是這一分配模式為其后的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重埋下了伏筆，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的體制性根源。從馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論講，在勞動(dòng)者的成果分配中，應(yīng)該首先確保勞動(dòng)者本人得到滿足其生存、發(fā)展需要的必要產(chǎn)品，然后才把剩余產(chǎn)品在國家與雇主或地主之間進(jìn)行分配，也才衍生出了稅收、利潤和地租等分配形式。如果把這一理論應(yīng)用到我國農(nóng)村分配關(guān)系中去，就應(yīng)該是“留夠農(nóng)民的，剩下才是國家與集體的”。而“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是農(nóng)民自己的”分配模式，恰恰顛倒了這一分配順序，它先人為主地把農(nóng)民在與國家及集體的博弈中，強(qiáng)制地置于一種弱勢地位。究竟什么叫繳夠？什么叫留足？它們?cè)跀?shù)量上如何把握？有沒有一個(gè)制約機(jī)制？如果繳夠和留足之后沒有剩余，那么農(nóng)民又如何生存？其后的實(shí)踐恰恰證明了這種擔(dān)憂，證明了這種分配模式的不合理。眾多的不合理的稅費(fèi)都假國家和集體之名，在繳夠和留足的名義下堂而皇之地強(qiáng)加到農(nóng)民身上，甚至出現(xiàn)剩余產(chǎn)品侵犯必要產(chǎn)品的情況，農(nóng)民不堪重負(fù)。1994年的“分稅制”改革，并沒有真正貫徹財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，反而財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)向下下放，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)組織的管理費(fèi)用，只能向農(nóng)民征收。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重終于達(dá)到了登峰造極的地步，成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的一大障礙。

　　正是在這種背景下，從上世紀(jì)90年代后期開始，國家推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，意在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)踐來看，它曾經(jīng)在短期內(nèi)和較小程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是并沒有消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的體制根源，也沒有構(gòu)建起減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的動(dòng)態(tài)長效機(jī)制，充其量不過是一種揚(yáng)湯止沸，而非抽薪止沸的解決方案。因?yàn)樗�并沒有從根本上理順農(nóng)民與國家、集體之間的利益分配關(guān)系，這從官方對(duì)這場稅費(fèi)改革的定性就可以看出，認(rèn)為它是費(fèi)改稅。即把對(duì)農(nóng)民征收的收入從費(fèi)這種不規(guī)范、不穩(wěn)定的形式改變?yōu)槎愂者@種規(guī)范而強(qiáng)制、從而有保證的收入形式，許多地方的改革方案就是按照這種理解來設(shè)計(jì)的。其結(jié)果，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并沒有多大的減輕，反而更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部理直氣壯地向農(nóng)民征收稅費(fèi)，難怪這種改革方案并沒有博得農(nóng)民的擁護(hù)，反而得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的贊成。

　　其實(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根源在于家庭承包制后農(nóng)民與國家、集體之間的分配關(guān)系不合理，它是從上世紀(jì)50年代國家推行工業(yè)化與城市化運(yùn)動(dòng)中對(duì)農(nóng)民實(shí)行“多取、少予”分配關(guān)系在新形勢下的延續(xù)和必然結(jié)果。由于國家實(shí)行“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民不僅要向工業(yè)化和城市化提供積累，即國家財(cái)政無節(jié)制地向農(nóng)民“多取”，而且農(nóng)民不能與城鎮(zhèn)居民一樣享受基本均等的公共產(chǎn)品服務(wù)，國家財(cái)政不能向農(nóng)民“多予”，功能缺位，而由農(nóng)民自己承擔(dān)這些公共產(chǎn)品費(fèi)用，即“三提五統(tǒng)”和“兩工”費(fèi)用。所有這些，必然導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重。不改變這種城鄉(xiāng)差別的經(jīng)濟(jì)體制，特別是不改變“多取、少予”的財(cái)政體制，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就很難減輕。而這場農(nóng)村稅費(fèi)改革并沒有改變國家、集體與農(nóng)民的分配關(guān)系，而只是改變這種分配關(guān)系的具體形式，甚至更便利于國家與集體從農(nóng)民手中斂取財(cái)富，因而也就更不合理。

　　正是由于這種指導(dǎo)思想的偏差，注定了這場稅費(fèi)改革的作川必然極其有限，在經(jīng)過長期的博弈與拉鋸戰(zhàn)后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未明顯減輕。在許多地方，按下葫蘆起來瓢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品卻缺乏費(fèi)川，供應(yīng)嚴(yán)重不足，例如教師發(fā)不出工資，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)不出工資；農(nóng)村道路、水利設(shè)施無錢修建；民兵訓(xùn)練、計(jì)劃生育等丁作也面臨嚴(yán)重的資金短缺；農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障事業(yè)更是缺乏資金，無法啟動(dòng)。所有這些，都表明了財(cái)政在“三農(nóng)”方面的嚴(yán)重缺位，正是由于公共財(cái)政之光不能普照“三農(nóng)”，才造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重及其他一系列問題，而治理這一問題的根本之策，在于財(cái)政要在“三農(nóng)”方面到位，承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

　　十六大后，黨中央、國務(wù)院在總結(jié)上述經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了一系列治理“三農(nóng)”問題的新思路。強(qiáng)調(diào)要把“三農(nóng)”問題作為黨和國家一切工作的重中之重。而落實(shí)“重中之重”的具體政策，便是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。體現(xiàn)在財(cái)政丁作中，便是要把長期以來向“三農(nóng)”的“多取、少予”政策改變?yōu)椤岸嘤�、少取”政策。繼取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”、“兩工”后，又實(shí)行了“三補(bǔ)”等支農(nóng)惠農(nóng)政策。在農(nóng)村改革中，改變了以往的單項(xiàng)突進(jìn)策略，而實(shí)行綜合改革，包括農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革、農(nóng)村義務(wù)教育制度改革、社會(huì)保障制度改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、土地征川制度改革與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度改革等內(nèi)容。通過農(nóng)村綜合改革，真正建立起一套城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度，逐步實(shí)現(xiàn)從二元社會(huì)結(jié)構(gòu)向一元社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

　　在農(nóng)村綜合改革中，會(huì)涉及到眾多利益關(guān)系的整合與重建，而財(cái)政無疑處于各種利益關(guān)系的中樞及矛盾的焦點(diǎn)，因?yàn)樨?cái)政是國家參與農(nóng)村剩余產(chǎn)品分配及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益關(guān)系的一種重要手段。而農(nóng)村綜合改革必然會(huì)調(diào)整國家與集體及農(nóng)民的利益關(guān)系，也會(huì)調(diào)整各級(jí)政府之間的利益關(guān)系。因此，財(cái)政關(guān)系能否理順。關(guān)系到農(nóng)村綜合改革的成效。

　　二、農(nóng)村公共財(cái)政體制的建設(shè)

　　公共財(cái)政體制的建設(shè)是基于對(duì)市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的界定，而財(cái)政是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要經(jīng)濟(jì)手段。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要職能在于履行社會(huì)管理職責(zé)，向居民提供市場不能有效供給的公共產(chǎn)品，而對(duì)于那些可以由市場提供的競爭性產(chǎn)品，政府應(yīng)盡量不要涉足。我國長期沿襲下來的在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的財(cái)政體制，其主要弊病一是在于承擔(dān)了過多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)建議支出擠占了公共產(chǎn)品支出，職能嚴(yán)重錯(cuò)位；二是實(shí)行城鄉(xiāng)差異，城鎮(zhèn)居民可以享受較多的由財(cái)政提供的公共產(chǎn)品，如教育、道路、交通、社會(huì)保障等，而農(nóng)民則不能平等享受這些公共產(chǎn)品，農(nóng)村中的公共產(chǎn)品要由農(nóng)民自己掏錢供給，于是演變?yōu)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)，在農(nóng)民無力承擔(dān)的情況下。其公共產(chǎn)品供應(yīng)就嚴(yán)重不足，表現(xiàn)為農(nóng)村教育水平低下，輟學(xué)兒童增多；農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活費(fèi)用、失業(yè)等社會(huì)保障事業(yè)幾乎是一片空白；農(nóng)村道路建設(shè)落后，交通不便，信息不靈；農(nóng)村文化事業(yè)落后，農(nóng)民精神生活貧乏，等等。所有這些，都嚴(yán)重制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，制約著農(nóng)村乃至全國全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程。

　　在農(nóng)村綜合改革與新農(nóng)村建設(shè)巾，必須解決上述問題。為此，就必須大力推進(jìn)農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)。這一工作的核心內(nèi)容。在于要讓公共財(cái)政之光普照城鄉(xiāng)，給農(nóng)民以和城鎮(zhèn)居民相同的國民待遇。讓他們平等享受由財(cái)政提供的公共產(chǎn)品，把長期以來國家財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的“少予”變?yōu)椤岸嘤琛薄＞唧w地說，凡是城鎮(zhèn)居民可以免費(fèi)享受的公共產(chǎn)品，農(nóng)民也應(yīng)該享受；凡是城鎮(zhèn)居民不承擔(dān)的公共產(chǎn)品費(fèi)川，農(nóng)民也不應(yīng)該承擔(dān)。盡管這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)過程，但是我們必須首先確立這個(gè)目標(biāo)，然后積極創(chuàng)造條件，向這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)。這種平等待遇不僅是我國《憲法》等國家根本大法賦予農(nóng)民的基本人權(quán)的重要內(nèi)容，而且也是對(duì)農(nóng)民過去幾十年中對(duì)國家工業(yè)化與城市化做出的巨大貢獻(xiàn)與犧牲的補(bǔ)償，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的具體體現(xiàn)。一講到這個(gè)問題，總會(huì)有人以國家財(cái)力有限為由而否定，如同當(dāng)年他們對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的否定一樣。現(xiàn)實(shí)情況并非如此，并非國家財(cái)力不能為也，而是某些利益集團(tuán)不愿為也。它的實(shí)質(zhì)是對(duì)不同利益集團(tuán)關(guān)系的調(diào)整與矯正，而上述觀點(diǎn)正是那些在調(diào)整中利益相對(duì)受損的某些利益集團(tuán)的博弈與代言，并非不偏不倚。為了建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政體制。就必須調(diào)整現(xiàn)有財(cái)政資源的配置格局，優(yōu)化其支出結(jié)構(gòu)，除了大力壓縮財(cái)政川于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方而的支出，讓市場履行這一職能之外，還應(yīng)該痛下決心，壓縮財(cái)政中用于公車、吃喝、出國旅游這幾方面廣為社會(huì)關(guān)注和詬病的支出。據(jù)大致測算，口前這三項(xiàng)支出達(dá)7000億元以上，如此大的財(cái)政漏洞，如果任其存在和擴(kuò)大，不僅會(huì)造成嚴(yán)重的腐敗，損害黨和政府在人民群眾中的形象和威信，而且會(huì)成為吞噬財(cái)政資源和社會(huì)財(cái)富的無底黑洞，再多的財(cái)政資源，也會(huì)被它消耗殆盡，從而成為建設(shè)農(nóng)村公共財(cái)政體制的障礙。此外，還應(yīng)該減少乃至杜絕城市化建設(shè)巾財(cái)政資源的巨大浪費(fèi)，在過去一個(gè)時(shí)期的城市化中，我國存在著極為嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象，例如花費(fèi)巨額財(cái)政資金建設(shè)形象工程和面子工程，城市巾的道路過寬，綠地與廣場過大，大批基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)過高，甚至超過發(fā)達(dá)國家，還有大量的亂拆亂炸，使大批建筑物提前報(bào)廢。所有這些，造成的資金浪費(fèi)起碼在數(shù)萬億元以上。如果能夠克服這些浪費(fèi)現(xiàn)象，必然會(huì)為農(nóng)村公共財(cái)政體制建設(shè)提供巨大的資金支持�？梢�，在日前的財(cái)力范圍內(nèi)，其支持“三農(nóng)”的空間和彈性還很大，可以有很大作為。

　　作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的蘇州市，在構(gòu)建農(nóng)村公共財(cái)政體制方面走出了一條成功之路，其經(jīng)驗(yàn)可供其他地區(qū)借鑒。蘇州市不僅在全國率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，而且成功地實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的對(duì)接，目前，蘇州市農(nóng)村已經(jīng)初步建立起了養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、就學(xué)保障、就業(yè)保障、失業(yè)保障、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、創(chuàng)業(yè)保障和最低生活保障等八大社會(huì)保障體系。到2006年底，全市農(nóng)村基本養(yǎng)老保障參保率、老年農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老補(bǔ)貼覆蓋率分別達(dá)到91%和96%，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)行政村覆蓋率達(dá)到100%，人口覆蓋率超過96%.目前人均醫(yī)療保障基金達(dá)到145元，最高大病醫(yī)療補(bǔ)償達(dá)到20萬元。2006年，全市農(nóng)村累計(jì)發(fā)放老年農(nóng)民養(yǎng)老資金7.7億元，全市共有4.9萬個(gè)困難農(nóng)民領(lǐng)取最低生活保障資金6013萬元，農(nóng)民獲得村集體以外各項(xiàng)救助、補(bǔ)貼1.56億元，全市農(nóng)村低保實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，低保標(biāo)準(zhǔn)自然調(diào)整機(jī)制基本形成，目前為每月200元。此外。蘇卅農(nóng)村的道路交通、自來水、有線電視等文化設(shè)施建設(shè)也取得了巨大進(jìn)展。蘇州農(nóng)村公共財(cái)政體制的建設(shè)當(dāng)然首先得益于其雄厚的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政實(shí)力，但是領(lǐng)導(dǎo)重視也是一個(gè)非常重要的原因。只要我們真正確立起讓農(nóng)民平等共享發(fā)展成果的指導(dǎo)思想，財(cái)力問題并不是一個(gè)難以逾越的障礙。

　　三、農(nóng)村稅費(fèi)改革后的稅制走勢

　　在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國城鄉(xiāng)稅制并不統(tǒng)一。農(nóng)村中以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為主，雜以“三提五統(tǒng)”、“兩工”等負(fù)擔(dān)形式，而在工業(yè)與城市中，則實(shí)行以增值稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅等為主的另一套稅制。2004年以來，我國調(diào)整了農(nóng)村稅費(fèi)改革思路，由此前的“費(fèi)改稅”變?yōu)槿∠�上述各種稅費(fèi)，到2006年，這一目標(biāo)已經(jīng)提前實(shí)現(xiàn)。但是隨之而來的是，有人認(rèn)為，應(yīng)該統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、農(nóng)民中也推行增值稅與取得稅等稅種。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的觀點(diǎn)從表面來看，是客觀公正、一視同仁的，但是實(shí)際上并不合理，也不可行，起碼在今后一段時(shí)期內(nèi)應(yīng)暫緩實(shí)行。其理由在于：第一，農(nóng)業(yè)作為一個(gè)同時(shí)承受自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該得到同家的特殊支持與優(yōu)惠政策，包括有別于其他產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，世界上絕大多數(shù)國家都是如此。特別是在我國，幾十年來，農(nóng)業(yè)為國家工業(yè)化、城市化提供了數(shù)萬億元的資金積累，嚴(yán)重失血，基礎(chǔ)不穩(wěn)，頻繁波動(dòng)，同時(shí)還要承擔(dān)為13億人口提供食物的巨大任務(wù)，理應(yīng)得到圍家的重點(diǎn)支持。為了支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，在財(cái)政上除了實(shí)現(xiàn)良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)等“多予”政策之外。同時(shí)還應(yīng)該實(shí)行免稅等“少取”政策，以讓農(nóng)民休養(yǎng)生息，逐步恢復(fù)其“造血”功能，從而夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。如果在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的名義下改換名目。向農(nóng)業(yè)征收其他稅收，等于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前功盡棄，農(nóng)民負(fù)擔(dān)勢必反彈，以另一種形式出現(xiàn)。第二，目前我國城鄉(xiāng)居民收入差距很大，2006年達(dá)到3.28：1，農(nóng)民人均年純收入儀3500多元，每月不到300元，而按照新修訂后的所得稅法，其起征點(diǎn)為月收入1600元以上，農(nóng)民遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到起征點(diǎn)。向他們征收所得稅根本無從談起。當(dāng)然，在農(nóng)民內(nèi)部，也有巨大的收入差距，有少數(shù)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過所得稅起征點(diǎn)，但是由于這部分人大部分工作、居住在城市，已經(jīng)在所在地繳納了所得稅，而不用再在戶籍所在地重復(fù)納稅。所以，起碼在農(nóng)民收入大幅度提高、達(dá)到全面小康社會(huì)之前，不宜向農(nóng)民征收所得稅。重要的問題仍然在于如何千方百計(jì)幫助農(nóng)民增加收入，從而為今后培植稅源。

　　四、各級(jí)財(cái)政關(guān)系的重建

　　1994年“分稅制”改革后所建立起來的分級(jí)財(cái)政關(guān)系，并沒有真正體現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。由于財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，導(dǎo)致地方財(cái)政，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見肘，財(cái)力嚴(yán)重不足，不儀演變?yōu)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債管理。在農(nóng)村綜合改革中，為了鞏固免除農(nóng)民稅費(fèi)的改革成果，就必須依據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立合理的各級(jí)財(cái)政關(guān)系。

　　首先，積極推進(jìn)行政管理體制改革，減少行政層次。我圍現(xiàn)行的行政管理體制，共有5級(jí)政府，即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。從其實(shí)踐效果來看，明顯層次過多，這不僅導(dǎo)致行政效率低下，而且造成行政機(jī)構(gòu)膨脹臃腫，人員過多，行政管理費(fèi)用居高不下。改革開放以來，多次行政機(jī)構(gòu)改革都因?yàn)槲茨苡|及這個(gè)問題而收效甚微。因此，必須依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，在大幅度壓縮轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能的同時(shí)，相應(yīng)減少行政層次，以降低行政管理費(fèi)用。減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。關(guān)于行政管理體制改革的思路和方案，目前正在討論之中，例如有人主張實(shí)行中央、省、縣三級(jí)行政體制，而取掉市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)，或者將其作為省、縣政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，實(shí)行省管縣或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)縣管體制。從浙江、江蘇等東部發(fā)達(dá)省份的改革實(shí)踐來看，實(shí)行省管縣體制是完全可行的，不僅有利于增強(qiáng)縣級(jí)政府的自主權(quán)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且可以精簡行政機(jī)構(gòu)，降低行政管理成本。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府除了大幅度撤并之外，同時(shí)大幅度精簡其部門設(shè)置及人數(shù)。例如在2007年8月推出的《蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施工作指導(dǎo)意見》中就規(guī)定，10萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)設(shè)立3個(gè)綜合辦公室和2個(gè)所，不要求與上級(jí)行政部門一一對(duì)應(yīng)。10萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)經(jīng)批準(zhǔn)可以適當(dāng)增設(shè)綜合辦公室。對(duì)鎮(zhèn)管事業(yè)單位除國土管理所、水利管理服務(wù)所和動(dòng)物防疫站外，其它的歸并成5個(gè)以內(nèi)（不含學(xué)校及衛(wèi)生院）。10萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位最多不超過7個(gè)。各鎮(zhèn)行政編制在2001年核定的總數(shù)上精簡10%，事業(yè)編制在2001年前的基礎(chǔ)上總數(shù)精簡44%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般控制在7～9名，其中包括黨委書記1名，副書記2名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1名，副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長3～4名，三套機(jī)構(gòu)之間領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以兼任。對(duì)編外人員，要進(jìn)行清退。通過上述措施，真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消腫，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　其次，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)，各級(jí)財(cái)政合理分工。農(nóng)村公共產(chǎn)品量大面廣，性質(zhì)不同，有些屬于純公共產(chǎn)品。有些則屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品；有些屬于全社會(huì)性公共產(chǎn)品，有些則屬于地方性公共產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)不同，應(yīng)該由不同層次的財(cái)政進(jìn)行分工，各司其職。一般說來，屬于中央、省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品有：義務(wù)教育費(fèi)用、民兵訓(xùn)練費(fèi)用、社會(huì)治安費(fèi)用、計(jì)劃生育費(fèi)用、跨地區(qū)的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用以及跨地區(qū)的道路交通、防洪排澇抗旱等基本建設(shè)費(fèi)用，還有覆蓋全國或全省的文化事業(yè)，社會(huì)保障費(fèi)用等。而屬于省級(jí)以下地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的是容易區(qū)分受益與責(zé)任邊界的農(nóng)村公共產(chǎn)品，例如本地區(qū)內(nèi)部的道路支線，為地區(qū)發(fā)展服務(wù)的專門性教育，農(nóng)村自來水建設(shè)，地方性文化事業(yè)建設(shè)，高于全省或全國標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障部分，以及一些地方性的防洪排撈抗旱等水利設(shè)施建設(shè)等。

　　最后，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)真正統(tǒng)一。為了真正落實(shí)各級(jí)財(cái)政在承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品上的責(zé)任，以及考慮到不同地區(qū)之間在跨地區(qū)公共產(chǎn)晶上的關(guān)聯(lián)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力上的差異，就必須完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一方面要完善上級(jí)財(cái)政向下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。由于1994年“分稅制”后財(cái)權(quán)過份上收，而事權(quán)過份下放，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無力承擔(dān)由其負(fù)責(zé)提供的管理職能及公共產(chǎn)品，因此，必須把部分財(cái)權(quán)下放，而把部分事權(quán)上收，確保各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，使它們都有足夠的財(cái)力去完成自己的職能。特別是在免征農(nóng)村稅費(fèi)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅度下降，而事權(quán)卻未減少，因此更需要上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)這部分財(cái)政收入缺口。另一方面，要完善不同地區(qū)之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。通過中央財(cái)政的調(diào)節(jié)，可以把經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一部分收入轉(zhuǎn)移到落后地區(qū)，以確保落后地區(qū)財(cái)政也有能力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，縮小不同地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展差距和農(nóng)民的收入差距，確保農(nóng)村綜合改革在全國順利推進(jìn)。而對(duì)于跨地區(qū)的環(huán)境保護(hù)，則要通過相關(guān)地區(qū)財(cái)政的直接轉(zhuǎn)移支付來進(jìn)行，環(huán)境受益地區(qū)要對(duì)為保護(hù)環(huán)境而犧牲發(fā)展的地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)償，例如河流、湖泊下游地區(qū)對(duì)上游保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償。還有在中央政府統(tǒng)一安排下的地區(qū)對(duì)口支援，也要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

　　總之，財(cái)政與農(nóng)村綜合改革息息相關(guān)，農(nóng)村綜合改革的成功，需要財(cái)政的積極介入和保駕護(hù)航。只要我們理順各種財(cái)政關(guān)系，確保財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的少取和多予，農(nóng)村綜合改革就一定能成功。