隨著我國政府采購規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，與規(guī)模相對應(yīng)的效率問題也就顯得日益重要，評價(jià)政府采購的效率，不應(yīng)只注 重節(jié)支率，而應(yīng)——關(guān)注政府采購績效

　　姜愛華

　　探討政府采購績效是進(jìn)一步提高政府行政效率的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政府執(zhí)政的要求，也與黨的十六屆四中全會精神相吻合。

　　政府采購績效是指政府采購產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對比關(guān)系，它是對政府采購效率進(jìn)行的全面整體的評價(jià)，與政府采購效率既有區(qū)別，又相互聯(lián)系。一般來說，政府采購績效不但注重對政府采購行為本身效率的評價(jià)，更注重對政府采購效果的評價(jià)。本文作者認(rèn)為在對政府采購進(jìn)行全面的評價(jià)時(shí)，應(yīng)采用“績效”的概念，并從微觀和宏觀兩個(gè)層面細(xì)化了評價(jià)指標(biāo)。

　　績效評價(jià)：采購事業(yè)的生命線

　　政府采購是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化政府支出管理、提高政府支出績效而采取的一項(xiàng)措施。因此有人認(rèn)為，政府采購本身就具有效率，探討政府采購的績效是沒有意義的。還有人認(rèn)為節(jié)支率是衡量政府采購績效的惟一重要指標(biāo)，這些說法是不正確的。政府采購本身績效的發(fā)揮不但需要完善的內(nèi)部機(jī)制，也需要有利的外部條件做保證；探討政府采購的績效不能僅僅看節(jié)支情況，更重要的是要對其進(jìn)行全面整體的評價(jià)。我國自1998年開始全面推開政府采購制度，并不斷地探索與完善。2003年1月1日正式實(shí)行的《政府采購法》是政府采購的制度規(guī)范，標(biāo)志著我國政府采購終于有法可依，也標(biāo)志著我國政府采購制度邁上了一個(gè)新的臺階。幾年的經(jīng)驗(yàn)表明，政府采購制度的推行節(jié)約了財(cái)政資金，提高了政府采購工程、產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，極大地改善了財(cái)政支出績效。但由于我國政府采購還處于起步階段，很多因素仍制約著政府采購績效的更好發(fā)揮，因此當(dāng)前研究政府采購績效具有非常重要的意義。由于績效不僅僅是對政府采購資金的考察，還包括對政府采購人員效率的考察，因此，探討政府采購績效是進(jìn)一步提高政府行政效率的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政府執(zhí)政的要求，也與黨的十六屆四中全會精神相吻合。不僅如此，政府采購績效實(shí)際上也是公眾最關(guān)心的問題，政府采購使用的是財(cái)政性資金，換句話說，政府采購花的是納稅人的錢，因此，政府采購一定要為納稅人負(fù)責(zé)，即用最少的財(cái)政資金采購到更多的貨物，為納稅人提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。提高政府采購績效的結(jié)果，要么是納稅人繳納的稅收比原來少了，要么納稅人享受到的公共產(chǎn)品或服務(wù)更多了。因此，從納稅人的角度看，納稅人要求提高政府采購績效。

　　評價(jià)指標(biāo)：微觀與宏觀兩個(gè)層面

　　評價(jià)政府采購績效不能籠統(tǒng)地用某一項(xiàng)內(nèi)容、某一項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行衡量，而應(yīng)盡量將其細(xì)化成一些可操作的具體指標(biāo)。對此，筆者做了一些粗略和不成熟的思考。就大的方面而言，政府采購績效可以從兩個(gè)層次上來衡量，即微觀績效和宏觀績效。其中，微觀績效是就具體的采購行為而言的，在確保政府采購產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，采購花費(fèi)的資金成本越少，時(shí)間越短，微觀績效越高。微觀績效可分為資金效率和行政效率，資金效率是指政府采購對資金的節(jié)約程度，行政效率一般可通過政府采購周期的長短來決定，當(dāng)然不同的政府采購對象其采購周期本身就有很大的差別，因此評價(jià)行政效率要區(qū)別對待。而宏觀效率是就政府采購作為一項(xiàng)制度而說，宏觀效率可具體分為規(guī)模效率、人員效率、政策效率和管理效率。其中，規(guī)模效率是指只有政府采購在整個(gè)財(cái)政支出或國民生產(chǎn)總值中占有一定比重時(shí)，政府采購的節(jié)支效率才能很好地發(fā)揮出來。人員效率主要是對政府采購人員素質(zhì)和人均采購額的大小進(jìn)行衡量，政府采購人員素質(zhì)越高，人均采購額越大，人員效率也就越高。政策效率主要是看政府采購政策是否科學(xué)、是否適用。管理效率主要是用于評價(jià)政府采購管理體制及機(jī)制是否高效。

　　微觀層面

　　資金效率主要是用于衡量政府采購的節(jié)支情況，可用節(jié)支率指標(biāo)來衡量。政府采購節(jié)支率是指政府采購的資金節(jié)約額（政府采購預(yù)算金額與實(shí)際采購金額之差）與政府采購預(yù)算金額的比率，它是評價(jià)政府采購效率的最基本的指標(biāo)。其公式可表示為：

　　政府采購節(jié)支率＝（政府采購預(yù)算金額－實(shí)際政府采購金額）÷政府采購預(yù)算金額×100%＝1-實(shí)際政府采購金額÷政府采購預(yù)算金額×100%

　　節(jié)支率與實(shí)際政府采購金額成反方向變化，而與政府采購預(yù)算金額成正方向變化。節(jié)支率可以從三個(gè)層次上進(jìn)行考察，一是某個(gè)具體采購項(xiàng)目的節(jié)支率，用于考察某次采購的節(jié)支情況；二是某類采購對象的節(jié)支率，用于考察不同采購對象的節(jié)支情況；三是當(dāng)年全部政府采購的節(jié)支率，用于考察政府采購的年度節(jié)支效果以及政府采購對財(cái)政管理和經(jīng)濟(jì)總量的影響。一般來說，政府采購的節(jié)支率越高，表明政府采購的節(jié)支效果越明顯。但較高的節(jié)支率并不是政府采購的惟一目的，而且更重要的是，高節(jié)支率并不完全意味著政府采購的高效。

　　行政效率主要用于衡量政府采購是否能夠及時(shí)滿足需求單位的需要，一般來說，政府采購的行政效率主要是指集中采購的行政效率，具體可通過政府采購周期指標(biāo)來衡量，即從上報(bào)需求計(jì)劃，政府采購中心接受委托，財(cái)政部門進(jìn)行需求核對及下達(dá)任務(wù)單，媒體發(fā)布政府采購需求信息到簽訂政府采購合同為止的時(shí)間。以公開招標(biāo)采購方式為例，一個(gè)完整的政府采購周期通常由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)組成：媒體收到信息并刊登所需的時(shí)期；采購信息公告期；投標(biāo)人編制投標(biāo)書的期間；中標(biāo)公示期；采購中心運(yùn)作、審批、流轉(zhuǎn)等所耗費(fèi)的時(shí)間；合同履行期間；合同履行完畢后付款期間。

　　對于其中某些期間的要求，我國政府采購法及相關(guān)法律有明確的規(guī)定。如，指定媒體必須在收到公告之日起3個(gè)工作日內(nèi)發(fā)布公告；貨物和服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)方式采購的，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日。這里的期間都是指工作日，因此實(shí)際上的政府采購周期比這些期間加總起來的時(shí)間還要長一些。一般認(rèn)為，政府采購周期越短，效率越高，政府采購周期越長，效率越低。但也并不總是如此，有些政府采購方式，只有達(dá)到一定的周期才能發(fā)揮出其優(yōu)勢。

　　宏觀層面

　　規(guī)模效率是指政府采購在具有一定規(guī)�；�礎(chǔ)上所能起到的節(jié)約財(cái)政支出的效果。政府采購規(guī)模是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)，有規(guī)模才能發(fā)揮效益，才能節(jié)約更多的采購資金。

　　政府采購規(guī)模效率又可從兩個(gè)方面來進(jìn)行評價(jià)。一是從全部政府采購占財(cái)政支出或國民生產(chǎn)總值的比重來看，這一比重越高，說明政府采購對財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的影響越大，從而帶動中國財(cái)政管理以及經(jīng)濟(jì)效率的提高。國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府采購一般占當(dāng)年財(cái)政支出的30％左右，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的10％左右。如果政府采購在整個(gè)財(cái)政支出以及經(jīng)濟(jì)總量中的比例太小，政府采購的節(jié)支功能就不能很好地發(fā)揮出來，這時(shí)，政府采購的規(guī)模效率就很低。政府采購的規(guī)模效率通�？捎卯�(dāng)年政府采購在整個(gè)財(cái)政以及經(jīng)濟(jì)中所占的比重這一相對規(guī)模指標(biāo)來衡量，因此它是一個(gè)相對量。政府采購的（相對）規(guī)模的計(jì)算公式如下：

　　政府采購相對規(guī)模＝當(dāng)年實(shí)際政府采購金額÷當(dāng)年財(cái)政支出總額（或GDP）

　　當(dāng)然，政府采購的規(guī)模是受很多因素影響的。一般來說，一個(gè)國家實(shí)行政府采購制度之初，其政府采購量較小，隨著政府采購制度的不斷成熟，規(guī)模會不斷增大，但也不可能無限增大，畢竟政府采購只是財(cái)政支出中購買性支出的一部分，財(cái)政支出中還有大量的轉(zhuǎn)移性支出。

　　二是從每次政府采購量來看，若每次政府采購的批量較大，分?jǐn)傇诿恳粏挝徽�府采購資金上的費(fèi)用就越低，就能充分發(fā)揮政府采購的規(guī)模效率。在實(shí)際中通常通過集中多家單位的相同需求來達(dá)到規(guī)模采購的效果。這一指標(biāo)的具體計(jì)算公式為：

　　平均每次采購量＝政府采購額÷政府采購次數(shù)

　　政府采購平均每次采購批量受采購對象的性質(zhì)、采購方式的選擇以及當(dāng)時(shí)的需求量等多種因素的影響，因此在具體進(jìn)行評價(jià)時(shí)可區(qū)別對待。不同的采購對象和采購方式的采購規(guī)模是不同的，工程類采購和公開招標(biāo)采購方式的規(guī)模通常要大一些，而貨物、服務(wù)類采購和其他采購方式的采購批量通常小一些。

　　人員效率主要用于考察參與政府采購的財(cái)政監(jiān)督管理部門及政府采購中心人員的辦事效率，即以最小的人力成本完成盡可能多的采購量。人員效率具體可通過人員經(jīng)費(fèi)和人均采購額等指標(biāo)來衡量。人員經(jīng)費(fèi)是指政府采購過程中所發(fā)生的辦公經(jīng)費(fèi)、工資費(fèi)用、組織招標(biāo)活動的費(fèi)用、學(xué)習(xí)考察費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等。可用人員經(jīng)費(fèi)占政府采購額的比重這一指標(biāo)來衡量。即：

　　人員經(jīng)費(fèi)比重＝當(dāng)年人員經(jīng)費(fèi)÷當(dāng)年政府采購額

　　人員經(jīng)費(fèi)比重越低，說明人員經(jīng)費(fèi)相對于采購額來說較小，因而效率較高，相反，人員經(jīng)費(fèi)比重越高，說明一定量的政府采購額需要財(cái)政投入較多的費(fèi)用，因而效率較低。

　　人均采購額考察的是政府采購人員每個(gè)采購人員所分擔(dān)的采購額的大小，即：

　　人均采購額＝當(dāng)年政府采購額÷政府采購人員數(shù)量

　　人均采購額越大，說明效率越高，相反，人均采購額越小，說明效率越低。人員效率主要受政府采購人員素質(zhì)的影響，一般地，如果采購人員素質(zhì)較高、辦事效率較高，那么，就能用較少的經(jīng)費(fèi)完成較高的人均采購額。

　　政策效率主要用于評價(jià)政府采購政策的制定是否科學(xué)、是否適用、是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。政府采購的初衷是為了節(jié)約財(cái)政支出，但由于它的規(guī)模較大，因此它也是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具，是政府財(cái)政政策的重要組成部分。

　　政府采購政策制定得是否科學(xué)、是否得當(dāng)，關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一般來說，當(dāng)我們判斷出經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退跡象時(shí)，應(yīng)采取擴(kuò)大政府采購規(guī)模的政策，以此發(fā)揮政府采購的乘數(shù)效應(yīng)，帶動國民經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展；而當(dāng)判斷經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱跡象時(shí)，應(yīng)適時(shí)地壓縮政府采購的規(guī)模，也通過政府采購乘數(shù)加快經(jīng)濟(jì)降溫。一般地，政府采購的政策效率可以通過政府采購對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)來衡量，即政府采購拉動經(jīng)濟(jì)增長的百分比來進(jìn)行衡量。

　　政府采購對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)＝（國民經(jīng)濟(jì)總量變動的百分比÷政府采購規(guī)模變動的百分比）×100%

　　這一指標(biāo)探討的是政府采購對經(jīng)濟(jì)總量的政策效率。政府采購對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)越大，表明政府采購政策效率越高，反之亦然。

　　另外，政府還可以通過調(diào)整政府采購的結(jié)構(gòu)進(jìn)而對國民經(jīng)濟(jì)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整，從而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是政府采購政策效率的一部分，但這種政策效果很難用某一指標(biāo)進(jìn)行衡量。

　　影響政府采購政策效率的因素主要有：從對經(jīng)濟(jì)總體形勢的判斷，政府采購政策的制定以及政策的貫徹落實(shí)。如果對經(jīng)濟(jì)形勢把握很準(zhǔn)、政策制定得較科學(xué)，并且在執(zhí)行中沒有走樣，那么，政府采購的政策效率就會很高。相反，如果對經(jīng)濟(jì)形勢判斷不準(zhǔn)、政策制定得不合理，以及政策在落實(shí)的過程中受到某些權(quán)力的干擾，這都將降低政府采購的政策效率。

　　管理效率是用于衡量政府采購管理體制和機(jī)制設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、是否能夠有效運(yùn)作。政府采購管理包括預(yù)算管理、法律監(jiān)督、政府采購方式、招投標(biāo)管理以及投訴質(zhì)疑管理等多個(gè)方面，政府采購管理效率是綜合管理的結(jié)果。由于其管理效率無法直接計(jì)算，因此管理效率沒有合適的指標(biāo)進(jìn)行衡量。但無論如何，管理效率始終是政府采購應(yīng)該重點(diǎn)考慮的問題之一。管理制度健全與否以及管理水平的高低是影響政府采購管理效率的重要因素。一般來說，預(yù)算做得好、法律健全、方式選擇得當(dāng)、招投標(biāo)嚴(yán)謹(jǐn)、有完善的質(zhì)疑投訴機(jī)制，政府采購的管理效率就較高。

　　總之，政府采購績效是一個(gè)全面的概念，評價(jià)政府采購的績效高低，必須對整個(gè)采購過程，包括采購方案的設(shè)計(jì)、采購方式的確定、作業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化程度等所付出的代價(jià)與產(chǎn)生的效益進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)并控制其中的不合理成本，并綜合各種因素來分析采購活動是否達(dá)到了最佳效果，包括經(jīng)濟(jì)效果和社會效果。相應(yīng)地，在具體探討政府采購效率時(shí)，我們不能只看重其中的某一方面，而應(yīng)從資金效率、行政效率、人員效率、規(guī)模效率、政策效率以及管理效率多個(gè)方面入手，從整體上研究如何提高政府采購績效。